歐盟科技政策歷史變遷研究文獻綜述

方新英

(1．中國科學院 自然科學史研究所，北京 100190；2．中國地質大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430074)

歐盟科技政策歷史變遷研究文獻綜述

方新英1，2

(1．中國科學院 自然科學史研究所，北京 100190；2．中國地質大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430074)

國際科技合作既是當代大科學發展的需要，也是合作國追求共同的科技前沿、解決面臨的共同經濟社會問題的有效途徑。歐盟是當代國際科技合作的典型案例，它所建構的科技合作制度與協調機制對我國有重要借鑒意義。在對國內外關于歐盟科技政策歷史變遷的相關研究進行較為全面梳理的基礎上，從歐盟科技政策形成、政策發展及政策特征三個方面進行研究并提出了研究中現存的問題和未來研究的發展趨勢，以期為深入認識歐盟科技政策歷史變遷規律和趨勢，以及相關研究奠定文獻研究基礎。

歐盟；科技政策；文獻

歐盟科技政策形成于20世紀80年代，經歷了歐洲政治經濟格局的深刻調整，如今又面臨著經濟金融危機帶來的財政緊縮，在機遇與挑戰中持續發展，成為實現歐洲2020戰略的重要戰略支撐。國內外學者對歐盟科技政策研究的成果數量眾多，研究視角多元化，但是對歐盟科技政策變遷的研究明顯不足，本文圍繞這一主題從歐盟科技政策形成、政策發展及政策特征三個方面進行文獻研究。

一、歐盟科技政策形成研究

中外學者從多元角度解釋歐盟科技政策的形成，其中最有影響的是技術差距論。

(一)技術差距論

技術差距論認為，歐洲與美國、日本的技術差距，尤其是在新興戰略性技術領域——如半導體、微電子、信息技術等領域的差距促成了歐盟科技政策的形成。這一觀點主要活躍于20世紀60年代末期和20世紀80年代。前一階段強調歐洲與美國的技術差距，認為歐洲與美國在戰略性技術領域的差距引發了歐洲的恐懼[1]，建議以擴大的歐共體為依托設立總體發展戰略——歐洲科學技術政策[2]。在商業和政治利益驅動下，歐洲的主要行動者啟動了一系列歐洲水平的合作Ramp;D計劃以抗衡美國的挑戰[3]，其重要進展包括確立了歐洲科學技術合作計劃(COST)，成立了歐洲科學基金(ESF)和歐洲空間局(ESA)，重新啟動了歐洲原子能共同體聯合研究中心(JRC)的多年預算等。

進入20世紀80年代，日本在新興高技術領域迅速崛起并超越歐洲，使歐洲面臨著來自美國和日本的雙重挑戰，這標志著西歐主要國家自1960年代中期以來推行的選擇并支持國家冠軍企業科技政策的失敗，迫使政策制定者重新思考歐共體在工業Ramp;D中的作用，最終促成了歐盟科技政策的形成[4-7]。

與前述從政策供給者的理性選擇分析歐盟科技政策形成的思路相異，Peter Stubbs認為歐盟科技政策在20世紀80年代的形成是歐洲工業界理性選擇以及歐共體積極推動合作交互作用的結果[8]。歐洲在1950年代和1960年代科技合作的成功和失敗經驗，以及1980年代與美國、日本技術差距的擴大使歐洲工業界認識到單邊主義政策的失敗，進而尋求歐洲水平的合作研究。在此背景下，歐共體積極推動實施了歐洲信息技術研究與發展戰略計劃(ESPRIT)，為歐共體水平的合作研究提供了有益經驗。1987年出臺的《單一歐洲文件》明確定義了歐共體研究與技術發展框架計劃及其審批程序，為共同科技政策提供了堅實的法律基礎。

(二)其他視角的分析

Hubert Zimmermann認為，國際關系、國家政治經濟需求的變動決定了歐共體科技政策的形成[9]。1965—1973年間，美國在高技術領域，特別是核能技術和空間技術領域，對歐洲的系列政策調整——從鼓勵跨大西洋科技合作轉變為以美國利益的最大化為合作與否的取舍標準，甚至限制對歐洲高技術出口，引發了歐洲的不滿與擔憂，促使歐洲主要國家放棄了首選與美國進行技術合作的政策路徑，并且在認識到靠一國之力無法實現所追求的戰略目標后轉而尋求歐洲內部科技合作。

戴炳然強調經濟危機對歐盟科技政策的重要影響[10]。20世紀70年代中期和80年代初期的兩次經濟危機對西歐的影響遠超過其他發達國家，使西歐國家反思并最終意識到經濟競爭從根本上就是科技競爭，要與美國、日本抗衡就必須走聯合之路，在此基礎上形成了西歐在20世紀80年代及其后的系列科技合作及科技政策。

二、歐盟科技政策發展研究

(一)歐盟科技政策發展的動力機制

在政策發展的動力機制方面，John Peterson 和 Margaret Sharp認為歐盟合作RTD(研究與技術發展)與新功能主義具有契合性[6]。合作性Ramp;D計劃導致相關企業同時開發新工藝流程，由此引發制定泛歐技術標準的壓力。共同技術政策提供給歐盟委員會一個機會，使之被看作是能夠帶來經濟活力強勁增長和好工作的保護者，從而產生了進一步增強其功能的可能性。Gunter Kuppers、Jurgen Roth和Corinna Schlombs認為歐共體的研究與技術發展政策的形成及演進是系統自組織的結果[11]。RTD政策的自組織是一個由形成計劃和實施計劃組成的循環因果過程，借助政策評價完成政策實施效果的反饋并為下一個循環輸入支持信息。借助系統自組織機制，歐共體RTD政策經歷了三個連續的發展階段，至今仍處于演進之中。

在推動科技政策發展的主要影響因素方面，Luis Sanz-Menendez和Susana Borras認為，從一種政策范式到另一種政策范式的轉換中，觀念的變革——即專家和精英們廣泛持有的新政策原則有重要作用，它和制度狀態、物質條件共同構成了政策演進的影響因素[12]。

(二)歐盟科技政策發展態勢

關于歐盟科技政策發展態勢的研究存在相異的兩類觀點：以促進知識和技術的轉移和擴散為主導的創新政策發展方向，以實現科學卓越為主導原則的科學政策發展方向。

在新政治經濟環境中，形成于20世紀80年代早期的自上而下導向的歐盟技術政策體系無法解決國家及次國家層面的技術轉移與擴散問題，必須進一步演化，向國家和區域行政部門授權[6]。1990年代中期后，歐盟科技政策進入創新政策階段，而且已顯示出一種能匯聚歐盟不同功能維度及傳統政策功能的綜合性政策的跡象[13]。

另外一些學者則認為，所謂的“歐洲悖論”——歐洲在高水平的科學成果產出方面居世界領先地位，但在將科學成果轉換為創造財富的創新能力方面落后——并不存在，歐盟水平公共干預的重點應是發展強有力的科學政策和工業政策[14]。應將注意力轉移到科學系統內部的制度建設，以靈活的制度促進計算機科學、工程學及生命科學等最具活力的科學領域的發展，歐洲研究區戰略是適合上述狀況的正確選擇[15]。從長遠看，歐洲研究區的發展定位是吸引優秀研究人員、通過創新提升競爭力還是承擔更多的社會責任？一切預測都是枉然的，它最終取決于成員國的討價能力和談判戰略，突發因素也有重要影響[16]。

也有學者認為，應以協調為導向重構歐洲研究政策[17]。隨著時間推移和環境變化，歐洲研究和技術合作框架(包括歐盟RTD框架計劃、尤里卡計劃和歐洲科學技術合作計劃)賴以產生和演進的基本原則已為變動的環境所超越，這影響到它們彼此的分工和共存模式，因此，必須以協調為導向重構歐洲研究政策。

(三)歐盟科技政策進展緩慢的原因

制度既是歐盟科技政策持續發展的有力保障，又是造成其發展緩慢的重要制約因素。歐洲在科技領域一體化進展緩慢的最重要原因是制度惰性[18]。制度阻力使歐共體在1990年代初期的改革努力化為泡影；進入2000年，歐盟再一次謀求協調和集成歐洲研究資源，并重新定義歐洲研究政策，但制度阻力仍然存在，歐洲研究區戰略能否成功尚待觀察。

在全球化背景下，歐盟創新政策面臨著不斷強化的戰略困境——制度結構與政策戰略的矛盾[19]。在現有制度結構中可行的政策戰略被證實偏簡單，不足以發展信息技術領域的工業競爭力；然而更充分、綜合的創新政策戰略又顯得太過復雜，會導致與現有制度結構的關系過度緊張，特別是在水平和垂直政策協調能力方面。

2000年，歐盟里斯本峰會推出了新的政策協調工具——開放的協調方法(OMC)。在研究領域，開放的協調方法的目標是通過擴散最好的政策經驗和實現向歐洲主要目標的更高程度的聚合，既增強成員國的研究能力也發展成員國研究政策的歐洲維度[20]。然而，由于既缺乏成員國的支持也缺乏歐盟理事會的支持，加之開放的協調方法本身的非強制性，期待中的雄心勃勃的目標未能實現，建設一個真正的共同研究區域需要更廣泛地使用法律工具[21]。從意大利的經驗看，由于缺乏有效的控制和懲罰機制，開放的協調方法不足以實現建立一個連貫的、綜合的歐洲研究戰略的目標[20]。

(四)歐盟科技政策發展分期

中外學者根據各自的研究需要從不同角度進行了有益探討，其中比較有影響的是兩階段和三階段劃分法。

兩階段劃分法認為歐盟科技政策經歷了形成和創新政策兩個發展階段。Luke Georghiou以法律基礎和政策原則的變化為重要依據，認為歐盟研究與技術發展政策經歷了兩個階段：以《單一歐洲文件》為標志的正式形成階段，及以第五框架計劃中引入社會目標原則為標志的創新政策轉向階段[17]。申浩、何成軍認為歐盟科技政策于1987年形成，之后的系列科技政策實踐表明其向創新政策演化[22]。

三階段劃分法認為歐盟科技政策經歷了科學政策、技術政策和創新政策三個發展階段。Luis Sanz-Menendez和Susana Borras主張將認知維度和制度動態、物質條件一起納入分析框架中，并據此把歐盟RTD政策演進劃分為以大科學思想為基礎的科學政策階段(1950—1960年代)、強調歐洲水平合作的技術政策階段(1960年代末期—1980年代早期)、政策領域的制度化鞏固階段(1980年代中期—1990年代中期)、創新政策階段(1990年代中期以后)[13]。Susana Borras進一步發展了上述觀點，認為歐盟科技政策的演化經歷了科學政策、技術政策和創新政策三個階段[13]。

此外，Gunter Kuppers、Jurgen Roth和Corinna Schlombs[12]、劉文秀等[7]、桑倞[23]、郝瑩瑩[24]均根據自己的研究提出了個性化的分期方案。

三、歐盟科技政策特征研究

現有文獻主要強調歐盟科技政策的政治性，這體現在相關學者對歐洲技術合作成敗的關鍵影響因素分析中。

Keith Pavitt根據1960年代歐洲技術合作的成敗及其歷史條件探討了歐共體技術合作中的政治議題[25]。1960年代歐洲技術合作失敗的主要原因是歐洲大國——英國、法國和德國追求各自獨立的國家目標與技術政策，失敗后往往更愿意與美國公司而不是歐洲鄰居合作。這反映出它們彼此之間的不信任及不愿在技術上及更廣泛的范圍內相互依賴。另一方面，美國也不高興看到歐洲的技術一體化，從而使歐洲技術合作更加復雜化。

Wayne Sandholtz探討了跨國技術合作的政治學，認為解釋國際合作必須抓住這一現象的三個關鍵特征：需求、供給與公平回報[26]。其中，“供給”解釋的是政治領導的供給問題。國際性的政治領導對合作的形成是必要的，政治領導提出合作建議，并且動員各方面的支持。在1980年代的歐洲高技術合作中，歐洲信息技術研究與發展戰略計劃(ESPRIT)和歐洲先進通信技術研究發展計劃(RACE)是歐共體委員會充當了政治領導，而尤里卡計劃(EUREKA)則是法國發揮了政治領導作用。1980年代歐洲高技術合作的成功及歐共體技術政策的形成，正是需求、供給和回報三個因素共同作用與均衡的結果。

Stefan Kuhlmann和Jakob Edler認為政治體系與創新體系之間有相互制約關系，并基于創新體系與政治體系共同演進理論假設分析歐洲技術與創新政策的演進態勢[27]。歐盟是一個獨特的尚處發展中的政治體系，其創新體系也如此。在經濟全球化挑戰下，歐盟政治體系的現狀及可能趨向制約著創新政策的可能發展態勢。

由上可知，雖然不同學者關注的政治因素不相同，分析問題的角度不同，各自論述的政策發展階段不同，但均強調了歐盟科技政策的政治性特征。

四、國內外研究狀況評述與展望

從國內外已有文獻看，中外學者從不同角度對歐盟科技政策進行解讀，提出了很多有益的觀點?？偟膩碇v，現有研究呈現以下三個方面特征：第一，從研究深度看，對歐盟科技政策形成、發展分期的研究成果數量多且較深入，對歐盟科技政策變遷的動力機制、發展態勢、發展緩慢的原因及政策特征也有不同程度的研究。第二，文獻關注的主題具有明顯的階段性特征。20世紀80年代之前的文獻多集中于對政策成因和聯合研究的政治性解讀，20世紀90年代以后則轉向創新政策及多層政策系統中的治理研究。第三，既有研究成果來自不同學科，其中以經濟學和政治學視角的成果最為豐富，從連續的歷史發展對歐盟科技政策進行系統研究的成果非常稀缺。

既有成果對歐盟科技政策歷史變遷的研究仍存在以下不足和不全面之處。

從歐盟科技政策形成看，“技術差距論”緊緊抓住了技術差距及由此引致的競爭劣勢這一直接觸發因素，對1987年歐盟科技政策的形成作出了較好的解釋，但對共同科技政策的經濟基礎和制度基礎的發展缺乏足夠的關注，并且不能回答20世紀90年代以后歐盟科技政策持續發展的必要性和動力。從國際關系變化、經濟危機等突發因素所做的解釋雖豐富了相關研究，但均不足以單獨說明歐盟科技政策的形成。

從歐盟科技政策的發展看，新功能主義注意到了政策持續發展階段的系統內在生成效應，但是對科技政策史上的停滯及其重新啟動無法做出解釋，更沒有顧及RTD框架計劃預算決策中冗長的談判過程與低效率，而這一切在歐盟現有的制度框架下是科技政策決策的必經過程，是理解歐盟科技政策歷史變遷所不可忽略的。制度角度的研究無疑是深入的，它強調科技政策并非空中樓閣，而是在特定制度基礎上建構的。但是，我們也注意到，制度本身也在變遷，因而必須從更廣泛的視角對制度本身的變遷做出解釋，唯有在此基礎上才能深入理解科技政策的變遷。

在歐盟科技政策特征上，既有研究成果所做的靜態分析切中了歐盟科技政策的核心特征。歐盟是一個尚處于演進過程中的復雜政體，在科技政策決策上遵循基于一致同意和特定多數同意相結合的決策原則。這種雙重決策機制增加了政策決策的復雜性，使科技政策決策過程成為復雜的政治博弈過程。因此，全面把握歐盟科技政策的形成與變遷還必須從動態的視角，進一步研究歐盟科技政策在動態發展中所呈現的特征。

與歐盟自身一樣，歐盟科技政策本質上是一個復雜的合作框架，每一個進展的取得均是成員國之間深度博弈的結果，它受各成員國國內經濟社會狀況、變動的世界格局及歐洲一體化進程等多因素的影響。因此，深入把握歐盟科技政策的本質及其發展規律必須有更廣泛的綜合視角。首先，應密切聯系歐洲一體化進程來研究歐盟科技政策的形成與變遷。歐洲一體化進程帶來的機遇與挑戰，以及與成員國的戰略需求，共同構成科技政策變遷的直接環境，制約著科技政策制度基礎的拓展或停滯、政策目標的確立及優先領域的選擇，這都應給予充分考慮。其次，要有多學科的視角。這一點由歐盟自身的復雜性決定，本文認為可以歷史研究方法為綱，綜合運用制度分析和理性選擇理論。再次，必須放棄單純強調經濟效率的政策評價標準。經濟目標從來不是歐盟的唯一和最終目標，這一判斷同樣適合歐盟科技政策，必須建立能反映歐盟科技政策本質的評價指標。最后，要結合共同市場的形成與發展來理解歐盟科技政策的形成及歷史變遷。共同市場(后來發展為歐盟單一內部市場)是共同科技政策發展變遷的重要經濟基礎，它一經形成就已經包含了實施共同科技政策的可能性。

當前，歐盟各國普遍面臨財政緊縮，一方面突顯出通過歐洲水平科技合作來解決共同面臨的巨大挑戰、提高公共科技投資效率的必要性，同時也對歐盟科技政策的規模和范圍帶來了嚴峻的考驗。這是值得歐盟科技政策研究者們引起關注的。

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[責任編輯 王曉雪]

ALiteratureReviewonHistoricalChangesofEU’sScienceandTechnologyPolicy

FANGXin-ying1,2

(1.InstituteoftheHistoryofNaturalSciences,ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China;2.MarxismInstitute,ChinaUniversityofGeosciences,Wuhan430074,Hubei,China)

International cooperation is the demand of the development of big science and also an effective way for participating countries to keep up with the technology frontier and solve social and economic problems confronted commonly. The European Union (EU) is such a case in point, whose cooperation system and coordination mechanism can provide a reference for China. Based on a comprehensive sort of home and abroad literature, the present paper carried out research from the angle of the formation, development and characteristics of EU’s science and technology policy, and further presented problems of the existing studies and future trend. It hoped that the present paper could shed some light on the historical change rules and trend of EU’s science and technology policy, and will lay a literature foundation for the relevant studies.

EU; science and technology policy; literature

2012-12-19

方新英(1969—)，女，河南安陽人，講師，博士生，主要從事科技政策史和科技戰略研究。

E-mail：cugfxg@126.com

F204；D814

A

1673-9779(2013)02-0194-06