身份證與社?？ê弦坏墓裥畔旖ㄔO的探索

●馬 彥 ，徐鳳亮 （.蘇州科技學院 教育與公共管理學院，江蘇 蘇州 5009；.蘇州衛生

職業技術學院 基礎部，江蘇 蘇州 215009）

1 引言：信息化與電子政務

目前我國電子政務的建設已經從起步階段邁入資源共享、系統整合、綜合應用的高級階段，從為政府部門服務轉向為普通大眾服務。國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要（以下簡稱“十二五”規劃）明確指出我國要推動經濟社會各領域信息化，全面提高信息化水平。主要包括推進國家電子政務建設，推動重要政務信息系統互聯互通、信息共享和業務協同。加強社會保障、醫療衛生等重要信息系統建設，強化信息資源的整合，并對基礎信息資源進行綜合開發和利用。因此，如何實現信息資源共享并發揮電子政務更大的作用是當前重要的研究問題。

2 電子政務信息資源共享問題及研究現狀

2.1 電子政務信息共享存在的問題

對電子政務信息資源進行共享并實現綜合應用的方針政策最早在2002年提出，2004年正式確立，[1]但至今尚未實現，這已經成為我國電子政務發展的難題。經過分析，主要原因有以下兩點。[2-3]

第一，我國80%的公共信息資源集中在社會保障、公安、衛生、教育、財政、銀行、稅務、電信、住建等各級各類部門中。由于我國的電子政務建設沒有全面的規劃和明確的指導思想，缺乏統一的標準和規范，各類信息系統盲目建設，形成了眾多分散、異構、封閉的“信息孤島”。

第二，電子政務的建設和應用發展不平衡。受我國條塊分割體制的影響，信息資源共建、共享模式沒有達成共識。各職能部門之間、行業之間沒有快捷高效的數據交換手段，缺乏大規模的橫向應用。對于某些特定數據需要跨行業、跨部門、跨領域的綜合查詢，查詢步驟繁瑣，使用者無法在短時間內掌握全面和準確的數據。電子政務巨大的應用潛能沒有得到充分發揮，信息資源利用率低，公共資源浪費巨大。

2.2 研究現狀

目前國內關于電子政務信息資源共享問題的研究成果主要集中在以下兩個方面。

第一，在實現信息資源共享的相關理論和政策研究方面，從理論角度分析了電子政務信息資源共享中的動力源、要素、機制和功能；[4]從經濟學角度入手，認為政府應通過減少共享成本、建立部門間長期合作關系和采用信息補貼策略促進信息資源共享；[5]認為健全政府信息公開制度、合理規劃采集工作、成立信息資源管理中心、建立信息共享平臺、推動社會化增值開發利用工作，是提高政務信息資源共享水平和利用效率的策略；[6]針對電子政務信息獲取難、理解難、使用難的現狀提出了“尋智、采智、開智、散智、用智、享智”的社會化共享方法。

第二，在利用信息技術實現信息資源共享和系統整合的技術研究方面，[2]認為信息資源的標準化體系建設的滯后是影響政府部門間信息共享的關鍵因素，并提出了政府信息數據元素標準、分類編碼標準、用戶視圖標準、數據庫標準；[7]從理論、技術、實踐和成本上提出了基于云計算的電子政務信息資源共享系統的思路和措施；認為只有通過對政務信息的網絡平臺、系統平臺、數據平臺、應用平臺統一化整合才能加快政務信息資源開發利用，提高電子政務信息共享和業務協同能力及水平。

2.3 研究成果的不足

第一，沒有認識到我國電子政務信息共享機制由點及面的階段性發展特點。由于電子政務的應用具有廣泛性、多樣性和復雜性，因此，信息資源共享機制無法在短時間內全面地展開，必然要經歷一個長期的過程。目前首先要解決的問題是如何建立“十二五”規劃提出的基礎信息資源體系。以往的研究沒有給出整合和利用國家基礎信息資源體系切實可行的方法和步驟，比如共享的信息資源數據包括哪些內容、涉及哪些部門、分階段執行的步驟有哪些等，宏觀指導多，具體措施少。

第二，脫離實際的應用項目談政務信息化。信息資源共享的推動力不是來自于技術而是來自于政府對一些跨部門跨行業、具有實時性和準確性要求的數據資源的創新型應用需求。因此實現信息資源共享的具體做法是以應用為中心，加快全局性、基礎性數據庫與各重點業務數據庫之間的交互共享，理清各行業政務信息資源縱向流動與其他同級部門間橫向交換的關系，探索條塊結合、條塊并重的信息交換與共享機制，探索有效利用行業數據加強社會管理和公共服務的新方法。拓展電子政務應用的業務范圍，展開電子政務的大規模應用。

第三，沒有認識到電子政務信息資源共享的建設只有以服務大眾為核心，才能實現政府管理方式、行政職能的創新，并最終打破以政府為中心的服務模式，建設以公眾為中心的服務型政府。通過對服務項目、行政業務進行整合，使電子政務能夠根據大眾的需求將分散的部門、業務和信息整合起來，然后統一地提供給用戶，打破時間、空間的分隔和制約，提高用戶的辦事效率。

2.4 建設公民信息庫是實現電子政務信息共享的關鍵

要實現“十二五”規劃提出的完善和整合基礎信息資源并加以綜合開發和利用，實現電子政務信息資源共享，首要工作就是建立全國統一的公民信息庫。[1]這是實現我國電子政務信息資源共享的關鍵一步，是建設以服務大眾為中心的高效政府，打破條塊分割，實現信息數據跨部門跨行業創新應用的重要基礎。

3 公民信息庫的概念

公民信息庫是將公安的全國人口信息系統、全國的社會保障信息數據庫、中國人民銀行的個人信用信息基礎數據庫進行數據融合，并聯合稅收、教育、電信、交通、住建等部門的數據最終建立統一的信息庫。建成后在全國范圍可以進行公民的戶籍信息、檔案信息、就業信息、社保信息、醫療信息、教育信息、納稅信息、交通信息及住房信息等的查詢和交換，實現各級各類部門在為公民辦理各種業務中的信息共享。

從全球范圍看，公民信息庫并不是新鮮事物。美國建立了以社會保障號碼和駕駛執照為核心的公民信息資源系統。早在1936年美國政府就開始為每一個公民發放具有唯一標識號碼的社會保障卡。[8]在美國，社會保障號和駕駛執照在公民享受各種社會化服務中得到廣泛的應用，大到銀行信貸、繳納稅款、參加社保、人才流動，小到購買房屋和車輛、坐飛機、住旅館。這種信息資源的共享不僅節約了美國的社會管理成本，同時也有效地提高了全社會的服務水平。

4 公民信息庫建設的思路

目前，我國的公民信息庫的建設還在前期調研，到底由哪個部門牽頭組織建設還不可知。通過對所有涉及公民信息的政府部門進行比較后發現，社會保障部門和公安部門掌握公民的信息最多，同時信息聯網程度也最高。

社會保障部門的信息化系統是國家電子政務重點建設的12個業務系統之一，開始于2003年8月的金保一期工程的正式立項建設。截至“十一五”末（2010年底），我國社會保障信息化系統規劃標準已經制定，總體框架的建設已經完成。部省市三級信息網絡架構基本完成，其中部省級數據中心已經實現100%聯網，省市級數據中心聯網超過90%。[9]目前已經可以通過計算機網絡實現對參加社會保障人員個人信息、就業信息、醫療信息、繳費情況的即時查詢與跟蹤。未來的發展目標是完善覆蓋全國的業務協同辦理實時信息交換平臺以及推廣全國統一的社?？?。

公安工作信息化系統也是國家電子政務重點建設的12個業務系統之一，始于2001年4月的金盾一期工程的正式立項建設。在2004年，人口信息管理應用系統被公安部作為“金盾工程”的“龍頭”項目進行建設。2008年，金盾工程二期啟動。未來的發展目標是注重和突出應用，著力促進公安情報信息資源在全國范圍的交換與共享，促進警務工作的整體聯動和協同作戰。

總體上，從數據的更新程度、專業化角度、覆蓋程度方面對公安的人口信息系統與社會保障部門的信息系統進行比較來看，由社會保障部門牽頭，以社會保障信息系統為核心建立統一的公民信息庫具有更高的可行性和實用價值。

從數據的更新程度看，公安人口信息系統數據來源于常住人口登記、暫住人口登記和公安內部其他的一些子系統如車輛管理系統，系統的信息更新落后。很多時候公安部門在破案時還要跑到勞動社會保障部門去查詢犯罪嫌疑者的就業社保信息，以獲取嫌疑人動態的信息情況。這是因為公民只要就業并簽訂勞動合同，社會保障部門就會相應地建立信息記錄，這些記錄能更及時地反應公民的近況信息。

從數據的覆蓋面看，公安的人口信息系統更加廣泛，凡是領取身份證的公民，其個人信息均能在系統中查詢到。截至2009年，全國納入計算機管理的人口總數超過12.6億。而社會保障部門只能查詢所有參加社保的人員信息。截至2010年，參加城鎮養老保險和新農村社會養老保險的總人數僅為3.6億，預期到2015年參保人數能夠達到8億。

從數據管理的專業化角度看，公安的人口信息系統是公安工作眾多信息系統中的一個重要的應用系統。而社會保障部門的信息系統是以參保人為中心進行建設的，因此內容更加豐富，重視程度更高，信息的可靠性、及時性更有保證。

國家人力資源和社會保障部在“十二五”期間將統一發行8億張以身份證號碼作為參保號的新社?？ǖ恼叱雠_引起了社會廣泛的關注，討論能否實現身份證與社?？ǖ淖C卡合一。從技術角度分析，新社?？ㄅc第二代身份證都屬于IC（集成電路）卡，且都采用電子密鑰加密，安全性高，卡內敏感數據難以被復制。第二代身份證將加入指紋識別功能，未來還可以加入新的生物信息識別技術，具有更加準確的身份證明的功能。因此，身份證與社?？ê隙橐辉诩夹g上是可行的，安全性更高。但如何實施還有待于政府各部委從法律和管理等角度進行設計和規劃，還有許多具體的工作要完成。其中實現證卡合一，是建立公民信息庫的第一步也是最重要的一步。

5 公民信息庫的應用前景

從長遠的角度看，公民信息庫具有重要意義和廣闊的應用前景。

第一，有利于統一公民的個人信息來源。目前社會保障部門和公安部門需要定期對公民信息進行大量的比對工作，以此來印證和修正各自數據庫中登記的信息。特別是到2015年將新增社會保障參保人員信息4.4億條，信息的錄入和比對工作非常繁重。建立公民信息庫以后，不再需要進行定期的信息交換等工作，數據的準確性，及時性都將有很大的提高。

第二，有利于保護公民個人信息。目前公民個人信息泄露的情況非常嚴重。大量針對目標人群（高收入者、高消費者、購房者、購車者、學生家長等）的詐騙信息和推銷廣告，通過短信和電話進行傳播，已經嚴重影響公民的生活安寧和人生財產安全。造成這一問題的原因在于有些行業或部門出于經營和管理的需要，收集并儲存了大量的公民個人信息，由于對這些信息管理不善或被別有用心的人（特別是內部工作人員）泄露出去。其中電信、銀行、住建和交通等行業或部門是公民個人信息泄露的重災區。建立公民信息庫以后，可以禁止部分行業或部門過度收集個人信息和建立數據庫的行為，如果這些行業和部門需要查詢公民的個人信息，可以向其開放公民信息庫的部分訪問權限，并將每次查詢記錄在訪問日志中。如果發現短時間有大批量查詢或長期過量查詢的現象，可及時發現并予以糾正。這將從源頭上防止個人信息的泄露。

第三，有利于節約社會成本。身份證登記的大量的人口信息都集中在公安部的全國人口信息系統。整個系統耗資巨大。以英國政府為例，2009年耗費數十億美元建立了支持指紋、虹膜和五官識別技術的生物信息身份證系統。日本政府從2015年1月開始執行身份證制度，其導入成本高達6000億日元。與此同時，我國的新社?？ㄏ到y成本也很高，每張卡的綜合成本在20～40元。而實現證卡合并就可以節約大量的社會資源，減少運行和管理成本，同時實現數據共享和應用系統的互聯互通，最終提高信息資源的開發和利用效益。

第四，可以解決社會保障服務中，持卡人自我身份證明的問題，同時也可減少利用社?？ㄟM行違法犯罪的行為。目前，我國利用社?？ㄟM行違法犯罪的行為主要集中在冒領、盜領、租借他人社?？ǖ结t院就醫或者到藥店買藥，倒賣藥品，從中獲利。這已經給社會保障事業帶來巨大的經濟損失。近年來還經常發生冒用他人身份證參加工作并參加社會保障的情況，其中有一些是長期潛逃的犯罪分子。另外，利用死亡人口冒領養老金的事件也時有發生。這些犯罪行為的發生都是由于社?？ū凰嗣坝迷斐傻?。如果證卡合并，就可以利用身份證上加載的生物信息與持卡人進行技術比對，只有在確定持卡人為本人的情況下才能得到相應的社會服務。這將在源頭上減少違法犯罪行為的發生。

第五，可以解決公安工作信息化系統與其他部門的人口信息難以共享的困難，真正實現全國人口信息網絡化、智能化、動態化、高效化管理，徹底改變現有人口信息被動收集模式，消除人口信息采集渠道的不穩定性、信息數據準確性低等弊端，實現人口信息的主動收集，有效解決人戶分離、假證泛濫、人口統計失真、個人信息陳舊等問題。同時能夠為公安部門提供有關案件信息、犯罪嫌疑人的個人情況和社會關系情況帶來巨大便利。

第六，為實行以家庭為單位征收個人所得稅提供技術支持。2011年，國家財政部有關專家提出了按家庭為單位征收個人所得稅制度。有關部門已經準備啟動全國地方稅務系統個人信息聯網工作。但是我國人戶分離或同一家庭成員異地居住的情況非常普遍，這使得以家庭為單位來計征個稅難度較大，給稅務部門征管帶來嚴峻挑戰。要解決這一問題，僅靠全國地方稅務系統的信息聯網是不夠的，必須建立和依托公民信息庫，借助社保、公安、醫療和民政等部門提供家庭成員的就業情況、健康狀況、家庭人口數和婚姻情況，才能以家庭為單位準確征收個人所得稅。

第七，利用公民信息庫可以防治腐敗。通過公民信息庫可以方便地查詢公職人員的個人資料，包括財產、住房、車輛、收入信息以及主要家庭成員的信息。公民信息庫通過與銀行系統的聯網，可以將公職人員及其家庭成員的不明來源收入和高消費情況置于紀檢監察機關和全社會的監控之下，同時堵住常見的存款開假賬戶、房產登記在妻兒名下等狡兔三窟之舉。

一些省、市級部門利用人口信息資源已經實現了一些跨部門合作應用的成功案例。[1]目前受到廣泛關注和好評的持第二代身份證進行網上購票和乘坐鐵路列車就是此類應用的成功案例。建立統一的公民信息庫最終將產生出一大批服務大眾的電子政務應用項目和公共管理新舉措。

［1］王進孝．人口基礎信息資源建設、共享與應用研究［J］．電子政務，2010（1）：43-49.

［2］陳勇躍，夏火松．跨部門政府信息資源共享標準構建研究［J］．情報理論與實踐，2010（12）：25-28.

［3］趙三強，馮剛．社會信息系統集成化和規?；芯浚跩］．情報科學，2010，28（3）：341-343.

［4］顏志軍，畢海玲．電子政務信息資源共享的重復博弈分析［J］．北京理工大學學報，2011，31（1）：122-126.

［5］夏榮敏，梁山．政務信息資源共享與開發利用探析［J］．蘭臺世界，2010（20）：49-50.

［6］羅賢春．電子政務隱性信息資源社會化共享過程及模型［J］．圖書館理論與實踐，2011（9）：21-24.

［7］呂元智．基于云計算的電子政務信息資源共享系統建設研究［J］．情報理論與實踐，2010（4）：106-109.

［8］趙晨．美國社會保障號碼背后有“文章”［J］.中國社會保障，2011（3）：28-30.

［9］關于印發人力資源和社會保障信息化建設“十二五”規劃的通知［EB/OL］．［2012-01-03］.www.mohrss.gov.cn，2011.