對“南農實驗”農民民主能力建設的考察

馬 華

（許昌學院 中原農村研究中心，河南 許昌461000）

“南農實驗”是由南方農村報與華中師范大學中國農村研究院發起、由地方政府和實驗村以及其他相關單位共同參與的一項社會實驗實踐活動。發起方聯合組建了“新農村建設實踐模式探索課題組”（簡稱為“南農實驗課題組”），最終確定廣東省吳川市上能村、博羅縣鐵場村、連平縣歐村和蕉嶺縣廣育村作為實驗合作村。本次試驗的最終目的是以通過輸入一定的資源為契機，推動農民充分參與、自主、自為，以期探索出能最終建設成環境優美、人文和諧、可持續內源發展的農村社區的嶄新建設模式。道格拉斯·諾思認為，制度變遷如同技術演進一樣，也存在著報酬遞增和自我強化機制，這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自強化［1］。制度一旦陷入低效和負面效應的鎖定狀態，轉型就會十分困難。華中師范大學中國農村發展研究院實施的“南農實驗”，引入外生變量或依靠社會實驗，打破了傳統的“路徑依賴”，為發展中國農村基層民主提供了新的研究視角和探究理路。

一、民主研究重心的轉移：制度建設到能力建設的轉型

中國的民主歷程與西方有著截然不同的歷史軌跡。西方的民主建設體現民主制度與民主能力的同步發展。西方民主制度的發展，在某種意義上是公民社會底層推動的結果。民主制度的創立是西方公民社會成長的自然延伸。我國民主制度設計先于公民的民主能力建設，呈現出民主制度與民主能力非均衡發展。徐勇指出，在中國“只有皇權、紳權、族權，而無個人作為主體的民權”，居民“只是臣民、小民、草民，而不是主權者的公民，因此處于政治之外”；在這種社會政治體系中，“政治自然也只是上層的‘建筑’”；辛亥革命“促使民權進入中國社會，但并沒有下沉到鄉村”，同時，“劇烈的革命主要是變革傳統的政治權力結構”，“以公民權利為主體的政治還沒有在鄉村社會生成，也不可能構成鄉村研究的對象”，只是到了改革開放新時期，“國家在農村實行村民自治”［2］。而且這種自治是國家推動，而非社會自身推動的結果。因此，中國的民主制度規范先于公民社會的培育，這種由國家力量自上而下單向推進的發展模式極容易出現“水土不服”。鄉土社會的專制傳統深深植根于農民的日常社會生活中，外部誘導型的制度變遷模式由于缺乏內生性民主資源的支撐，民主制度的運行成本不僅較高，而且現實民主效應不明顯。要推進中國基層民主建設進程，既要注重制度性的供給，又要把農民的民主素質和民主能力培育納入制度化體系建設中，從而使基層民主的發展擁有不斷自我創新的適應性能力，最終實現從外源性制度建設推動基層民主發展到內源性能力建設推動基層民主發展的路徑轉換。

從現有的理論研究來看，研究者大都從國家層面關注民主治理的成效，從宏觀層面探求民主化的道路，對基層民主的研究，基本都停留在村民自治制度本身的研究，對微觀層面，尤其是自治主體農民的民主能力卻很鮮少有人關注?！澳限r實驗”即是創新基層民主的實踐和研究路徑的一次嘗試，它以農民能力建設為核心，以制度化建設為目標，以組織化建設為橋梁，并由此構建出可以深化村民自治的“三角支架平衡系統”。既有所側重，又有統籌兼顧，系統全面地推進制度、組織與能力建設。

“南農實驗”為村民自治治理績效的深化提供了有益的探索。農民的民主能力一直是阻礙基層民主走向深入的根本性因素。民國時期的鄉村建設運動曾推行過以教育為主體的素質提升實驗，但鄉村社會長久沉淀的宗法傳統和“禮治”理念制約著鄉村民主治理的成效。對此，孫中山指出，“民權何由而發達”？“集會者，實為民權發達之第一步”，然而“中國人受集會之歷禁”，公民對于“集會之原則、集會之條理、集會之習慣、集會之經驗，皆闕然無有”；“以一盤散沙之民眾”，必致“集會則烏合而已”，因此“中國之國民，今日實未行使民權之第一步也”［3］。孫中山深刻認識到民眾“集會能力”不高使得民眾無法成為民主的主體。在民主思想和制度剛剛在中國萌芽的時期，民主能力和民主技巧的嚴重缺乏是造成鄉村基層民主政治建設緩慢的重要原因。從當前基層民主發展的現實狀況來看，村民自治為基層民眾提供了民主技能嘗試的制度化平臺，然而農民的民主能力卻遠遠滯后于民主制度的供給，基層民主制度規定了一系列農民的民主權利，諸如選舉權和被選舉權、公共事務的管理決定權、公共參與和監督的權力等，但絕大部分普通村民卻呈現出參與的無力。

從“南農實驗”的整個過程來看，農民的民主能力與基層民主建設是密不可分的。民主制度建設是基層民主建設的前提，民主能力建設則是基層民主建設的基礎。在實驗中我們發現，雖然基層社會已經具備了相應的利益表達制度、合作機制、監督機制等，但由于村民的文化素質不高、民主意識薄弱等原因，農民尚不具備運用民主制度保障權利的能力。在經過“南農實驗”一系列訓練之后，實驗組發現，農民的民主能力可以在不斷的民主實踐中得到有效提升。民主能力的提高成為村民積極參與村莊政治的一個重要因素，也促進了基層民主政治的完善和發展。例如實驗組與蕉嶺縣紀委共同探索出的“蕉嶺村務模式”就是監督能力提升后村務監督制度得以深化的結果。

綜上所述，民主制度建設與民主能力建設密不可分。民主制度設計了一整套權力制衡機制，為民眾的政治參與提供制度保障，民主能力的增強則又增加了公民參政議政的積極性。只有實現民主能力與民主制度的協調發展，才會最終鞏固和完善民主制度?！澳限r實驗”從制度建設到能力建設的大膽實驗和探索，增強基層民主治理可操作性。但如果要使制度創新內化為村民生活的一部分，成為村民的一種日常習慣和生活方式，村民能力的培育是關鍵和核心。由此，目前，中國農村基層治理研究政治必須創新已有的研究范式，從注重民主制度、理念的外部因素向注重科學、應用層面的內部因素轉化。從制度建設到能力建設的路徑轉換拓展了政治科學的研究視野，多維度思考基層民主發展的可能路徑，必將為我國基層民主的走向科學化邁出了重要的一步。

二、民主主體地位的轉換：形式主體到實質主體的回歸

改革開放后，隨著人民公社體制的解體，國家逐漸放松了對村民個體以及村社集體事務的管制，賦予村民參與管理村社事務的權利，通過頒布《村民組織法》等將農民民主形式主體的地位進行了確認和規范。從村民自治的現實實踐情況來看，盡管國家以法律的形式確立了農民作為民主主體的形式，但在實際的政治生活中農民的主體地位卻出現了主體異化的現象。這種異化現象主要表現為：一是國家層面只注重制度的不斷供給卻忽視了這些制度與農民日常政治生活的適應性，農民的主體性建設受到政府目標多樣化和選擇化的制約。賀東航指出，政府可以借“堅持黨和政府的領導”這種“排他性權力”來對抗“村民自治性”，村民自治權利就可能被懸空，而基層民主建設就可能會陷入內卷化［4］；二是農民在遭遇參與能力不足的困境下，農民從制度型的主體外殼異化為無力型的民主客體。要認識農民主體意識的覺醒以及主體能力建設的必要性，需要將當代農民置身于現實的環境中去考察。社會化小農理論的提出，為理解民主客體到民主主體轉換提供了新的理論詮釋，即當今小農受貨幣支出壓力的約束，以貨幣收人最大化為行為倫理［5］。當今農民在生存理性的驅使下，不得不積極主動地尋求與村莊外部的利益聯系，這使得作為基層民主政治建設主體的農民熱衷于村莊外部的經濟活動而較少參與村莊內部的政治活動，由此帶來民主主體的參與無力，農民作為經濟主體的意愿強于作為政治主體的意愿。村級民主的生成和發展只能局限在有限的空間內，農民的民主主體地位的充實和鞏固還尚需時日。

徐勇指出，村民自治“建立起一系列民主規則和程序，并通過形式化民主訓練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而不斷賦予民主以真實內容”；一旦儀式固化為習慣，成為日常的生活方式，民主才是真正不可逆轉的”［6］?！澳限r實驗”在民主建設過程的實踐中表明，盡管社會化小農面臨著主體選擇的壓力，但經濟壓力下的社會化小農為維護自己的利益必然要求參與政治生活。這種民主主體產生的動力表現在：一是經濟主體向政治主體的回歸，社會化小農在追求經濟利益的同時，開始關注所在村莊的公共事務，從上能村外出“老板軍團”爭相攀比為家鄉捐款以獲得自身在村莊的公共權威，再到歐村合作社成立過程中謝家父子為家鄉修建別墅，換取對村莊秩序的掌控等行為中，可以看出社會化小農在面臨經濟主體壓力時對其主體地位的要求。二是利益追求向權利追求的轉變，農民更加注重自己生活水平的提高。

從上述分析來看，民主主體的轉換是農民獲得經濟地位獨立后的必然選擇，也是基層民主政治建設進一步獲得發展的關鍵?！澳限r實驗”從實驗之初便就農民的主體性進行了明確的實驗設計，從實驗主體的選擇再到項目實施的規劃，以農民為主體，科學、理性地引導農民提升自身的民主素質，并將之轉換為現實的民主能力。

三、民主研究科學化的轉型：民主觀念到民主技術的演進

“民主技術是民主發展的技術保證，是民主運轉起來的技術裝置，沒有科學的民主技術也就沒有民主政治的真實發展”［7］。在“南農實驗”的實施過程中，實驗組發現，盡管有了較為豐富的民主制度，但村民的民主意識還很淡漠，更不懂得民主帶給自身的價值與意義，民主制度雖然早已上墻，但還遠未走進農民的內心世界。民主作為解決公民、正義問題的一種手段緣何難以被中國農民所接受？從對實驗的觀察來看，民主能力欠缺、民主技術滯后是制約農民把民主作為一種生活習慣的重要因素。由于缺乏技術的規范，基層民主制度常常流于形式，如選舉亂象、監督乏力等現象，農民在民主實踐中沒有充分體會到民主帶來的好處，因此，要加強基層民眾民主技術方面的訓練，并以此提高農民的民主能力，不斷鞏固現有的制度安排，最終實現民主的價值。

（一）民主技術的運用有利于基層民主制度效力的發揮

在民主制度與民主的實踐中，往往是先實踐后建立制度，但實踐是由與政治生活的需要引發的，這種需要可能會隨著內外環境的變化使人們的實踐更加豐富，制度也需要更加完善。從中國基層民主發展歷程可以看出，國家在基層民主發展中起著至關重要的推動作用。所以，基層人民群眾創造的基層群眾制度不僅是由人民群眾在實踐中創造的，也是國家通過總結實踐經驗創制的規范。制度作為一種靜止的規范，如果行使制度的主體缺乏必要的民主技術，則制度將難以運行，失去其應有的價值?！澳限r實驗”中對于基層民主實踐中農民監督權力的技術運用，很好地體現了技術在民主制度效力發揮中的重要作用。

監督難、難監督是村民自治走向深入的現實困境。如何破解監督難題？“南農實驗”嘗試從監督技術訓練著手，取得了良好的監督效果。從實驗組對實驗村的觀察來看，監督意愿不強的主要原因有：一是農民文化素質偏低，農民不知道如何監督最有效果；二是村干部刻意回避監督，村干部習慣了“一言堂”“口袋張”等暗箱政治帶來的便利，因此常常以各種方式阻撓監督；三是宗族社會結構而成的關系網絡沖淡了村民的監督效果，村民害怕得罪熟人而出現不好意思監督；四是缺乏上級政府的支持以及相應強有力的法律懲戒措施。在上述環境下，實現村普遍呈現出監督乏力的局面?！按鍎毡O事會”作為“南農實驗”技術監督的嘗試一經出現就收到了很好的監督效果。如芳心村就運用它解決了重大工程招投標問題，廣育村則解決了礦山糾紛問題等。這一監督方式的好處在于其權利制衡機制以及將民主技術與地方性習慣的有效結合。技術規則的引入和消化需要與當地的村莊文化傳統相結合才能發揮出其監督的合力。例如針對南方社會宗族勢力活動能力較強的特點，實驗組將德高望重、具有公益心的長老引入村務監事會中，并以民主選舉的形式確保其權力來源的合法性，村莊長老既有能力又有時間來參與監督，這大大提高了監督的效果。此后又取得地方政府及紀委權力的有力支撐，在設計嚴格的村務監事會條例下村務監督難題得到很好的化解，由此形成后來的“蕉嶺村務監督”模式。

（二）民主技術的運用有助于基層民主價值的實現

與西方社會發展成熟的民主技術相比，我國的民主技術應用程度偏低，民眾既缺乏學習現代民主技術的動力，也缺乏相應的學習能力和學習條件。從雅典城邦用抽簽、投豆子、陶片放逐等民主方法，到近代代議制民主的出現，再到當代參與式民主、電子民主以及協商民主思潮的出現，都體現了人類對民主技術的探索［8］。然而，在我國傳統政治中，儒家政治思想強調的是以帝王權術政治為代表的技術官僚哲學，這種官僚科層制注重的是帝王的統治技術的挖掘，而對農民強調的則是以“禮治”為代表的教化服從，由此沉淀到鄉村社會中的是“臣民”文化的烙印，農民逐漸養成了對權威的絕對服從和依賴的政治心理，農民普遍缺乏對現代民主規則、程序、方法等技術政治的掌握和運用。

民主作為一種舶來品，傳入中國不過百年，這與幾千年的傳統思想相比它還是個新生事物。盡管現在對于民主的價值基本上已經取得共識，民主成為一種不可抗拒的歷史潮流，但是民主作為一種價值觀念，其實現需要一定的條件。對于我國基層民主的發展來說，民主價值觀念要從抽象變為具體，就必須通過民主技術的運用，將其量化和細化，讓民主具有可操作性。盡管在我國當前的民主政治建設實踐中，發展出了一定程度的民主技術手段和具體做法，比如基層農村自創的“海選”“直選”“公推公選”“公推直選”“兩票制”“聯選制”“定位定職選舉制”等具體做法［9］，但由于不同地區民主發展程度的差異，農民在掌握和運用上述技術手段時還很不規范。從實驗村的情況來看，農民依舊習慣于村莊傳統的政治生活習慣，諸如開會地點選擇在村民家中、開會方式缺乏嚴格的議事規則等。實驗組針對上述情況展開了以技術引導提升農民民主能力為主體的項目訓練：一是利益表達技術的訓練。這些訓練主要有新型農民培訓、婦女權益論壇、鄉村書屋工程等；二是合作技術的提升。合作能力建設主要有合作知識培訓、合作組織建立等；三是監督技術強化。主要有村務監事會、民主示范區等。上述技術性訓練，一方面有助于培育村民的民主意識，讓村民在民主實踐中學會運用民主工具解決現實問題；另一方面，表達能力、合作能力、監督能力的提升又強化了農民對民主價值的認同。實驗結果表明，只有借助民主技術的強化學習才能將追求民主價值的理想轉化為民主的現實。

（三）民主技術的運用有助于政府與基層之間的良性互動

不管是民主制度的自上而下移植，還是基層民主運行中與地方性知識的沖突，我們的基層民主發展整體是不斷進步的，但仍然存在著諸多阻礙。盡管國家的有力推動是基層民主迅速發展的有力保證，但是，我們也要看到，民主社會的成長有其自身的發展規律。民主社會所需的權利意識、競爭意識、規則意識和權力制約與多元等要求需要公共權力的更加規范。

民主技術的應用對于政府公共權力的規范起著重要的作用，單向性的政府權力獨大的狀況必然導致公共權力的濫用。特別是在民主發展的初期，在民主發展不規范的情況下，公共權力往往容易被操縱。在基層社會——民主素質普遍低下的農村，民主還可能成為被當權者利用的工具。而民主技術的掌握，則表明民間社會力量的壯大，民眾熟練和掌握了民主這一工具，對公共權力將成為一種有效的制約。也就是說，民主技術將會防止當權者個人意識的隨意性，促進公共權力的有序運行，使基層民間社會的秩序更加規范。對于廣大農民來說，掌握了民主技術，首先意味著改變過去那種對民主單一化、簡單化的認識，民眾真正地從民主好與壞的價值觀念中走出來；其次，在各種利益關系的引導下，民眾必然通過各種民主規則在民主制度規定的范圍內積極行動，這無疑可以有效提高農村社區居民參與公共生活的廣度和深度；再次，民主技術的掌握標志著民眾已從傳統的臣民轉化為現代公民，民主社會需要具備高素質的理性思維的現代公民，這也是現代社會國家與民眾關系發展的必然趨勢。因此，民主技術的運用改變著國家與社會的關系，使基層政府與民眾之間的權力界限更加清晰，它的運用使得處于弱勢的農民能夠按照民主制度的要求更加規范地行使自己的權力，促使政府與基層之間達到一種新的平衡。從民主觀念到民主技術轉換表明了我國民主政治建設正在不斷走向成熟。實踐中的選舉民主技術、信息民主技術、監督民主技術的不斷完善為破解村民自治的諸多困境提供了技術上的支持。只有從細節上逐步完善村民自治相關法律、法規，從民主技術和民主能力上確保農民的民主意愿得以落實，才能創造性挖掘相關民主資源，推動基層民主政治建設不斷向前發展。

農民的民主能力研究以農民的日常政治生活作為研究對象，例如農民的政治行為何以發生、政治體系如何建立、政治文化如何變化等，都是探求基層民主發展規律的重要場域?；鶎用裰?0來多年的建設歷程是以現代國家構建為指向，國家主導下的外力整合成為基層民主30多年發展的顯著特點。市場經濟條件下農民的利益要求的增強和基層社會發展為農民提供的各項便利條件使農民素質不斷提高，現代農民通過民主技術使得民主發展由制度和理論建設向實踐建設回歸，也表明我國基層民主發展更加科學化。綜上所述，農民的民主能力研究轉換了基層民主研究的視角，主要體現在：從民主制度建設到民主能力建設的提高；從農民形式主體到農民實質主體的轉換；從著重于民主理念到著重于民主技術轉換。上述研究視角的轉換標志著基層民主研究進入新的發展階段，也標志著我國的基層民主發展由形式民主向實質民主的轉移。

［1］道格拉斯·諾思．經濟史中的結構與變遷［J］．上海：上海三聯書店，1991：1－2．

［2］徐勇．田野與政治［M］．北京：中國社會科學出版社，2009：4．

［3］孫中山．建國方略［M］．沈陽：遼寧人民出版，1994：270．

［4］賀東航．中國村民自治內卷化現象的思考［J］．經濟社會體制比較，2007（6）．

［5］徐勇，鄧大才．社會化小農：解釋當今農戶的一種視角［J］．學術月刊，2006（7）．

［6］徐勇．中國的民主之路：從形式到實體——對村民自治價值的再挖掘［J］．開放時代，2000（11）．

［7］虞崇勝．民主技術在社會主義民主政治建設中的作用［J］．天津行政學院學報，2009（6）．

［8］王海穩．民主技術：內涵、功能及價值［J］．甘肅理論學刊，2008（4）．

［9］史為民，操小娟，等．中國基層民主政治建設發展報告［M］．北京：中國社會科學出版社，2008：329－351．