中小企業的政策特惠向政策普惠的轉變

程玉林

(哈爾濱工業大學 人文與社會科學學院，哈爾濱150001)

一、現行中小企業政策的實質

稅費、融資、市場準入、資金支持等向中小企業公開的普惠扶持政策解決的是其與大企業間的公平問題，使市場經濟競爭的主體有相對公平的環境，這也是市場經濟國家普遍的做法，具有規律性。在政策環境沒有公平對待大企業與中小企業關系的同時，中小企業自身在政策享有上千差萬別，不同地區的中小企業政策待遇不同，同一地區的中小企業待遇也不盡相同。中小企業政策的本質是政策特惠。

就中小企業群體而言，社會在給予中小企業普惠政策的同時往往還伴有特惠政策。各級政府各部門幾乎都握有扶持中小企業發展的重金，對一些項目投資、補貼、資助等，這些并非普惠的利益只有個別企業能夠申請獲得。從表面上看這是一種普惠政策，因為它面對相同屬性的中小企業，一視同仁，不存在任何歧視。但是僧多粥少，相同能力的中小企業不能均等獲得政策利益，只能由其中的部分或少數企業得到政策眷顧，名義上的政策普惠本質上是政策特惠。

中小企業稅費有統一的標準，具有普適性，應當被看作政策普惠，這是相對于大企業優勢地位而給中小企業的政策照顧，體現的是社會人文情懷。暫且拋開中小企業是否得到了政策照顧不說，僅就中小企業自身而言，真實的稅費執行標準也是不統一的，這種不統一不但表現在地區差異上，也在同一地區不同企業之間大量存在。所以，制度安排上的政策普惠也包含著普惠中的不公平，可以被看作準政策特惠。

政策特惠資源呈現快速增長的趨勢。為了扶持中小企業發展，國家出臺專門的《中小企業促進法》及其他綜合性政策文件，從制度安排上體現對中小企業的扶持和鼓勵。與此相配套的就是稅費優惠和設立專門的預算科目，安排中小企業發展專項資金、科技型中小企業技術創新基金、中小企業服務體系專項資金，整體資金規模已經超過百億元，除少部分轉化為面對中小企業的公共產品外，其中的大部分構成政策特惠資源。

二、中小企業政策特惠的成因

在一項中小企業政策與中小企業成長環境的相關性研究中，認為中國中小企業政策差異化現象較為突出。不同所有制性質的中小企業明顯感受到政府政策上的差異，外資企業好于內資企業［1］。我們一直存在所有制情懷。從清一色的公有制經濟到以公有制經濟為主體多種所有制經濟并存，習慣于所有制思維而不是市場主體思維。作為所有制，不同的主體有差別;作為市場經濟的主體，則不存在身份上的差別，只有能力上的不同。所有制情結導致了中小企業政策上的差別和歧視。

此種政策呈現出來的效應通常是這些外資企業利用享受到的政策特惠，與內資企業爭奪優勢人力資源及其他各類資源，保持生產經營過程中的強勢地位，另一方面在國際市場上則高舉反傾銷的大棒砸向內資企業。外資企業從兩個方面對內資企業處于強勢地位，這是一種人為制造的不公，其根源是扭曲的政績觀和GDP 至上的發展觀。

從中小企業政策資源上看，政策資源的供給呈現出為各級政府各部門分割壟斷的格局，各行業扶持中小企業發展的政策和資金會落實到具體企業，一個行業中只有少數企業能夠獲得政策資源，這必然出現政策資源供給的有限性與企業需求的無限性矛盾，這個矛盾的結果就是政策普惠轉化成為政策特惠。政策資源的部門壟斷實質上是被政府部門中起支配和決定作用的關鍵人物壟斷，他們直接掌握政策資源分配和督檢，從中獲得實在的利益是很方便的，以至于形成了所謂的政策資源支配中的潛規則，政府扶持企業發展的專項資金約20%被雁過拔毛，成為政府官員的回扣［2］。此種政策資源使用和消費機制使政策特惠得到強化。

三、中小企業政策特惠的負效應

政策特惠的確支持了某些中小企業的超常發展，甚至使個別企業成為有一定影響的大企業。但是對政策的評價不能夠只看其對個別企業成長的作用狀況，因為影響和決定企業成長因素過于復雜，很難區分政策因素與其他因素之間的界限，因此對政策特惠要從宏觀上進行評價。

(一)尋租成為必然

中小企業政策資源實際被眾多的政府部門分割所有，中小企業在獲取政府公共服務和取得政策資源上彼此競爭博弈。當有限的政策資源與眾多的中小企業需求相博弈的過程中，中國社會的人情關系的作用會充分顯現，權錢交易就自然滋生。部分政策資源發生轉向，脫離政策資源發揮效應領域，構成政策的沉沒成本。一些獲得特惠政策資源的企業得了政策特惠癥，利用一切可以使用的手段進行特惠政策公關，依賴特惠政策生存。這必然產生設租與尋租，權錢自然走到一起，沆瀣一氣，所產生的風氣對社會持續而可怕。

(二)中小企業之間難顯公平

從市場經濟的理論邏輯看，需求產生供給，供給創造需求都是成立的。其本質是強調供求取決于市場，企業的生死存亡取決于市場，而不是依靠政策或計劃。但是近似于叢林規則的市場又為社會人文情懷所約束與摒棄，對待中小企業的政策就屬于社會人文情懷，為社會所需要。中小企業的特惠政策雖然有其合理性的一面，但是這一面與其所產生的負面效應相比可以忽視不計。市場經濟中最具價值的創新也好還是增加供給也罷，都不是政策特惠的結果，甚至與政策特惠毫無關系，反而是過多過亂的中小企業特惠政策造成了中小企業之間的太多不公平。

(三)宏觀調控失靈

從十幾年前開始中國政府向以“五小”為代表的落后產能宣戰，試圖通過淘汰落后產能，促進經濟增長方式轉變，實現經濟集約增長。時至今日，落后產能依舊是經濟生活中的焦點問題之一，甚至出現了越是淘汰落后產能反而落后產能越是突出的怪現象，比較典型的就是鋼鐵業。落后產能的產生乃至于強化，原因也許這樣那樣，但同中小企業政策同樣相關。中小企業準入門檻低，眾多的中小企業停滯在低價競爭、相互模仿、污染環境、浪費資源等低層次生存狀態。政府從就業尤其是從本地區GDP 增長的角度出發，對于經營不善的中小企業不斷給出政策惠顧，盡可能不使企業死掉。這樣好企業不能快速成長，爛企業不能退出市場，由市場自動完成的資源優化組合，實現經濟集約增長的狀態難以企及。政府的宏觀調控一定立足微觀經濟主體對市場信號靈敏反應的基礎上，如果企業過度仰賴政府的特定政策，那么企業會患政策依賴癥，對市場信號失去敏感，以影響市場信號為途徑的政府宏觀調控必然失靈。

(四)分割市場

“當縣長建藥廠”、“當縣長建酒廠”等曾經是一段時期民間流行語。問題的核心不是由誰來建廠，而是廠建在哪里，是廠生產的產品和提供的服務由誰來承接，是廠得到的政府惠顧。政府公務用車必須優先采購本地區企業生產的汽車;藥品采購必須優先考慮本地區企業生產的藥品;公務招待和宴請用酒必須是本地酒廠生產的;泥草房改造和居民建筑節能改造所用的建筑材料需要在本地企業采購，凡此種種都可以歸結到政府政策之中。此種政策與稅費政策、融資政策、市場準入政策等完全不同，后者具有政策國民待遇的屬性，前者完全是超國民待遇的，此種政策的超國民待遇造成的直接結果就是分割市場。

四、中小企業政策轉向產業升級和現代化

中國的人均GDP 已經超過了6000 美元，進入到中等收入國家行列。要避免中等收入陷阱，必須加快產業升級速度，通過勞動生產率的提升，減少低收入人口，從而縮小收入差距，緩解社會矛盾，高質量建設成小康社會。對此中小企業肩負著重要的歷史使命，政府中小企業政策必然要發生轉變。

(一)政策轉向的必然性

眾多的中小企業仍停滯在低價競爭、相互模仿、污染環境、浪費資源等低層次生存狀態階段。企業利潤薄，生存艱難，在各種要素成本不斷快速攀升中逐步走向了末路，可持續發展正經受著痛苦的考驗。在市場經濟中產業升級和實現增長方式的轉變首先應當是企業自身的主動行為，因為越是能夠降低消耗提高效率就越是能夠在競爭中處于主動地位。這個過程中政策引導也是不可或缺的，這需要把中小企業政策的重點放到實現產業升級和現代化上。政策在平衡中小企業與大企業之間公平關系的同時，政策轉向提高中小企業市場準入門檻，清除市場中不合格的中小企業，迫使中小企業面向現代化，實現產業升級。

生產力性質的變革使企業規制悄然發生變化。信息革命發生以來機器大工業時代企業所追求的某些重要內容呈現出弱化趨勢。企業之間的競爭不再單純地表現為規模擴張和成本降低上，而是更多地專注于企業核心能力的建設和差異上。不斷膨脹的產品和服務外包規模本質上是以核心競爭力為依托的企業之間的分工協作的深化，依據核心能力彼此分割協作鏈條上的價值。單純從生產力上看，新技術的應用也在壓縮企業合理規模的空間，企業呈現小型化趨勢。居民收入和消費水平的提升以及個性化需求對商品和服務的價格敏感度的降低，能夠滿足市場差異化和個性化需求的中小企業有廣闊的生存空間。中小企業政策要適應生產力性質變化和生產關系出現的新態勢做出相應的調整。

(二)政策普惠更有助于政策目標的實現

政策普惠也好政策特惠也罷，它們都應當為政策目標服務。我們制定中小企業政策所要實現的目標是保護中小企業自由競爭，推動國民經濟持續健康發展，實現國家經濟繁榮［3］。如果能夠認同這樣的中小企業政策目標，那么保護中小企業自由競爭就是協調中小企業與大企業的關系，使中小企業獲得與大企業相對公平的生存環境，在稅費征繳、融資等方面給中小企業更多關照;推動國民經濟持續健康發展就是中小企業發展的約束條件，即中小企業必須走集約發展之路。稅費征收標準以及融資等專門針對中小企業的普惠政策從制度上實現企業競爭條件的公平。政策特惠只適用極少數有重大技術或方法創新的中小企業，或者說政策特惠不能夠成為中小企業政策主角，不能成為政策的常態到處使用，更不能成為政府各部門尋租資源。

(三)政策轉向的途徑

政府部門尤其是擁有制定和實施中小企業政策權力的政府部門，必須要有先進的政策理念。所謂先進的政策理念，就是制定中小企業政策部門應當清楚地知道，政策的制定和實施能夠使中小企業始終把企業目標與社會目標統一起來，企業在自利的同時能夠他利，把利己與利他不斷放在更高的起點上。進一步說，政策的制定和實施不該局限于GDP 增加，而在于提升經濟增長的素質。本著這樣的理念，中小企業政策轉向應當有以下幾個途徑:

一是嚴格中小企業市場準入門檻和清除市場中不合格中小企業并行不悖。在相當多的區域或地區，地方政府部門招商引資幾乎是饑不擇食、寒不擇衣，凡商都招，最基本的環境評價都要應付了事，至于資源消耗、掠奪性使用勞動、產品的安全性和可回收性等更是不聞不問，縱容企業做出格事。企業雖然能夠實現極大自利，企業行為卻產生嚴重的負外部效應。在這樣的背景下，優秀企業不能夠快速成長，不能夠占有更大的市場份額，經濟增長就沒有質量，實現現代化沒有基礎。所以，制定中小企業市場準入標準，防止不合格的中小企業進入市場至關重要。對于達不到環評標準、產品回收標準、能源消耗標準等要求的現有中小企業，通過贖買或給與一定補償等政策手段使其逐步退出市場，而不應當使用行政手段強制淘汰。

二是政府要轉變職能，調整和理順政府與中小企業的關系，由微觀干預轉變為宏觀管理和服務。政府機構設置應當結合機構改革進行精簡和統一，減少政府審批環節，對中小企業實行登記備案制度，減少對中小企業經營活動限制性規定。只要不是國家法令不準涉獵和經營的產品，中小企業都可以從事生產經營。市場經濟制度中，市場的本意就是自由就業自由賺錢，這與市場需求信號千變萬化的邏輯相吻合。市場是變化的，企業經營范圍卻受到限制，只能夠從事主營范圍內的生產和經營活動，要改變主營范圍必須申請政府許可，這是與市場邏輯相悖的。

三是取消中小企業政策特惠，設計好政策普惠。政策特惠雖然取得一定的積極成效，但是同其產生的負面效應相比，這些成效就顯得不足為道。在政策特惠既得利益者那里微不足道的成效也會被放大的。取消政策特惠是剝奪既得利益者的利益，將會很難，但是同中小企業政策特惠資源的異化效應相比，即使再難也必須取消，實現中小企業政策的標準化和統一化，即實現政策普惠。

結 論

政出多門，多門出政，既反映了政府機構龐雜，又說明中小企業政策涉獵的政府部門多?？赡艹霈F的結果就是政府部門從自身利益出發，使得中小企業政策本身具有局限性和片面性。能否像有的國家那樣，政府設立專門的中小企業管理和服務機構，針對中小企業的特點制定系統性的中小企業政策，服務于中小企業的發展。當下的一些政府部門對中小企業既服務管理又收取服務管理費，指望這樣的部門制定扶持中小企業發展的政策是有難度的?，F實經濟生活中的經濟政策的落實所以遇到彈簧門、玻璃門現象，本質是涉及部門利益。不進行機構改革就無法從本質上消除諸如此類的問題。中小企業因為自身的特點，生活在經濟領域中的確有千難萬難，但是相對于融資難、稅費負擔重、市場準入難等公認的困難之外，獲得政策特惠資源更為困難。政策特惠資源為政府部門所有和眾多中小企業競爭此種有限資源的狀態下，其已經異化成為設租和尋租對象，對中小企業產生的積極作用甚至可以忽略不計。權衡利弊，應當盡早取消政策特惠資源。完善市場機制就能夠實現各類資源的合理搭配和組合，政府沒有必要介入到資源配置的微觀經濟領域，面向具體的中小企業配置政策資源。中小企業政策理念的更新雖然需要過程，但是面向現代化應當始終都是政策的方向和重點，在此基礎上設計中小企業政策應該是不二法門。

［1］袁紅林，陳小鋒．我國中小企業政策與中小企業成長環境的相關性［J］．企業經濟，2012，(2):176－180．

［2］劉洋．財政部原處長涉賄2454 萬元批錢要拿兩成好處費［N］．新京報，2013－08－05(1)．

［3］郭子雪．美日韓三國中小企業政策比較［J］．經濟論壇，2004，(6):120－121．