國家滲透能力建設:社區治理挑戰下的國家應對策略

肖 林

(中國社會科學院社會學研究所，北京100732)

在傳統單位體制下，城市社會生活乃至私人鄰域都處于國家的高度控制和全面滲透之下。工作單位具有經濟、社會、政治和意識形態的多重功能，成為國家進行整合、控制和動員的最主要載體。個人高度依附于單位，自主性的社會幾乎沒有存在的空間。在城市管理中，住宅區只是單位制在居住空間的功能延伸，街道—居委會體系對單位制起到拾遺補缺的作用。

改革開放以來，國家與社會相互分離的趨勢日益明顯，相對獨立的社會空間逐漸浮現，這意味著國家從某些領域局部性退出或者改變其權力的運作方式。市場體系的建立和單位制的衰落使得國家對社會成員的控制能力大不如從前，在城市基層社會面臨著重建權威的任務。隨著社區制取代單位制和街居制成為城市管理的基礎，國家以新的策略和途徑重新滲透到基層社會之中。

轉型時期國家對城市基層社會的再滲透與單位制時期的全面滲透之間，既有著一定的延續關系也有著明顯的區別。面對市場化和城市化的新挑戰以及法制化的制度約束，為了盡可能地實現自身的意圖對基層社會進行有效管理，國家作為具有高度自主性的行動主體選擇了哪些應對策略來重新滲透到基層社會之中?這些滲透策略和途徑具有什么樣的新特征?由此產生了怎樣的效果和后果?又如何影響著國家與社會之間的互動關系?這些正是本文所要探討的問題。

一、文獻回顧

國家滲透能力屬于“國家能力”的一種，西方學術界“國家能力”概念建立在“國家自主性”理論的基礎之上。國家自主性理論反對結構功能主義和多元主義把國家單純視為各種社會力量相互博弈、爭奪利益的平臺，而將其看作有目的、有理性的行動者，強調國家自身的意志、利益、邏輯和能力。

邁克爾·曼(Michael Mann)對國家權力性質的劃分對國家能力研究產生了重要影響。他指出[1]，國家權力具有兩個不同的維度:一種是“專制(斷)權力”，指的是國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍;另一種是“基礎性權力”，指的是國家事實上滲透/貫穿市民社會，在其領土范圍內有效貫徹其政治決策的能力，是一種國家滲透和集中地協調市民社會活動的權力。他根據兩種權力的強弱不同組合劃分出四種理想類型的國家形態:封建制的、帝國的、官僚政治的—民主制的以及威權主義的。在他看來，基礎性權力大為增強是現代國家的重要特征，現代國家和市民社會進行了非常緊密的相互滲透。

邁克爾·曼的“基礎性權力”概念激發了政治學界對“國家能力”和“國家建設”問題的關注。在對第三世界國家建設的研究中，米格代爾(Joel S.Migdal)認為[2]，國家政權向社會的滲透不僅包括了國家機構和人員的下沉，而且還包括國家配置資源以實現特定目的的能力和管理民眾日常行為的能力，是國家成功地使用國家規定的規則取代人們自己社會行為的傾向或者別的社會組織規定的社會行為的能力。他劃分了四種國家能力[2]4-6:社會滲透能力、調節社會關系的能力、汲取資源以及按既定的方式撥款或使用資源的能力，這些能力的高低決定了國家的“強”或“弱”。米格代爾還提出“社會中的國家”概念[3]，認為國家權力和社會力量兩方面中都各有若干不同因素在不同方向上相互交織和彼此塑造。

受到米格達爾研究的啟發，王紹光和胡鞍鋼在國內最先提出了中國國家能力及其建設的問題，將“國家能力”分為汲取能力、調控能力、合法化能力和強制能力四種，其研究主要聚焦于如何提高中央政府的財政汲取能力[4]。李強則認為必須區分“國家權力”與“國家能力”這兩個概念，他借助于曼的概念指出[5]，傳統中華帝國有兩個基本特征，即國家管轄范圍寬泛與國家實際滲透社會能力軟弱，而縮小國家專斷權力的同時擴大基礎權力是現代國家構建面臨的任務和挑戰。

在城市社區的研究中，朱健剛較早明確提出了“國家權力是如何滲透到城市的基層社會中去的”這一問題，并且給予基層黨組織以特別注意[6]。他指出政府積極地構建街區“權力的三疊組織網絡”以保證權威的合法性，即正式行政權力網絡(街道辦與居委會)、非正式權力網絡或行政支持網絡(社會中介組織)以及黨的組織網絡。他認為，一方面是行政權力在街區的不斷強化，另一方面是社會自治空間的成長，由此可能形成國家與社會的良性互動的“強國家、強社會”格局。

正如桂勇所言，社區建設運動中國家權力向城市基層的滲透是一個不容置疑的事實[7]，但國家也無法擁有過去那種強大的動員和控制能力。在社區建設運動中，作為“自治組織”的居委會不斷被“行政化”，這已成為很多研究的共識。

城市中產階層在房產維權運動中雖然表現出了相應的權利意識和行動力，但也有其制度瓶頸，即國家對市民自主組織的政治/法律限制以及國家權力系統在城市社會的重構和強化[8]。業委會換屆、社區日常集體活動和業主維權雖然展現了民主自治的發育，但此過程一直是在政府的“參與”和“在場”下實現的?；鶎由鐣灾蔚陌l育也是國家干預和制度安排的產物，其中浸透著國家的身影和力量，這不僅包括加強黨組織的影響，還包括話語和意識形態的滲透[9]。在新型商品房社區中，國家力量在局部退卻和控制力明顯下降的同時，也以通過諸如加大社區建設的資源投入、加強社區黨組織的領導地位、賦予社區居委會新的權力、鼓勵社區組織間的“交叉任職”等新的途徑重新滲透到基層社會之中[10]。

上述對國家如何滲透基層社會的研究豐富了我們對國家與社會復雜關系的認識，然而它們的一個不足之處在于，很少有研究把“國家滲透能力”作為明確的研究對象進行完整的分析，也未能明確地將這種滲透現象納入“國家能力建設”的范疇下。國家滲透能力建設既可能帶來負面后果，也可能產生積極效果。

二、社區治理中國家面臨的新挑戰和制度約束

伴隨著市場化的深入和城市化的加快，人口流動的規模和速度前所未有、社會階層和利益結構日益復雜、新的經濟和社會組織不斷涌現、社會價值觀愈發多元，這些都對國家提出了諸多挑戰。

首先，去單位化使大量“單位人”轉變為“社會人”，對他們的管理和服務成為國家面臨的迫切任務。因此國家自上而下地推動了社區建設運動，試圖用“社區”為新的載體來填補“單位制”衰落后留下的空白，這意味著更多的權力和責任從國家和單位轉移到社會和市場的手中。其次，隨著“服務型政府”目標的提出，地方政府向社區居民提供公共服務的職責也越來越重。社區居民構成的多樣化使得服務需求也日益復雜，低收入者對基本生活保障的需求和中高收入者的精神文化需求明顯分化。如何更好地滿足這些需求成為國家能力建設的重要任務。此外，社區中利益主體的多元化也考驗著國家化解矛盾沖突的能力。地方政府維護“社會穩定”的責任越來越重，對“維穩”的指標考核已經成為“一票否決”的重要內容，直接關系到官員的政治前途。

隨著住房私有化和房地產市場的發展，實施物業管理的居住小區成為城市社區的基本單元。物業小區由于房產私有權而對外部干預具有強烈的排斥，有的甚至成為國家權力的“飛地”。相反，以“居委會轄區”為基礎、脫離業主房產利益，將物業小區排斥在外的街居制基層社會組織，逐漸失去了生存根基和合法性[11]。同時，新興業主群體的法治、權利和參與意識都有顯著提高，在社區治理中日益發揮著重要作用，對行政權力及其管理方式也構成了挑戰。然而，業主和開發商、物業公司乃至業主之間的沖突叢生，甚至演化為暴力事件，因此業主群體在某些政府官員的眼中成了“麻煩制造者”和“不穩定因素”。而在學者看來，他們的身上卻體現出了“公民”意識的萌芽并成為推動著公民社會發展的重要社會力量。

業主組織、物業服務企業和其他社會組織的出現不斷地改變著原有的社區權力格局和權力運作方式。和“自治組織”的真實性受到不斷質疑的居委會相比，業委會從權力合法性基礎、選舉和運作方式以及與政府關系上都有著顯著不同。國家不得不適應這種社區權力格局去中心化的發展趨勢，逐漸從單純靠行政命令的單方統治向依賴協商合作的多方治理轉變。

與業主權利意識高漲形成對比的是業主自治能力的薄弱。雖然小區業主自治比國家主導的“社區自治”更具有草根性和體制外的特征，但它仍然處于發展的萌芽階段并有諸多的內部脆弱性。首先，新型小區的社區社會資本亟待培養，自治面臨著業主參與不足的困境。其次，業主內部利益分化和意見分歧直接影響小區自治的效果。再者，社區成員自覺遵守的共同規范還遠遠沒有形成，業主自治的組織架構和制度還很不完善。小區從初期維權轉入長期治理以后暴露出了諸多問題:互不妥協的派系斗爭、業委會缺乏監督而濫用權力、共同決議得不到自覺遵守、換屆選舉缺乏透明性和公正性等。業主與市場組織沖突及其內部矛盾不僅為國家的干預和滲透提供了必要性，而且也提供了可能性。社會轉型時期，國家對原先賴以控制社會的資源和權力逐漸失去壟斷，意識形態的影響力也大大降低。面臨著體制外力量的不斷壯大、民眾權利意識的高漲等諸多新挑戰以及“依法治國”的制度性約束，國家要實現對社會的有效治理，就必須適應環境的變化，主動地改變行動策略對基層社會進行“再滲透”。

三、社區治理中國家滲透能力建設的三種途徑

國家通過組織滲透、功能滲透和程序滲透三種不同的途徑重新滲透到城市基層社會從而實現自身意圖，三者之間互為補充、彼此促進。

(一)組織滲透

組織滲透是國家在社會中“在場”并發揮作用的根本保障。國家滲透能力建設首先是通過加強基層代理組織(社區黨組織、居委會和工作站/服務站)來實現的。它們既是國家在城市基層的“神經末梢”、進行管理和提供服務的“代理人”，也是連接國家與社會的“橋梁”。組織滲透又分為對既有組織的強化、新建組織的替代以及組織間的人事交叉這三個方面。

(1)對既有組織的強化

社區黨組織(黨支部、黨總支或黨委)是中國共產黨在城市社區的基層組織，是執政黨領導地位在最基層的體現，也是社區各種組織和各項工作的“領導核心”，在街道黨組織的直接領導下開展工作。

社區黨組織建設對于鞏固黨在城市基層的執政基礎、增強黨的執政能力具有重要意義，屬于政權建設“強基工程”。

新時期的社區黨建尤其重視向新空間(城市新區、開發區和新建居民區)、新組織(新經濟組織和新社會組織這“兩新組織”)和特定人群(離退休人員、下崗失業人員、流動人口和城市白領)延伸。這些既是原有社區黨建工作的空白點，也是新時期的重點和難點。社區黨建的覆蓋目標就是在這些空間、組織和人群中掌握基礎信息、加強指導和聯絡、建立黨組織并開展活動。其實質是對分散化、去組織化的黨員進行再組織，將黨的“觸角”不斷地滲透到基層社會肌體之中。除了在地緣關系上建立黨支部，一些地方也開始嘗試按照趣緣和業緣來建立黨支部;從過去的“支部建在居委會”逐漸發展為支部建在樓宇、團體、企業甚至業主委員會之上。不少社區黨支部因此升級為社區黨總支甚至社區綜合黨委。

國家還通過擴寬居委會工作人員的來源范圍來提升其素質，如招聘大學畢業生、專職社區工作者等;并鼓勵社區民警、群團組織負責人、黨政機關和企事業單位在職或退休黨員干部、社會知名人士以及社區專職工作人員通過民主選舉程序擔任社區居民委員會成員。國家也為居委會少數成員提供一定的職業上升機會(考錄公務員和選任機關干部)。這些“行政吸納”的做法加強了居委會對上級組織意圖的貫徹執行力，也部分地增強了其代表性和協商性。

(2)新建組織的替代

社區居委會承擔過多的行政事務有悖于“自治組織”的法律地位。近年來不少地方大力推行“議行分設”、“居站分離”的改革，試圖把原來由居委會承擔的行政事務和相關公共服務轉交給社區工作站或社區服務站，通過為居委會“減負”從而恢復其自治組織的社會屬性。社區工作站/服務站的負責人和辦事人員直接由基層政府任命和聘用，經費也由財政直接支付或政府購買，因而成為地方政府在基層新的“代理人”，更直接地受到政府的領導和控制。在社區工作站居強勢地位的地方，它在很大程度上替代了居委會服務、組織和整合的功能，社區居委會則失去原有資源而被邊緣化和虛化。

(3)組織間的人事交叉

國家滲透能力建設還突出地表現在不同社區組織成員“交叉任職”這一“中國特色”上，社區黨組織向其他組織(社區居委會、業委會)進行“人事滲透”，意在確保社區黨組織對社區自治組織的領導權或影響力，這使得國家和社會之間的邊界變得更加模糊。

相對于居委會而言，業主委員會的草根性和自治色彩更強，國家對其滲透難度也更大。在中小城市或者老舊小區、保障性或安置房小區中，由于行政影響力較強而業主權利意識較弱，這種交叉任職更易實現。一些地方還嘗試建立居委會、業主委員會、物業公司與社區黨支部“四位一體”的交叉任職制度。

(二)功能滲透

與組織滲透相互配合的是功能滲透，一定的組織必然承擔特定的功能。徐勇指出，1949年以后國家對鄉土社會的滲透除了通過基層政權建設的“政權下鄉”之外，還通過“服務下鄉”的途徑進行“服務性滲透”——在鄉鎮一級設立各種服務機構并為農民提供公共服務，由此實現國家對基層社會的“軟性整合”、構建農民對國家權威的認同等目標[12]。在城市社區建設運動中也可以觀察到政府各項公共服務“進社區”的類似現象，但社區自治組織的功能不局限于協助政府提供公共服務，還包括協調利益矛盾以及指導和監督等。

(1)服務功能

社區服務早在1980年代中后期就開展起來，在社區建設運動中進一步得到發展。就業、社會保障、社會救助、文化衛生等服務都逐步向社區延伸，這符合構建服務型政府的目標。在此過程中，無論是社區居委會、社區黨組織都越來越強調其服務功能，注重“寓管理于服務”。

(2)指導與監督功能

國家還通過賦予原有組織新的職能來增強其滲透能力，這集中體現在社區居委會對業主組織進行“指導和監督”的權力上。雖然居委會獲得了有限的授權，但在實踐中，這種“指導和監督”具有較大的彈性和任意性，有些基層政府和居委會把這種“指導”錯誤地理解為“領導”，而居委會是否具備這種能力并承擔相應的責任也存在問題。在政府的“公權力”與業主組織的“私權力”之間的邊界有時難以明確，“指導”既可能是合法合理的，也可能是違背法治精神的越位干預。

(3)協調功能

調解民間糾紛一直是居委會的一項傳統職能。當居民之間發生日常糾紛時，居委會通過自身的民間權威和協調技巧來化解矛盾。隨著社區利益主體的多元化，協調和解決它們之間的矛盾成為社區治理的一項重要內容。不少地方都嘗試建立“聯席會議”的機制來協調利益化解矛盾。這種聯席會議并不是一個實體性組織，而是為解決特定問題所采取的手段。

(三)程序滲透

在依法治國的制度約束下，政治組織的人選確定以及國家對社會的治理都應遵循程序合法性、正當性的要求，無論是國家宏觀政治還是社區微觀政治均是如此。社區自治組織的選舉方法由相關法律法規所規定，但國家仍可以通過程序上的具體設計和安排即“程序滲透”來實現自身的意圖。

程序滲透策略在以中產階層為主體的商品房小區表現得尤為明顯。中產業主對以低收入和弱勢群體為主要服務對象的居委會的需求甚少而同時又對其濃厚的官方色彩排斥性較強。作為國家基層代理人的社區居委會在商品房小區遭遇了一定程度的“組織失靈”。國家只好采取其他策略來對這一新的社會空間進行滲透，這就產生了“程序滲透”?；鶎诱嗤ㄟ^一定的程序規定(特別是業主組織的成立和選舉/換屆過程)來介入和影響小區治理，雖然這些程序規定未必具有扎實的法律依據。

居委會選舉與業主委員會選舉是目前兩種基本的城市社區選舉，前者由政府主導，在政府資源支持下能順利展開;后者由小區業主在政府的指導下自行舉行但組織成本卻很高。地方政府對于居委會選舉進行統一部署、周密安排，盡可能地實現上級組織的意圖;而影響業委會選舉則相對困難得多。

按照法律規定在業委會選舉產生之日起30日內應當到所在地房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府備案，這意味著業委會只有在獲得了政府的承認之后才能正常運作。在一些地方的實踐中，這演變成必須先由居委會蓋章的“必經程序”，得到居委會的“支持”就成為業委會成立的關鍵步驟。翟校義指出，這把法律上業委會對居委會的禮貌性“告知”變成了“一個變相的行政前置程序”[13]。地方政府通過附加性政策授予居委會掌握籌備組的主導權、業委會備案需要居委會蓋章等做法有悖于法律精神，地方政府必須依法行政防止“政策細節中的魔鬼”作祟。

四、國家滲透策略的效果與后果

國家對社會的“滲透”是中性意義的，需要區分國家滲透策略對于自身主觀目標達成的效果以及它對社會所產生的客觀作用。國家滲透能力的增強既可能產生積極效果也可能造成負面后果。

(一)積極作用

總體而言，國家滲透策略不僅對實現其自身目標起到積極作用，也有助于推動國家對社會從“統治”向“治理”轉變。由于社區被國家視為維護基層和諧穩定的“第一道防線”，加強國家滲透能力無疑會有助于政府實現“維穩”目標。國家滲透能力建設的作用并不局限于維護社會穩定，而且包括提高政府的績效合法性、培育社區社會資本和社區認同等，也有可能引導和扶植社會的自我管理。

組織滲透策略的效果。社區黨組織的覆蓋延伸，使部分居民重新找到了類似于單位制下的歸屬感和認同感，這是國家意圖能在社區中得以落實的一個重要心理基礎。從這個意義上看，新時期的社區黨建工作是有效的，它把那些離開單位的老黨員以居住地為依托重新組織了起來，這正是國家在社區治理中可以有效動員和依賴的重要力量;具有黨員身份的業主受到黨性和紀律的約束而可能弱化其權利要求。社區黨組織和居委會成員之間的交叉任職保證了黨在社區的領導地位;居委會與業委會相互交叉則在一定程度上緩和了兩種自治組織之間的緊張關系，有助于優勢互補、彼此合作。

功能滲透策略的效果。地方政府給居民提供公共服務和社會保障依賴于社區組織這個載體和渠道，這種服務的供給不僅具有減少貧富差距的社會再分配作用，而且具有構建和增強政權合法性的意義。海貝勒指出，社區作為一種新的“社會制度”通過傳遞社會保障和公共服務的功能從政績的角度增強了政府的合法性[14];而加強對沒有組織關系的黨員的(再)組織，使他們融入社區建設和社區服務則有助于建立黨的合法性，但這種效應主要局限于低收入和弱勢群體的范圍。再者，社區黨組織和居委會對社區各種興趣活動團體的積極支持有助于培育社區社會資本。這在新建小區中尤其重要，在一定程度上推動著它從“陌生人社區”向“熟人社區”轉變，為社區參與和社區治理提供了必要條件。

程序滲透策略的效果。在首次業主大會籌備和業委會選舉過程中存在著業主之間彼此陌生、信任度不高、缺乏必要的時間和參與不足等問題，由基層政府牽頭(居委會協助)籌備工作有其現實必要性，這也體現出政府對業主自治的指導、支持和協助的作用，有利于從降低組織成本的角度來克服業主組織成立難的問題。同樣，當業主內部出現重大矛盾導致業委會難產或是與物業公司的沖突難以調和時，基層政府和居委會的適當介入也有助于化解矛盾、恢復小區秩序。

(二)消極作用

我們也不能忽視國家強化滲透能力所導致的消極作用和負面后果，特別是可能抑制社會自組織的能力并引發新的合法性危機。

在組織滲透中，工作站或服務站的設立使得行政力量進一步滲透到基層社會，它們成為新的“政府的腿”。某些地方的居委會喪失了原有資源而被邊緣化，其服務社區居民的能力也明顯下降。

無論是組織滲透、功能滲透還是程序滲透，當其法律依據和程序正當性存在問題時，都會受到社會的質疑和批評。

我們發現，不同的國家滲透策略對不同類型的權力合法性所產生的影響也是不同的:服務功能滲透策略有助于提高績效合法性;而程序滲透的策略卻很可能損害程序合法性?；谖餀嗟臉I委會選舉有著自身內在的邏輯和要求，基層政府和居委會的程序滲透和過度干預會導致業主對程序正當性的質疑，即便選舉順利完成，也可能給當選業委會的合法性埋下隱患。同樣，即使政府主導的居委會直選得以順利實施，由于地方政府對整個過程的周密安排和高度滲透，在貫徹上級組織意圖和反映真實民意之間也存在著緊張關系。

另外，雖然在社會自組織能力比較低的情況下政府及其代理者承擔一定的牽頭組織工作是必要的，但由此可能形成的一種“惡性循環”:社會自治能力薄弱——政府干預的必要——自治能力進一步受到抑制——政府再次干預，這種“路徑依賴”是值得重視和警惕的。

五、總結與討論

在極權體制下，國家對社會的滲透和控制是全方位的。單位是這種體制的基本細胞，而滲透賴以實現的基礎是國家通過單位對各種資源的壟斷和對意識形態的控制。在威權體制下，國家通過社區制對基層社會進行再滲透，這種再滲透策略背景、手段和效果都有了很大不同。它產生于相對自主的社會空間出現之后，受到社會結構和宏觀法治環境的制約，更多地依賴非強制性的手段。一方面它仍然體現了國家控制社會的意圖，另一方面它也具有現代國家建設的意義。本文所討論國家滲透能力屬于國家基礎能力的一部分。從根本上看，國家滲透能力的建設符合從“統治”向“治理”轉變的趨勢。

國家對基層社會滲透能力的加強是通過組織滲透、功能滲透和程序滲透這三種途徑來實現的，三種途徑彼此密切聯系，相互促進。組織策略意在建立并擴展國家力量在基層社區中的組織網絡和人力資源，它是國家滲透能力建設的基石;功能策略則凸現了國家在新的階段所面臨的任務和挑戰，即:提供公共服務、協調不同利益以及維持社會秩序;程序滲透更明顯地體現了國家對新社會空間的間接管理:一方面，程序滲透是功能滲透在社區治理中的具體體現;另一方面，正是通過程序滲透，國家才能在一定程度上實現其組織滲透和人事安排。

國家滲透能力建設有助于國家在基層社會貫徹和落實自身的意圖并且產生了客觀的積極效果，這包括維護社會穩定和既有秩序、增強政權的績效合法性、培育社區社會資本、協調利益矛盾并在一定程度上降低了社會的自組織成本;但國家滲透能力建設的負面后果也同樣明顯，特別是進一步抑制了社會自主性的發展、損害了程序合法性并且產生了因社會自組織能力被削弱而需要國家進一步干預的路徑依賴風險。

對于西方學術界而言，國家主義者呼吁“把國家帶回來”，其前提是批判多元論者將國家化約為利益集團競爭的舞臺而忽視了國家相對于社會的自主性。對于具有“強國家”傳統的中國而言，學者們更為關注的是“社會的自主性”問題。一方面，社會的“生產”及其成長有著自身的內在邏輯;另一方面，這一過程始終無法離開與國家的密切互動。中國現實的復雜性和特殊性正在于:國家建設與社會建設都是當下面臨的重要任務，兩者需要同時展開。

國家滲透能力建設使得國家與社會在相互分離之后彼此的邊界又重新變得模糊。以“交叉任職”為例，我們不難發現當國家憑此途徑對商品房小區進行組織滲透的同時，業主同時也在對原有體制進行“反向滲透”。國家動員具有業主身份的居委會委員依法參選業委會與業主自我動員依法參選小區所在的社區居委會，這兩個相反的方向都會導致同樣的結果，但其性質卻截然相反:前者是國家向社會的滲透，而后者是社會向國家的滲透。發生反向滲透的原因在于，業委會發現它的正常運作離不開居委會的協助和合作，或者很可能受到后者的阻礙和干預。為了更好地實現業主自治，更有保障而有效的手段就是通過積極參與選出真正代表自身利益的居委會。

目前社區研究和NGO研究大致存在三種理論視角或范式。第一種視角更為強調國家與社會的分離和社會的自主性，社會不受國家力量支配并且能夠自我建設和自我協調，在此基礎上與國家抗衡進而有效地影響國家政策。第二種視角則強調國家與社會的融合以及社會對國家的依附性，利益群體和社會組織被整合進國家，受到國家的控制和約束。第三種視角則試圖打破國家—社會的二元劃分局限，注重在兩者的交叉滲透和復雜互動中發現彼此合作、相互促進的可能;治理理論和行動者策略分析框架等即是此類。

國家既存在通過社區建設強化基層社會管理的控制意圖，從而會抑制社區的自主性空間和可能出現的公民社會;也可能通過合作、賦權或妥協而為社區自治提供新的機會。反過來，基層社會中也是既存在著體制外的對抗沖突，也有試圖通過合作和滲透進而影響現有體制的跡象。這在很大程度上是由于國家和社會兩者內部都存在著分化和間隙，從而為彼此都提供了新的機會。

“社會中心”和“國家中心”兩類視角的研究往往容易從理論出發進行應然性判斷，得出國家與社會之間“零和博弈”而此強彼弱的結論。本文雖然從國家的視角出發，但實際上更接近于第三種視角，或者說更關注一種“中間道路”即國家與社會的相互滲透、相互型塑以及兩者良性互動的可能。本文分析國家滲透能力建設的一個重要意義或許在于:借用曼“雙向車道”的比喻，我們可以發現國家滲透能力的增強在客觀上使得這條“雙向車道”變得更寬，從而社會力量對國家進行反向滲透的機會也就越大。如果社會能夠從國家的滲透策略中找到發展自身的機會、能夠借助于國家的“他組織”來推動社會的“自組織”，那么實現國家與社會之間的良性互動就是可能的。

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