長三角區域地方立法的沖突與協作

王春業 任佳佳

（王春業：中國礦業大學教授，碩士生導師，法學博士；任佳佳：中國礦業大學文法學院研究生）

一、長三角區域地方立法的沖突表現及協作領域

長三角區域內具有地方立法權的主體包括蘇滬浙3個省級的權力機關、政府和南京、無錫、蘇州、杭州、寧波、徐州6個較大市的權力機關、政府。長三角現有地方立法近900件，其中浙江318件、江蘇363件，上海205件。由于協作不夠，各地在立法時往往只從本地利益出發，而較少考慮相鄰地方的規定，產生了地方立法的沖突問題，突出表現在招商引資、環境治理等領域。

在招商引資領域，長三角區域內各地關于外商投資企業和外國企業的稅收優惠規定很多，也比較繁雜，一些規定相互沖突。一是關于外商投資企業享受“兩免三減半”的優惠政策后，各地給予的所得稅稅率優惠額度上存在不一致?！蛾P于上海浦東新區鼓勵外商投資減征、免征企業所得稅和工商統一稅的規定》的第3條規定，產品出口企業按照國家規定減免企業所得稅期滿后，凡當年企業出口產品的產值達到當年企業產品產值70%以上的，減按10%的稅率征收企業所得稅；而在《江蘇省外商投資企業和外國企業所得稅稅收優惠管理辦法》中對相同或相似的情況，稅率優惠率規定的是“減半”；浙江省寧波市則減為12%。二是在給予外商投資企業免征、減征地方所得稅方面規定不一致?！督K省外商投資企業免征、減征地方所得稅規定》第3條、第4條規定，對生產性外商投資企業，在“兩免三減半”期間，免征地方所得稅，且免征地方所得稅期滿后，凡當年企業出口產品產值達到當年企業產品產值50%以上的，免征地方所得稅；而浙江省寧波市對生產性外商投資，企業經營期在10年以上的，從獲利年度起，可在5至10年內免征地方所得稅；出口產品產值達到70%以上，可以按規定的稅率延長3年減半繳納地方所得稅。這些稅收優惠上的不一致，導致了長三角區域招商引資中的無序、惡性競爭，外資從中漁利，增加了各地招商的開支和市場經濟活動的交易成本，也使各地方經濟以及區域經濟發展陷入了一種“囚徒困境”。

在環境治理領域，自1978年以來，浙江、江蘇和上海制定的與環境保護直接相關的地方性法規有41項，地方規章有48項。不協調之處表現為：一是在太湖流域污染治理方面，兩省一市對禁止新建、擴建污染水環境的企業和項目的范圍不同?！督K省太湖水污染防治條例》第45條所禁止新建、改建、擴建的企業和項目包括：化學制漿造紙、制革、釀造、染料、印染、電鍍以及其他排放含氮、磷等污染物的企業和項目。而《浙江省實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》第30條所規定的不得新建和擴建的污染型企業和項目則沒有將釀造、染料以及其他排放含氮、磷等污染物的企業列入其中。二是環境技術標準不一致。按照目前體制，在國家環境標準之外，允許省一級制定地方環境標準。以大氣環境質量指標為例，《上海市安全衛生優質農產品（或原料）產地環境標準》與《浙江省農產品產地環境質量安全標準》，其環境技術標準就不一致。三是對環境污染事故的行政處罰不同。以水環境資源污染為例，《浙江省鑒湖水域保護條例》第17條規定，違反排污許可證規定的要求或未取得排污許可證排放污染物的，責令限期改正，可處以五萬元以下的罰款；情節嚴重的，并可以吊銷排污許可證。而《上海市環境保護條例》第44條規定，未取得排污許可證排放主要污染物的，由市或者區、縣環保部門責令停產；未按照排污許可證的規定排放主要污染物的，由頒發許可證的環保部門按照有關法律、法規的規定處理。與浙江省相比，上海責令停產的處罰力度較重，但處罰方法則沒有浙江省的明確清晰。由于地方環境立法的不協調，一地的環境治理被另一地的環境污染所抵消，直接阻礙了區域環境質量的整體提高。

區域合作需要與之相適應的區域法制來保障和促進，它要求區域內各地方采取一致的規則和行動，建立無壁壘、無障礙、各地利益最大化的共同市場和共同規則。特別是對具有比較優勢的領域，需要通過立法協作來促進優勢互補。當前，長三角區域迫切需要法律進行協作規范的領域主要包括：一是區域協調發展規劃的事項。長三角有大中城市16個，還有眾多大大小小的城鎮，需要通過地方立法協作以促進高效、協調的城鎮群發展機制的形成。在交通基礎設施建設方面，要對區域內公路、航道、港口等交通基礎設施協調建設與發展進行共同規劃，克服交通基礎設施的重復建設和不配套的問題。二是有關自然資源管理的事項。對長三角區域內連在一起的長江、大運河、太湖等必須采取協作立法，協同管理的辦法，保護環境資源可持續發展。三是有關產業結構調整與產業轉移的事項。由于自然地理、歷史基礎等客觀因素和地方政策等主觀因素的共同作用，目前長三角區域內產業結構存在趨同現象，如上海與江蘇的產業結構相似系數為0.82，上海與浙江的相似系數為0.76，江蘇與浙江的相似系數高達0.97，尤其是制造業，競爭性有余而互補性不足，產業結構趨同，呈現出“大而全”、“小而全”的態勢，導致區域內部的過度競爭，降低了整個區域的整體效益。為此，需要通過地方立法協作的方式來解決產業結構布局問題和產業轉移問題，實現優勢互補，創造規模效益。

二、國內外地方立法協作的三種模式

國內外在立法協作方面大致可分為三種模式：

第一種模式是在區域內共同制定統一的法律規范。歐盟法律協調經驗堪稱典范。歐盟有27個成員國，各成員國地位一律平等，每個成員都有自己的法律體系并有自己的存在基礎和運作方式，因而，歐盟在一體化過程中同樣遇到成員國之間法律不協調問題。其法律協調的手段主要是由各成員國通過協商方式共同制定能在各成員國直接適用并優先適用的歐盟法，實現區域法制的一體化。特別是在與區域經濟一體化密切相關的貨物自由流動、人員自由流動、服務自由提供、資本自由流動等方面，從根本上消除了一體化進程中的法律沖突問題，有效阻止了成員國采取新的與之相抵觸的國內法。歐盟法律協作經驗雖然是主權國家間的法制協作，但其協作的模式對我國國內的區域法制協作仍有借鑒意義。就國內而言，我國東北三省所做出的立法協作經驗值得借鑒。2006年7月，黑、吉、遼簽訂了《東北三省政府立法協作框架協議》，開展了諸如鼓勵和保障非公有制經濟發展、誠信建設、突發公共事件應急處理、國家機構和編制管理、行政執法監督等五個領域開展立法協作。根據協議框架，確立了立法的三種方式，即對于政府關注、群眾關心的難點、熱點、重點立法項目，三省成立聯合工作組；對于共性的立法項目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省有共識的其他項目，由各省獨立立法，而成果由三省共享。值得注意的是，這種地方立法協作的最終目的是：一個立法版本經過充分征求意見程序被通過后，基本上不作改動就能在三省內同時適用?！稏|北三省政府立法協作框架協議》出臺后，三省政府立法協作逐年深入。幾年來，東北三省圍繞促進東北振興的主題，在科技進步、裝備制造業和非公經濟發展、農民工權益保障、統一規范行政許可和行政處罰的自由裁量權等方面達成了22個立法項目的協作，打破了地區封鎖，維護了市場統一，促進了資源優化，加快了東北區域協調與可持續發展。

第二種模式是使用示范法方法來協調立法內容。示范法是指由一些半官方或民間法律機構草擬不具有強制約束力的法律藍本，供各國或各地區的立法機關借鑒、采納或吸收，在此基礎上制定相同或類似的法律，從而解決法律沖突、實現法律統一。20世紀中后期以來，在國際上的法律統一化運動中，示范法方法被廣泛運用，對國際社會的法律趨同和統一產生了廣泛和深遠的積極影響。如聯合國國際貿易法委員會先后制訂了多種示范法。其中《國際商事仲裁示范法》已成為國際私法領域示范文本的良好典范，至2003年，已有41個國家將該示范法全部或部分內容作為其國內法律的組成部分。

第三種模式是通過訂立行政協定來規范各方的立法行為。為協調各州法律，美國還允許各州在不違反憲法的前提下簽訂州際協定，以便對共同性的問題協調行動。目前，美國各州在自然資源的保護與管理、公民保護、交通管理、公用事業的管制、稅收和州際審計等方面，已簽訂了不少協定，并要求協定一旦簽訂，任何一州都不能單方面放棄協定或拒不履行相關義務，不能隨意單方面修改或者撤銷協定，必須按照協定所規定的立法精神進行各州的立法活動。在日本，地方政府之間也通過行政協定來處理跨區事務，如在防水方面，神奈川縣分別與東京都、山梨縣簽訂了防汛協定，規定雙方有義務交換汛情信息等。

三、加強長三角區域地方立法協作的幾點構想

借鑒國內外立法協作的經驗，并根據長三角區域自身情況，可在不同領域內開展形式多樣的地方立法協作：

1.制定區域共同規章，協調各地的地方規章

區域共同規章是指有規章制定權的地方政府，對涉及區域共同利益且屬于地方規章調整范圍的事項進行聯合立法，并將之在區域內各地統一適用的規章。長三角區域內的三個省級政府以及9個較大市的政府都有地方規章制定權。對地方規章范圍內的某些共同事項，例如，有關執行上位法、統一實施標準或程序的事項，特別是關于行政許可的標準、行政處罰的標準、產品和服務技術的標準等，可在協商的基礎上，由長三角區域內擁有規章制定權的各地方政府負責人組成區域行政立法委員會，參照現行規章的制定程序，制定區域“共同規章”，共同簽署，并在長三角區域內統一適用，以實現區域內地方規章間的協調統一。且區域共同規章的效力應高于地方規章，當區域共同規章與地方規章發生沖突時，以區域共同規章為準。同時，各地要對與區域共同規章相沖突的地方規章及時進行廢、改、立。

2.使用示范性文本，協調各地的地方性法規

由于地方性法規的制定要由地方權力機關實行投票表決，無法由聯合的立法機構來統一立法。對此，可將示范法方法引入長三角區域的地方性法規的協調中，由相關團體擬訂統一立法條款作為藍本，再交由各地方權力機關分別履行審議、表決通過程序，轉化為各自的地方性法規。具體而言，長三角區域具有地方性法規制定權的地方權力機關，對涉及區域內企業、公民權利義務、人才流動等重要問題，可共同委托具有法律文本起草能力的研究機構、高等院校、專業學會、研究會等，在調查研究的基礎上擬定不具有法律效力的示范性文本，再統一交給各地方權力機關履行審議通過程序。各地方權力機關在通過示范性文本時，對文本的主要條款內容不得修改，但同時考慮到地區間的差異，也允許各地對文本的次要條款作少量修改。

3.簽訂協作協議，由各地在協議框架內各自立法

對于有些合作領域，比如產業結構調整與產業轉移，區域內公共能源、教育、人才、信息網絡的共建共享，區域內城市和公共交通的協同規劃與建設等，由于涉及到優勢互補問題，或各地情況有較大差異，若采取統一立法的方式反而效果不好；對某些立法時機不成熟但又需盡快加以規范的事項，也不宜以統一規范的形式加以規定。對此，可由各地方立法主體在協商一致的基礎上簽訂協作協議，規定要協作的具體事項，明確各方的立法方向。在立法目的和基本精神保持一致的前提下，由各地自行立法，以達到地方立法協調的目的。

目前，長三角區域內的地方政府雖然簽訂不少協作協議，如《長江三角洲地區城市合作協議》、《長三角地區道路交通運輸一體化發展議定書》等，但很多協作協議只是一種意向或認識，內容不具體，缺乏可操作性。因此，應進一步完善對協作協議的簽訂和履行，使協作協議的內容更為具體并具有操作性。