財政支出減貧：機理分析與政策啟示

王 海

（暨南大學 經濟學院，廣東 廣州510632）

消除貧困，實現共同富裕，是社會主義制度的本質要求。改革開放以來，我國的社會經濟有了較快、較好的發展，但制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在，扶貧對象規模較大，相對貧困問題嚴重，返貧事件頻繁發生，特別是集中連片的特殊困難地區發展相對滯后，減貧任務依然艱巨。隨著我國的工業化、信息化和城鎮化的不斷深入，經濟發展方式轉變加速，國民經濟保持平穩發展和綜合國力明顯的增強，社會保障體系逐步完善，這都為我國的減貧事業創造了有利的社會經濟環境和條件，我國的減貧事業已經從解決溫飽為主要任務的基礎階段轉變到鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力和縮小發展差距的新階段。

與貧困做斗爭是人類共同的歷史使命，人類歷史幾乎同貧困的歷史一樣源遠流長。世界范圍內關于擺脫貧困的概念有三種表述：一是Poverty reduction，減少貧困的因素，強調減貧的過程性，減貧的重點在于減少貧困人口的數量；二是Poverty alleviation，減輕、緩和貧困的程度，強調的重點在于減緩貧困的程度；三是Poverty eradication，含義是消滅、根除貧困，重點是強調減貧的最終目標在于徹底消除貧困。在中國的減貧過程中，一直用“扶貧”，即Support poverty（意為扶持貧困，簡稱扶貧），表示減貧的具體行為過程，旨在通過扶助、扶建的方式，促進貧困地區的經濟發展，提高貧困地區的人民收入。扶貧是我們國家從政府和相關組織的角度出發提出的減貧概念，是政府對政策實施或是反貧困實踐的總結，已被廣泛公認，嚴格地說它是減貧的一種具體方法或路徑。本文的分析和論述是站在我國的減貧過程立場上的，因此，提及的減貧和扶貧的意義是一致的。

財政支出是政府為了彌補外部性的市場帶來的效率缺失，以各級政府和部門為主體、以各級政府和部門的事權為依據、以提供公共物品為形式進行的一種分配活動。財政支出集中反映了各級政府和部門的職能活動范圍和強度及其所發生的財政花費。財政支出減貧就是提高貧困人群的收入和降低他們的支出。農民收入大體源于三個方面：一是產品性收入，即農民通過從事農業獲得收入，這取決于農產品產量增加和價格的增長及家庭經營生產成本和交易成本的降低；二是工資性收入，主要靠從事農村和城鎮非農業生產獲得的收入，這與農民的自身就業能力、勞動力轉移成本和外部就業空間（勞動力市場需求）有關；三是財產性收入，對農民來說就是土地收入，伴隨著農業的副業化、邊緣化，土地的保障功能在不斷弱化，提高土地收入就是強化土地的財產性功能，提高土地的級差地租［1］；除此之外，目前在農村還存在來自政府的直接轉移所帶來的收入。農民的支出包含生活消費支出、生產性支出、稅收支出和轉移支出，其中前兩項支出占據主要位置。

財政支出的減貧路徑有兩種：一種路徑是直接面向貧困人群。財政支出通過直接轉移支付制度對貧困人群進行減貧，提高貧困人群收入，減少貧困人群的消費支出，達到減貧目的，或者是通過改變貧困人群的內部條件和外部環境，提高他們的勞動水平和技能，使得收入增多，從而實現減貧。第二種路徑是財政支出借助中間媒介減貧，通常是指影響經濟的總量規?；蚪Y構來提高貧困人群收入達到減貧目的。

一、財政支出的直接減貧機制

財政支出的直接減貧是直接面對貧困人群這個主體，通過財政支出手段減貧。公共財政支出在教育、培訓方面的增加帶來農民的人力資本投資增加從而提高了農民的勞動收入；轉移支付支出、社會保障支出等手段可以增加貧困人口收入、減輕貧困人群的生活負擔，降低消費；同時，通過對教育、醫療、衛生和基礎設施的財政支出可以提高貧困人口的勞動力素質，提升貧困人群的人力資本水平、提高他們的收入水平、改善他們的健康狀況，減少能力貧困的發生，達到財政減貧的目的［2，3，4］。具體實施渠道有以下幾方面。

（一）直接補貼

財政支出的某些支出項是采取直接補貼的方式來達到減貧目標的。比如，種糧直補和家電下鄉補貼。種糧直補直接把補貼以現金形式支付給有資格的農民，在增加農業增值的同時也增加了農民的財政收入。按照蔣志永的說法，貧困地區初等教育和衛生醫療等支出建立切實的、經常性的政府轉移支付制度是非常必要的，是克服貧困的核心要素［5］。財政在衛生醫療方面的支出可以減輕病人家庭的醫療負擔，直接降低這些家庭的醫療支出，對貧困的病人家庭的減貧作用明顯。因此，一定程度的基礎教育和健康支出不僅會產生直接減貧作用，而且成為農村可持續經濟增長以及消除貧困的先決條件。衛生和教育政策應當密切結合整體反貧困計劃中的其他因素，并且成為多部門的地區減貧計劃中的重要組成部分。

（二）提高勞動力素質

財政支出可以通過提高貧困地區勞動者的素質來提高他們的收入從而達到財政減貧目的。教育支出、衛生醫療支出以及社會保障和就業支出可以提高勞動者的智力素質、體力素質，達到增加收入的效果。根據陳琦的考察，在特困地區，受教育水平、健康水平以及培訓狀況不同的農村人員的收入存在一定程度的差異：小學文化及其以下水平的農村居民的人均收入最少，而健康狀況良好的農村居民的人均收入相對較高，更令人關注的是僅僅有過一次培訓經歷的農村居民的人均收入就居于較高的水平［6］。

（三）促進農業經濟增長

中國大部分貧困人口居住在農村，其主要收入來源仍然是農業生產。因此，農村財政支出能否對農業增長產生影響十分重要。鄉村道路建設、水利水電建設、農業科技研發等長期性的基礎項目和病蟲害防治、農業技術培訓、專業種植技能培訓等短期增收項目都會通過農業產值的增加提高貧困地區農村居民的收入。從長期來看，財政涉農支出能夠切實推動農業產值持續增加，帶來農村居民人均收入的持續增長［7］。因此，優化科研投資的區域分配結構是提高農業科研支出效率的有效方式，可以加快農業增長和減少更多貧困人口。政府對貧困地區道路、能源和供水基礎設施的支出對提高農業生產率、改變農產品的運輸成本從而影響農產品價格、實現農業和農村經濟的長期穩定增長具有關鍵性的作用，這對于主要依靠農業收入的貧困地區農村居民的減貧就顯得尤為重要［8］。

二、財政支出的間接減貧機制

財政支出通過各種渠道改變生產條件帶來經濟增長，經濟增長通過農業產值的增加、產業結構的變化以及貧困地區相對優勢的發揮來提高農村居民的收入，改善其工作環境，提高其健康水平，從而發揮經濟增長的減貧功能。財政支出的間接減貧路徑是通過財政支出來促進經濟的增長，由經濟的增長帶來貧困地區內外部經濟社會環境的變化來完成財政支出的間接減貧作用。分析財政支出的間接減貧機理，首先要從財政支出促進經濟增長的機理入手，然后闡釋經濟增長的減貧機理。

（一）財政支出促進經濟增長的機理分析

財政政策是調節短期總需求的主要政策之一，財政政策可以影響總供給進而加速經濟增長，主要通過兩個途徑：一是資源配置效率的提升，二是生產效率的提高。

財政支出推動經濟增長主要是通過作用于生產所需的直接因素和間接因素來實現的。直接影響因素也叫“生產的內因”，是指直接參與社會生產過程的因素，主要包括勞動力和生產資料（或生產資本）兩個方面。間接影響因素是指通過直接影響因素對社會生產過程間接發生作用的因素，包括自然條件和自然資源、人口、科學技術、教育、經營范圍、產業結構、對外貿易、經濟技術協作、經濟體制和經濟政策等。這些間接因素一般通過改善生產條件、勞動力和生產資料的質量來影響經濟的增長。

財政支出拉動經濟增長的原始模型主要來自凱恩斯的有效需求不足論。按照凱恩斯的說法，在邊際消費傾向遞減、流動性偏好和資本邊際效率遞減規律的作用下，總供給不一定能夠通過市場機制自發地與總需求完全對接，總需求曲線上的各點只有在滿足一定的市場條件下才構成真實、有效的社會總需求。有效需求不足限制了社會總體的經濟規模，有效需求小于有效供給使得資源的充分利用大打折扣，導致社會經濟出現停滯不前的非理想、非充分就業的狀態。

1．財政支出推動經濟增長的機理

財政支出是通過對勞動、資本、技術等生產要素的作用來促進經濟增長的。勞動是構成經濟增長的重要要素之一，勞動在質和量上的提高是經濟增長的源泉之一，在資源約束條件下，通過增加對勞動者的培訓、教育和衛生醫療方面的公共財政支出，實現貧困地區的經濟增長從而提高當地農村居民的收入，達到減貧目標。

財政支出通過直接的政府投資來增加適應經濟發展所需的資本，從而帶來社會經濟增長。財政支出可以直接為一個地區在存量和流量上形成對當地經濟增長和發展的資本供給?？茖W技術在經濟增長中的作用有目共睹，古典經濟學家和現代經濟學家都認同科學技術對經濟增長和社會發展的至關重要性，技術的外生性和外部性使得世界各國對科學技術的發展投入了大量的人力和物力。自然地，政府對高等院校、科研院所和一些有科學技術創新能力的企業的財政支出可以滿足經濟增長和社會發展對科學技術的需要，在這個意義上，財政支出切實地提高了技術水平這一生產關鍵要素，從而提升科學技術的生產效率，促進經濟增長。

2．財政支出拉動經濟增長的機理

政府主要是從擴大需求的角度通過財政支出來拉動經濟增長的，財政支出增加社會總需求的有效渠道一般有三個：一是政府采購的增加，這是政府以真正意義上消費者的身份參與社會總產品的購買和消費，政府強大的購買力必然會在一定程度上影響社會總需求，從而刺激生產，擴大總供給，實現經濟增長。同時，政府也可以通過政府購買這一手段來改變購買商品的數量和結構來調整產業結構并對之進行優化；二是政府通過轉移支付的支出方式增加人們的消費，轉移支付的對象往往是收入較低的人群或者是不發達地區的居民，這類人群的邊際消費傾向比較高，因此轉移支付擴大消費的效果就相對較好，利用消費來拉動經濟增長的效率就比較高；三是在發展中國家地位非常重要的財政生產性支出，政府通過生產性支出直接參與到經濟的建設活動當中，既增加了總需求，又通過投資繼而增加了總供給，從兩個方面共同促進經濟增長，同時，政府也可以調整投資的方向和結構來控制產業結構的調整，推動經濟增長減貧效果的質的提高。

3．財政支出對經濟增長作用的制度分析

財政支出的影響不是單純的通過需求或者供給來影響經濟，它的作用往往是復雜的，同時會伴隨著制度等社會經濟環境的變化，這一變化也會對經濟增長產生驅動作用。構造經濟增長模型時，制度應該是內生的而不是外生的，要把制度這一變量作為經濟增長模型的解釋變量來考慮才能符合真實的社會生產活動。好的制度，包括產權制度，市場經濟的各項法律、規章和制度會促使交易雙方有一個穩定的預期，在一定程度上避免不確定性帶來的交易風險，在交易的規模和質量大幅度提升的同時大大降低交易費用。從整個經濟社會來看，交易的增多和交易成本的減少必定會帶來經濟總量的增長。

財政支出通過改善人力、資本和科技供給的質和量來改變總供給，同時又改變政府和居民的消費規模和結構來改變總需求，還可以通過制度變革、制度創新來對整個經濟環境帶來變化，這樣綜合形成一股合力，共同驅動經濟的增長。

（二）經濟增長的減貧機制分析

目前，對經濟增長減貧機制的解釋主要建立在“涓滴理論”的假設之上，即通過資本積累實現的經濟增長利益將自發地對窮人起到“涓滴”作用［9］。在以農業為主的發展中國家，農業部門的勞動生產率相對于工業低了很多，這使得從事農業生產的勞動者收入水平較低，因此要擺脫貧困，就必須改變產業結構，通過大力發展工業來提高整個社會的勞動生產率，從而提高勞動者的收入。經濟增長提高和減少農村貧困人口從而達到農村地區減貧的途徑有以下五個方面。

1．經濟增長推動勞動力轉移

按照羅森斯坦—羅丹的平衡增長模型和劉易斯的二元經濟模型［10，11］，隨著經濟的增長，產業結構會發生變化，農業產值所占比例會越來越小，工業產值所占比例會越來越大，在社會、經濟和市場條件成熟的情況下（在我國，這表現為交通的便利、戶籍制度的放松、城市化的發展等），產業結構的變化在增加勞動力需求量的過程中會導致勞動力進行跨產業的流動，隨著工業對勞動力需求的增加和農業對勞動力需求的減少，使得農村剩余勞動力會逐步轉向工業等非農生產。在工業等非農業的邊際勞動生產率遠遠大于農業的邊際勞動生產率的前提下，農村勞動力通過勞動力轉移獲取比從事農業生產高的非農業工資性收入，這帶來了農村居民收入的增加。同時，在農業勞動力向非農業部門流動的過程中，非農業的勞動邊際產值減少的同時也帶來農業的勞動邊際產值的增加，這為仍舊從事農業生產的勞動者也帶來收入的增加。

2．經濟增長提高要素報酬

隨著經濟的增長，市場的供求條件改變了各種生產要素的稀缺狀況，產業結構的變化帶來勞動力、土地需求的增加，在供給不變的條件下，使得勞動、資本和土地等生產要素的相對地位發生了變化，要素稀缺性的變化帶來農村居民擁有的勞動力和土地等生產要素的報酬增加，提高了農村居民的收入。另外，非農業的快速發展和交通等市場條件的變化，提高了農村土地的利用率，會帶來農村土地生產要素報酬率的增加，這也構成了農村居民收入提高的來源。

3．經濟增長改變產品價格

經濟增長改變了產業結構，在擴大了第二產業和第三產業的規模和比重的同時降低了第一產業的比重，這會在產品市場上改變農產品和非農產品的供求關系，農業相對量的減少導致市場上農產品供給減少，價格增加，非農產品的提高導致市場上非農產品供應的增加，價格降低。農業產品和非農業產品價格的絕對和相對的改變會在收入和支出兩個方面改變農村居民的貧困狀況。從收入上看，農產品價格增加使得從事農業的農村居民的農業性報酬增加，收入增加；而從支出上來看，非農產品價格的降低會減少農村居民生產性支出的費用，降低生產的成本，再次以利潤增加的方式提高農村居民收入，同時，隨著非農產業的擴張和非農產品價格的降低，也使得農村居民的生活性消費支出的規模和結構得到改善，從支出的角度改善農村居民的貧困狀況。

4．經濟增長降低交易費用

經濟增長帶來產業、部門的擴張，使得經濟的規模效應、集聚效益得到提高，這從硬件環境（交通、通訊）和軟件環境（法律、戶籍制度）改善了農村地區的市場環境，導致農村居民在市場交易過程中的成本減少，間接提高了農民的收入；同時，交易費用的降低會使得資本、土地和勞動力在農村地區更自由、更順暢地流動，使得農業的“溢出效應”大大增強，在給農民帶來收入的同時也促進了第二產業和第三產業在農村的發展，增加了第二產業（交通的便利帶來了農產品的深加工工業）和第三產業（交通的便利和農村治安的提高帶來了旅游業的發展）的產值，增加了農村居民的收入；交易費用的降低還帶來農村第一產業結構的變化，農村居民結合當地的地理自然環境會從事高回報率的林業、牧業和漁業等產業，發展綠色農業、綠色養殖、經濟作物種植等產業獲取超額利潤，帶來收入的提高。

5．經濟增長帶來轉移支付收入

經濟增長會直接導致國家經濟總量的增加，在稅率不降低的前提下不可避免地帶來國家稅收收入增加，同時，隨著經濟增長帶來技術的進步和制度法律的完備，使得非法逃稅的幾率大大降低，這會使得國家的稅收進一步增加，在工業反哺農業的財政政策和關注民生的治國理念環境下，稅收的提高增強了國家對農村貧困地區財政轉移支付的能力，加大了政府的財政扶貧力度，農村居民獲得的財政轉移收入會隨著經濟的增長而增長。同時，政府稅收的增加也增強了政府在農村的稅收支出能力，為政府實施農業、農村減稅政策創造了物質條件，農村地區減稅或免稅活動的實施在減少農村居民的稅收支出隨之帶來收入增加的同時，也為農村地區的經濟發展創造了更為寬松的稅收條件，這促使農村地區整體經濟的發展，也必然會給農村居民帶來收入的增長。

三、財政支出減貧的政策啟示

按照以上財政支出的減貧機制理論，我國的貧困問題就是農村的經濟發展問題和農村的勞動力轉移問題，另外，財政的直接轉移支付對減貧也起著非常重要的作用，它會直接影響貧窮家庭的收入，或通過對農村經濟和勞動力轉移的有利作用來間接影響貧窮家庭的收入和支出，達到減貧目的。農村地區農業經濟和非農經濟的發展可以提高農村勞動力和土地的利用率，農村勞動力和土地邊際生產率的上升帶來這兩種生產要素報酬率的提高，這會提高農村居民的收入水平，有助于農村地區減貧；勞動力的轉移會為農村居民帶來較高的工資收入，勞動力的轉移成本降低越多，產業間的勞動生產率差距越大，勞動力轉移的減貧效應的邊際彈性就會越高；現階段中國的減貧工作就是處理好農村經濟和農村勞動力轉移問題，轉移支付是作為以上兩個問題的催化劑功能出現的，可以促進農村經濟發展和勞動力低成本轉移。如何調整財政支出政策，發揮財政支出的直接和間接減貧功能是現階段我國政府必須思考的問題，筆者認為可以從以下幾個方面來改善財政支出狀況，提高財政支出的邊際減貧彈性，發揮財政的最大減貧功效。

（一）財政支出要切實促進農村經濟的發展

農村經濟的高質量、高速度的發展可以提高農村地區的勞動力和土地價值，擴大農村居民收入。一是要大力發展農業，通過擴大基礎設施的支出為農業創造良好的生產和經營條件，同時還要關注非種植業農業的發展，結合當地的地域特征扶持具有當地比較優勢的產業；二是要發揮農村非農產業的減貧效應，財政支出要結合當地的特殊環境，通過設立專項財政資金，鼓勵引導有條件的農民自主創業，通過稅費減免等優惠扶持來提高園藝、茶藝、農產品加工、旅游等非農經濟發展的支持力度。

（二）財政支出要逐步消除勞動力的轉移障礙

要消除勞動力的轉移障礙，提高農村勞動力的素質，切實使貧困家庭受益于勞動力轉移，提高他們的收入。一是通過財政支出大力降低勞動力的轉移成本，這包括交通、通訊、住房等方面的財政支出；二是加大教育和勞動力培訓的力度，提高勞動力素質；三是積極推進基本公共服務均等化工作，加大醫療衛生、社會保障和就業的財政支出，進一步降低勞動力轉移成本；四是逐步改變目前的戶籍制度，大力推進城市化，使得農民工真正完成市民化的身份轉變，徹底消除勞動力轉移的障礙。

（三）加強財政支出直接減貧的瞄準機制

要加強財政支出直接減貧的瞄準機制，充分發揮財政支出的直接減貧功能，重點增加教育、醫療衛生、社會保障和就業支出，使財政減貧真正的惠及窮人；要推進農村社會保障體系建設，逐步提高農村低保和“五?！惫B標準，加快建立城鄉統一的基本醫療保障制度，全面實施新型農村社會養老保險制度。

（四）重視社會力量的減貧功效

要積極發揮政府財政減貧的帶動和示范作用，積極探索政府向社會購買扶貧開發服務的方式和途徑，充分利用社會非政府資源，構建全社會共同參與的“大扶貧”格局，積極鼓勵企業和社會組織參與扶貧開發。政府要通過制定有利于貧困地區發展和貧困群眾脫貧的優惠政策，積極開展定點扶貧工作，充分發揮各社會組織、民間團體和私營企業的自身優勢，引導資金、物資、技術向貧困地區傾斜，為貧困地區的減貧工作作出貢獻。

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