協商民主理論視野下我國農村民主管理制度的完善

胡建華

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢430079）

將農村民主管理制度置于協商民主理論的視域下予以研究，具有重要的學術研究價值。長期以來，學術界對農村民主管理制度的研究較多地從政治話語、國家建構視角、社會變遷背景及實證研究范式等角度和領域展開研究，而從協商民主理論視野下對農村民主管理制度進行比較系統的研究并不多見。作為一種民主體制的理論基礎，協商民主重在強調公民、法人等在自由、平等的機制與氛圍中對公共事務開展理性探討和公開審議，基于公共利益的訴求，在充分尊重普通公民意見和建議，在參與者形成共識的基礎上實現決策的科學化、民主化及合法化。作為人類社會政治文明發展的結晶，其精神理念能否為我國農村基層民主建設提供有益的借鑒和支持，如何將其合理內核運用于我國農村基層民主實踐，使農村社會能成為協商民主的生成土壤，對于推動我國農村基層民主管理的可持續發展具有重要的理論價值與實踐意義。須知民主的真諦體現在其不斷地運行之中，雖然不同的組織體系的民主運行的方式、規則不同，但在基本精神和原則方面則有共同之處［1］。民主政治建設的目標不僅是為了實現某種固定的模式及抽象的理念，重點是建立起在具有普適性的民主理念指導下能有效維護最大多數人利益的制度，在農村基層民主政治建設中，農村民主管理制度的建設就是其重要目標，其理論基礎就是要能為這種制度的建立健全奠定先進的具有普適性的民主發展理念，協商民主理論的精神和理念無疑具有很好的借鑒價值。

一、契合性：協商民主與我國農村基層民主的融合

協商民主理論作為人類政治文明發展的成果，其所主張的平等參與、公共協商等精神與我國農村社會基層民主本土資源具有一定的契合性，兩者雖然產生于不同的文化土壤，但都是直接民主的形式，我國農村基層民主管理的實質是農民行使當家作主的權力、自己管理自己事務的一種直接民主。因此，將其合理內核運用于我國農村民主管理實踐，在中國憲政語境下賦予其新的涵義，有利于推動我國農村基層民主的持續健康發展。于此，筆者認為在憲政語境下，所謂協商民主，作為農村民主管理制度的政治理論基礎，其實質主要是村民對農村事務實施民主管理的一種決策方式和治理形式，是村民以平等自由的公民身份通過公共協商，以公共利益實現為目標，通過對話、協商及評議等方式糾正個人偏好傾向，圍繞公共利益的實現達成決策上的一致和共識。這一含義主要有以下幾個方面的特征：一是強調村民在參與村級事務民主管理中的平等性；二是協商民主以公共協商為中心和主旨；三是協商民主側重于農村民主管理中村民對村級事務的個人認識的偏好的轉換與統一；四是協商民主以公共利益為民主管理的導向；五是以協商民主中村級事務的民主決策的程序的公開性為保障［2］。

協商民主理論在我國農村基層民主管理制度的發展和實踐中，作為直接民主的一種形式，其所倡導的精神理念與我國農村基層社會民主發展中的一些本土資源逐步融合，呈現出高度的契合性，這種契合性主要體現在以下方面。

第一，兩者都以公共利益實現的最大化為最高追求目標。協商民主理論的核心是公共協商，其強調在一個政治共同體中各成員在決策具有集體約束力的公共政策的過程中，要在公共討論中給予批判性的審視，以通過公共理性實現能夠最大程度地滿足所有公民的利益要求的政策［3］?？梢?，協商民主要求參與主體以公共利益的最大化實現而轉變或者妥協其個體的利益偏好。而我國農村民主管理制度的實施，不僅改變了農村基層干部在民主管理中傳統的與被管理對象之間領導與被領導之間的關系模式，而且通過民主合作、平等協商等形式的引入，促使農村基層民主建設中農村公共事務管理的多元主體之間以協商、合作等方式來決策公共事務為常態模式，從而高效地促進農村基層民主建設的質量和水平。

第二，兩者都重視利益相關者平等參與公共事務決策的權利保障。協商民主與自由主義民主不同，后者重視自由而忽視了平等，前者強調公民在自由與平等統一基礎上的平等協商，從而在理性一致基礎上達成決策的一致，為使決策合法化，必須平等地關注和考慮每個公民的理由［4］141。這種平等表明決策所有參與者影響其他協商參與者的可能性對其他參與者而言都是對等的，人們參與決策都是出于自愿而非強制的。我們是人民當家做主的社會主義國家，我國民主的本質就是人民當家作主，這就賦予了每個公民平等參與國家與社會事務管理的權利，農村民主管理制度是一種具有中國特色的基層直接民主制度，其重要特征在于它的直接性與平等性，因此，兩者都重視對政治決策利益相關者平等參與決策權利的保障。

第三，兩者對公共事務決策的過程的實質都是一個協商討論、妥協，最終達成共識的過程。協商民主的核心理念民主協商與平等參與，公民就公共事務決策的討論協商過程中，對于自身利益相關或自己關注的問題向他人平等地表達自身利益要求，最終達成一致。而在我國農村民主管理制度的實施中，《村委會組織法》系統地規定了在涉及村民切身利益方面的事務如何通過召開村民會議及村民代表會議進行民主討論和商議以后作出決策，同時特別強調村委會對村內事務應當進行民主管理，管理過程中要堅持群眾路線，充分發揚民主，認真聽取村民的不同意見，村民在民主決策會議上有自由發表對會議主題相關的不同的見解和主張，村委會應當在廣泛聽取、吸收民意基礎上就公共事務作出民主決策，不得對持有不同意見的民眾實施強迫命令和打擊報復。

第四，協商民主是我國農村民主管理制度的重要手段和方式。當前，我國農村社會各項改革正處于關鍵時期，尤其是在農村基層民主管理中各種社會利益關系日趨復雜，新問題新矛盾及新的各種利益沖突也不斷發生，為此，必須進一步深化基層政治體制改革，最大程度地將農村基層民眾的民主參政的需求和潛力在現行農村基層民主政治體制的框架內予以實現和挖掘發揮，協商民主理論的引入無疑為我國基層民主政治的大力發展提供了可資借鑒的理論指導和實踐的制度設計參考。

二、本土化：我國農村協商民主的現實基礎與生長

我們在借鑒西方民主理論的合理內核，探討其為中國民主政治建設的實踐提供可資借鑒的內容時，要充分考慮到協商民主理論是根植于西方社會多元文化的社會背景及自由民主的框架之中，不能簡單地將其基本理論移植運用于解決中國民主政治建設和發展中的現實問題，正如有的西方學者所說，即便協商民主理論的有些原則可以適用于中國，但也必須經過解釋、修正以后，才能更好地適應其制度發展的需要［5］。這就必然要深入研究協商民主理論的本土化問題，這不僅是我國農村協商民主的現實基礎和生長點，也有利于為我國農村民主管理制度的更深入發展提供強有力的理論基礎和精神動力的支撐。

我們可以從廣義和狹義的角度來理解協商民主理論的本土化內涵，一是從廣義的層面來看，協商民主理論的本土化主要包括協商民主理論與協商民主實踐形式的本土化，即是說根據中國民主政治發展的現實狀況，在吸收和借鑒西方協商民主理論與實踐經驗的基礎上，積極發展具有本土特色適應中國民主政治發展的協商民主理論與實踐。從狹義的層面來看，協商民主理論的本土化，主要是指協商民主理論的本土化，即是說結合中國民主政治發展的話語體系，將西方協商民主理論適應中國發展部分借鑒到國內發展，以形成對中國民主政治建設與發展能夠提供有力解釋和指導的適合中國國情的具有本土特色的協商民主理論。本文試圖從廣義的層面將協商民主理論作為我國基層民主政治發展的重要范疇——農村民主管理制度的政治理論基礎來予以分析，在此基礎上從中尋找到將協商民主理論作為我國農村民主管理制度發展完善的政治理論基礎的現實可行性選擇路徑。

以協商民主作為推動我國農村民主管理制度發展的重要理論基礎和動力源泉，不僅對于推動我國基層民主政治的持續、健康發展，而且對于中國特色社會主義政治文明的和諧發展都具有重要的理論價值和實踐意義。自改革開放以來，我國社會主體多元化發展及社會階層的不斷分化，導致了不同利益主體之間價值觀的分歧與利益的沖突日益成為社會關注的中心問題［6］。在農村民主管理制度的實施過程中，如何通過農村民主管理使廣大農村地區多元利益主體之間在民主協商基礎上就共同關心的公共事務及公共利益目標的實現達成平衡與妥協，以此推進農村地區的穩定與發展，不僅是我國農村民主管理制度實施和發展，而且也是我國鄉村治理及基層民主發展所必須面對和解決的一個重要的理論與實踐問題。

中共十七大首次將基層群眾自治制度上升到中國社會主義民主政治發展的高度予以重視和推動，以村民自治為重要范疇的農村民主管理制度是我國農村基層民主政治建設的核心內容，也是我國創造的具有中國特色的農村基層群眾自治制度。農村民主管理制度在我國廣大農村地區實踐中的充分發展，不斷地顯示出其獨具魅力和特色的生命力，已經成為具有中國特色社會主義政治制度體系的重要組成部分。近年來，隨著我國廣大農村地區經濟社會的不斷深入發展，我國農村基層民主也出現了新的發展特征，協商民主在我國很多地方的農村基層民主政治發展與建設中開始出現并呈現出不斷深入發展趨勢，雖然我國基層民主政治建設的實際情況從總體上看與西方民主政治建設所面對的問題在階段性發展方面存在一些差別，但是我國民主政治在發展過程中開始顯現出協商民主的的一些特征和趨勢［7］。實際上，在西方政治學界興起的協商民主理論其主要目標是通過理性的社會交往模式以應對社會不斷多元化發展的現實，這在很大程度上符合了我國農村基層民主管理中對尋求有效的基層公共權力與村民之間良性互動機制的要求。所以，自20世紀末協商民主理論被學界譯介引入中國以后，迅即在我國一些地方的農村基層民主管理過程中通過多種形式予以本土化實踐。

在當前我國農村基層民主實踐中，協商民主作為農村民主管理的一種有效的手段和方式、方法，已經取得了較好的成果。比如2005年開始在浙江省溫嶺市澤國鎮推行的民主懇談會就是協商民主在我國農村民主管理中的實踐方式，也是中國式協商民主在農村基層民主政治發展中的運用。這種實踐的成功，有力地驗證了協商民主在我國農村基層民主中的發展是符合中央提出的“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執政理念的，因此協商民主作為我國農村基層民主管理的重要手段和方式，證明其與我國農村民主管理制度實施之間是完全能夠有效結合的，這種結合有助于村民民主權利意識的培育與覺醒，有助于村民正當利益的集中表達，有助于社會主義新農村建設目標的實現，也有助于中國公民社會的發育、成長和壯大。

綜上分析，協商民主理論與我國農村基層民主管理制度在根本性問題上是一致的，其本土化具有在我國農村基層民主政治建設的發展基礎和生長點。雖然兩者產生于不同的社會經濟、政治、文化及歷史背景，但是協商民主理論作為我國農村基層民主管理制度發展的理論基礎及其實踐，不僅有利于推動我國農村基層民主政治的進一步發展，而且在農村民主管理制度的實施過程中推行的多種多樣的協商民主治理模式把具有不同利益訴求的農村基層民眾之間的平等協商作為實現農村“善治”的重要環節與途徑，同時通過協商民主形式把最廣大的農村基層民眾吸引到參與農村基層公共事務的管理中來作為農村基層民主發展的核心價值。這實際上揭示協商民主內涵的本土化大體上與中國民主政治發展的現實條件、肩負的歷史責任及基本政治理念等是相符合和適應的，這也使得中國在民主政治發展過程中的程序選擇以協商民主理論為其基礎及借鑒也是可行的，適應了農村基層民主政治發展的客觀現實［8］。而就中國的鄉村治理中農村民主管理制度的實踐來看，近年來，雖然國家高度重視農村基層民主政治建設，中央就解決“三農”問題制定了大量的文件和政策，但是在農村民主管理制度的實施過程中，一些地方存在著農民與國家基層政府之間的矛盾與沖突，有些地方甚至演變成嚴重的群體性事件。這些問題的重要根源在于，在農村民主管理中對于事關農民利益的公共事務決策時沒有很好地發揮協商民主的功能和作用，導致村民的合理合法訴求未能得到最大程度的關照，從而引發了在農村民主管理過程中的種種弊端和不利事件。

三、從“協商”到“民主”：完善我國農村基層民主的路徑選擇

協商民主理論在我國基層民主政治領域的實踐其實質是要在“協商”走向“民主”的路徑中去追求更真實的民主。協商民主理論能夠在我國受到基層民主政治的垂青，不僅因其適應了我國基層公共權力在農村社會基層民主管理領域拓展體制內民主的要求與愿望，而且還因為其理論本身在協商過程中兼顧了各方的利益，并有效地避免了自由主義式民主與共和主義式民主的缺陷而直接進入實踐操作層面。所以在我國農村民主管理制度實施中，重視協商民主的實踐其重要目的在于希望通過其來平衡和整合基層民主政治結構的一元化與農村經濟社會結構發展的多元化之間的矛盾與沖突?；诖?，應立足于我國經濟基礎、社會基礎、制度資源等條件為協商民主理論在我國農村基層民主政治領域提供諸多可行性的條件的基礎上，沿著“協商”到“民主”路徑，以實現更有效的農村基層民主治理，不斷地推動農村民主管理制度的健全和完善，為此需要實現以下幾方面的轉型發展。

首先，培養公民協商意識，實現農村民主管理主體傳統文化意識的轉型。由于受傳統的順民型政治文化的影響，在一些地方的農村民主管理中，村民協商與合作意識普遍不強，對民主的理解和運用能力較低，這不僅影響到農村民主管理主體在基層民主政治建設中的作用的發揮，也影響到農村民主管理制度有效實施。對此，要擯棄傳統順民型政治文化的負面影響，大力培養公民的協商意識與公共精神，發展參與型政治文化，以充分調動廣大農民群眾參與農村民主管理的主動性、積極性與創造性。參與型政治文化主要指的是以平等、參與、效率、信任與合作等價值觀念為核心的政治文化，其具有如下特點：一是公民具有較強的政治參與意識；二是公民的政治認同感與效能感較強；三是公民政治活動體現為高理性基礎上的高參與與高頻度［9］。通過這種參與型政治文化的培育，有利于培育公民的公共精神與協商意識，有助于促進在農村民主管理中不同管理群體之間的溝通與理解，增強公民對公共利益的道德與責任，以此推動公民持續性參與公共事務的討論及協商所需要的社會信任［4］9。同時，公民協商意識的培養有助于農村民主管理主體在公共協商中正確地處理相互之間的矛盾與沖突，培養農村民主管理主體的民主與自立意識、合作與參與意識，使農村民主管理主體進一步熟悉農村基層民主管理的基本規律、原則，熟悉農村基層民主活動程序規則與技能，通過實現傳統文化意識的轉型不斷提高農民的民主素質，積極引導農民參與農村民主管理各項活動，使協商民主的相關知識和技能在農村基層民主管理實踐中的應用成為村民的主流意識形態，為村民參與農村基層政治生活創造良好的文化基礎，實現村民權利與義務在協商民主過程中的協調發展。

其次，大力發展公民社會，實現協商民主在農村基層民主管理領域的功能轉型。公民社會作為協商民主發展的社會平臺，使協商民主的主體和參與各方實現了平等化，使協商方式和渠道實現了多樣化，使協商的過程和結果實現了有效化［10］?？梢?，公民社會對協商民主的良性運行意義重大。大力發展公民社會，在為不同利益訴求的各平等參與主體開辟利益表達的合法渠道的同時，實現協商民主在農村基層民主管理領域的從民意表達到民主治理的功能轉型。協商民主在農村基層民主管理領域促使各參與主體的民意表達功能的行使不僅有力地推動我國農村基層民主政治的創新性實踐，而且也有效地緩解了農村基層公共權力與公民權利之間的矛盾與沖突。但農村民主管理領域進一步發展的關鍵還必須充分發揮協商民主在農村基層民主選舉、民主管理、民主決策及民主監督等方面的治理功能。協商民主在民主選舉方面的治理功能有利于農村基層社會的民主管理實現從社會到政治層面的轉型及農村民主管理的傳統單一模式逐步走向多元化模式；協商民主在民主管理方面的治理功能不僅有利于增強村民對農村公共管理事務的參與積極性，也有利于加強村民與農村基層公共權力之間的有效互動；協商民主在民主決策及民主監督方面的治理功能有利于加強農村民眾對農村基層公共權力的常規性監督與制約。由于我國公民社會的發展受到國家公共權力的管控比較嚴格，要充分發揮協商民主在農村民主管理領域的治理功能，就必須加強農村公民社會的培育，增強農村公民社會在農村民主管理方面的獨立性與自治性，促使農村基層公共權力對農村公民社會組織的管理由直接管制向宏觀管理的轉變，切實發揮農村公民社會在基層公共權力與民眾之間的橋梁與紐帶作用，促使農村公民社會組織的良好發展，通過國家基層公共權力與農村廣大民眾之間公民社會的構建，為協商民主在農村民主管理領域的治理功能的充分發揮拓展廣闊的公共領域空間，真正實現協商民主在農村民主管理領域由民意表達到治理功能的轉型，夯實農村民主政治發展的民眾基礎和社會基礎。

再次，充分挖掘協商民主制度性資源，實現協商民主在農村基層民主管理領域的體制性轉型。

要實現協商民主在農村民主管理領域的體制性轉型，充分挖掘協商民主的制度性資源，重點是改造和培養協商民主的社會資本性資源。所謂社會資本指的是一套非正式的價值觀或準則，供一個群體成員共有及作為互相之間合作的基礎［11］。首先，以社會資本理念培育公民意識及公共精神，增強農村社會公民的協商民主意識。其次，要增加誠信與信任為主要內容的社會資本的存量，誠信、信任資本要素有利于農村基層公共權力主體責任意識與誠信意識的培育。最后，加快農村社會現代型公民社會組織團體與農村社會公民參與網絡的建設發展，為公民就農村民主管理事務進行民主協商打造良好的平臺，重視農村基層社會的現實基礎條件，不斷為協商民主尋找有利于其在基層民主政治領域發展的體制內資源。

總之，協商民主理論視野下我國農村民主管理制度的完善是一個靜態與動態相結合的漸進的發展過程，其完善的理論基礎在于協商民主的精神理念與我國農村基層民主的高度契合性，其完善的可行性在于協商民主在我國農村基層民主的本土化實踐探索，其完善路徑選擇的根本目的在于實現農村民主管理領域治理的創新，對農村民主管理領域實行現代性的改造，逐步確立在協商民主基礎上以法治為基礎的一系列治理規則及制度安排，確保協商民主在農村基層民主管理領域的實踐在最本質意義上與國家在農村基層民主政治制度安排的價值取向保持一致，最終實現農村和諧社會的構建，

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