中外行政問責制比較研究

蒲江濤

（中共承德市委黨校，河北 承德650224）

中外行政問責制比較研究

蒲江濤

（中共承德市委黨校，河北 承德650224）

行政問責在我國始于2003年的“非典”，與西方國家先進、完善的行政問責制相比，我國的行政問責制起步較晚，還存在許多問題和漏洞。通過對中外行政問責制的比較分析和研究，指出我國行政問責存在的問題，并結合西方國家的先進經驗，提出相應的完善措施。

中外行政問責；比較；問題；完善

一、行政問責概述

問責的概念源于西方，而行政問責是由美國學者杰·M·謝菲爾茨首次提出的，他認為通過法律授權或組織授權的官員，應該對其行為負責，這種行為的范圍從組織職權到整個社會。我國學者對行政問責的界定沒有一個統一的標準，有的認為行政問責制是社會大眾對政府行為進行問責的制度；有的則認為行政問責是行政體系內部對行政人員的問責制度。筆者認為，行政問責的主體是多元化的，不僅有行政體系內部的問責，也有社會大眾的問責。行政問責的對象是行政機關及其組成人員，問責的范圍包括違法行使職權、濫用職權、行政不作為、不及時履行義務等行為。因此，行政問責的概念可以界定為：特定的問責主體對行政機關及其組織人員違反法定職責和義務、不履行義務等現象依照法律之規定進行追究，并要求其承擔相應責任的制度。

二、中外行政問責制比較研究

（一）中外行政問責主體、客體的比較分析

在兩黨制或多黨制的西方國家，行政問責的主體主要包括三個方面：一是相關機構的問責，如立法機關、監察機關和審計機關等；二是政府內部問責，即上級行政機關及官員；三是社會大眾問責，包括其他黨派、選民及大眾傳媒等。在西方國家，傳媒業十分發達，而且獨立，媒體的關注、獨立客觀的報道可以引發公眾的廣泛討論，這種強大的輿論力量會對官員形成較大的壓力。

我國的行政問責制主要體現為行政機關的內部問責，即上級主管行政機關對下級的行政行為進行監督。這導致問責的力度不夠，缺乏對民眾利益的考量。雖然法律規定了人大是問責的主體，但人大問責啟動少，發揮的作用有限。在我國，新聞媒體的獨立性不強，受到行政機關的制約較多，自然難以實現對官員失職行為或不作為行為的監督。

西方行政問責的客體十分明確，因為各級行政部門及其工作人員職責明確、權責明晰，已經形成了一整套完善的行政問責制度及體系。我國的行政問責客體則主要包括各級行政機關及國家各級公務員。

（二）中外行政問責范圍的比較分析

在西方發達國家，行政問責的范圍不受局限，一般由社會大眾是否滿意來決定是否需要問責，主要的問責事由包括政府的不當行為、不合法行為、不作為行為以及因為政府的間接責任而出現的問題。一般來說，發生重大的政治事件會對執政黨的信譽產生威脅，相關政府官員就要承擔責任，如尼克松總統在“水門事件”后引咎辭職。此外，因以權謀私、行為不當等不被大眾所接受的行為也要被問責。

在我國，行政問責主要出現在發生了嚴重的責任事故之后，如“三鹿奶粉事件”等造成了嚴重后果，產生了惡劣影響的事故，且側重于違法行為，對官員的不作為或違規行為等缺乏問責。

（三）中外行政問責方式的比較分析

西方許多國家都設立了專門的行政問責機構，如美國國會的政府問責局、法國的憲法委員會等。對政府機關的問責方式，不同的問責主體有不同的表現。政府機關內部主要是專門的行政問責機構負責；而新聞媒體則通過一系列的追蹤報道來揭露政府的不當行為，形成輿論壓力；議會問責則是西方國家比較常見的行政問責方式。對政府公務員的問責因其身份的不同而有所不同，對政務官員主要通過議會問責，尼克松總統即是因遭受議會彈劾而辭職；對事務官員則以訓誡、罰款或免職等方式進行處罰。

我國也因問責主體的不同而采取不同的問責方式，如行政機關內部問責主要包括行政復議、審計監督和行政監察，而人大及其常委會則可以通過行使質詢權、罷免權、撤職權來實現對官員的問責。社會大眾也可以通過信訪、申訴、控告等方式來實現問責。

（四）中外行政問責程序的比較分析

西方國家的行政問責程序嚴格透明，內容明確清晰，可操作性強，而且是經法律所確認的，具有強制執行力。這也是西方國家行政問責制度較為成熟的集中體現，因為只有依賴程序的保障，才能真正實現行政問責。具體而言，行政問責的程序首先是充分的調查和取證，并獲取相應的調查報告；其次是在相應機構受理后，咨詢有關部門的意見和建議，并告知當事人；再次是說明和公布，即將處分的決定及理由對外公開；最后是申訴和救濟，這是被處分的官員所享有的權利。

我國目前缺乏一套完善的行政問責程序，各地的規定和具體做法也不盡相同。一般而言，是按照問責的確立、調查及處理等程序來進行的，對被處分官員的合法權益缺乏維護和保障。

（五）中外行政問責責任承擔的比較分析

在西方國家，行政機關承擔責任一般包括四個層次：首先是法律責任，對于違反法律的行為首先要接受法律的制裁；其次是政治責任，即如果因政府決策失誤而帶來嚴重后果，則要承擔相應的政治責任；再次是行政責任，即行政機關及其工作人員要接受上級對其工作績效的評估，在出現問題時要接受行政處分；最后是道德責任，對于違反職業操守的不道德行為，還要接受來自社會大眾的道德評判。

在我國，行政部門承擔責任的方式主要是接受各級行政部門的監督、考察及接受上級主管部門的行政處罰。在實踐中，上級的行政處罰往往是行政官員可能承擔的最嚴重的后果。一般而言，責任承擔的方式包括書面檢討、通報批評、停職、行政處分及責令辭職。

三、從比較的角度分析完善我國行政問責制的對策

（一）目前我國行政問責制存在的問題

1.行政問責責任主體不明，范圍狹窄

與西方很多國家完善的行政問責制度相比，我國行政問責體系中一個明顯的難題在于行政官員權責不分，行政問責的責任主體尚不明確。在目前權力高度集中的行政官員體系中，部門之間、層級之間對于職位所對應的權力和責任的混淆往往使得官員責任意識淡薄，問責制度在執行中不免陷入困境，流于形式。除此之外，行政問責的范圍過于狹窄。就近幾年來的行政問責實例來看，行政問責多集中于造成一定社會反響的重大安全事故或者公共突發事件。然而，很多事故在發生之前就有相關人員的失職事實，因為沒有相應的問責形式，最終造成了難以挽回的損失。

2.行政問責程序不完善，法制建設相對滯后

行政問責在我國的起源相對較晚，目前也并沒有一套完整可行的問責程序和可以借鑒的法律規范。具體來說，首先，問責的法律依據尚不完善。我國現今還沒有一部權威、專門的問責法律，零散而不規范的問責實施條例也是漏洞百出。在執行行政問責的過程中，因為缺乏一個統一有效的指導性法律文件而常常出現未知的障礙和無法可依的尷尬局面。其次，問責程序尚不規范。我國的問責程序一般都是由相關行政部門的上級領導來啟動的，這樣一來難免帶有個人情感和傾向性，影響了問責的公正性。而問責過程的不透明更是容易加重公眾對問責效果的質疑。一旦事故發生，公眾只知道有當地某行政官員引咎辭職，對于引咎官員究竟是如何失職瀆職，對于事故的發生究竟承擔著什么樣的責任往往一知半解。公眾只能被動地接受問責結果，他們的知情權受到了限制。不透明的問責程序還容易滋生不和諧的因素，個別官員逃避責任，隨便找人出去頂替責任，暗箱操作的情形嚴重影響了問責的效率。最后，行政問責的后續關注不足。在事故發生的當下，失職的官員被問責，繼而在一段時間內消失在大眾眼前。由于沒有專門的法律規范規定這些被問責的官員何時及以何種方式回歸行政部門，所以很多官員隨后不久就又神秘地出現，或官復原職，或調任其他部門繼續擔任領導職務。在高調問責、低調復出的背后，正是我國問責機制嚴重失范的映射。

3.公眾參與行政問責的積極性低，缺乏問責動力

公眾應該是執行行政問責的有力后盾，行政問責的目的也是為了最大限度地保障公眾的利益。然而，在我國行政問責的過程中，普通公眾的身影并不常見。由于封建思想的殘留，崇拜官員或者談官色變仍是常見的問題之一。因此，公眾本著遠離是非的觀念，對于應該承擔責任的官員采取漠視不理的態度，忽略了自己國家主人的地位和應該享有的權利。而作為問責的客體，不少官員也缺乏責任感。

（二）完善我國行政問責制的對策

行政問責最早源起于西方，在經過了諸多實踐之后，西方國家的行政問責制度已經相對完善。鑒于我國還處在起步階段，還有很多問題，我們有必要借鑒西方的行政問責制，采取相應的對策來進一步完善我國的行政問責制度。具體說來，筆者建議從以下幾個角度進行改善。

1.明確行政問責責任主體，擴大問責范圍

權責不清是行政問責施行的一大障礙，因為在權力問題上人人爭先，但是在出現問題后又相互推諉。由于沒有明確的責任主體依據或標準，以至于找不出具體的人來承擔責任。從以往行政問責的執行來看，官員引咎辭職有時是無奈之舉，甚少有人會對自己沒有盡到責任而真心愧疚不安，這種局面下，最后往往以個人被動出來承擔責任了事。至于被問責的官員具體是如何失職的已不再是調查的重點。行政部門用最小的損失將事件大事化小，或者僅僅為了平息民眾的憤怒而作出讓步，行政問責甚至成為掩人耳目的擺設。因此，我們有必要明確行政問責的責任主體，對于行政部門的每一個崗位，務必做到科學合理地規范權力，明確責任?？梢越梃b西方國家的相關做法，在有法可依的情況下，改變行政部門日常工作中容易出現的不作為問題沒有問責的情況，例如領導決策上的失誤、執行中的敷衍等等，雖然沒有造成惡劣的社會影響，但仍需要就其失職行為進行問責，在造成更嚴重的后果以前及時采取措施，挽救損失。權力的運作趨于透明化，也是避免問責責任主體不明的一個措施。另外，西方國家的行政問責并不只是單純地就安全事故等問題進行問責，而是將行政官員在其位不謀其政的所有作為都包含在問責范圍內，這也是值得借鑒的?？梢哉f，行政問責的目的是為了更好地監督和改善行政部門的工作，努力塑造一個負責任、有態度的政府形象，而不是在出現事故后為了平息民憤，將一兩名涉事官員官職撤銷這么簡單。行政問責的背后，體現了國家對整治行政不作為的決心。為此，要從源頭上切斷行政不作為，促進行政人員廉潔高效的辦事效率。

2.完善行政問責程序，加強問責法制建設

完善的程序、可靠的法律保障，是更好地實施行政問責的前提。責任應該由誰來承擔，問責的結果是否公正有效，這些大眾關心的問題都應在問責程序中得到解答。問責程序最重要的是公正透明，可以由人大、法院等部門介入，也可以有相關的民間人士參與。問責應該以調查開始，而不是為了推卸責任而胡亂指責。在確定了被問責官員之后，關于被罷免的程序也要有完善的操作系統。被罷免的官員是否復職、如何復職，也就是說行政問責何時撤銷，更應在罷免決定中有相關的解釋。有效的行政問責離不開法律的支持，無法可依必然造成執行上的混亂。對于國家來說，適時頒布《行政問責法》，對行政問責的相關內容作出解釋和說明，能夠統一目前較為混亂的問責程序，使其有法可依，從而進一步保證問責的規范化、法制化。

3.提升公眾的權利意識以及參與意識，加強問責教育

在權利意識更為開放的美國，由普通選民投票決定官員是否應該被問責是很平常的，例如前加州某位州長就是因為選民行使罷免權而被罷免。選民進行投票，積極參與到國家行政建設中，既是對自己負責，也是對國家負責。因此，提升公眾的權利意識和參與意識刻不容緩。美國的媒體必要時可以免除司法追究，我們對于代表人民喉舌的新聞媒介，也要維持其講真話、了解事實真相的獨立和自由。對于行政官員來說，則要加強他們自身的責任意識。居其位，安其職，盡其才?？傊?，問責不只是為了追究責任，更重要的是為了防范類似事故的出現。做好官員的教育工作，是有效提高問責機制效率的關鍵。

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D912.1

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1673―2391(2013)09―0021―03

2013-05-06 責任編校：江 流