中國決策過程中的政府領導體制透視

曾毅

[摘 要]近來中國退休領導人的回憶性文獻尤其是《朱镕基講話實錄》的出版，為我們從決策過程的角度理解中國政治體制提供了寶貴資源。中國政治體制中的行政首長負責制與黨的集體領導制度的關系、分管領導體制與歸口管理制度的關系以及綜合協調制度，都在《實錄》中得到全面體現，同時它也生動地揭示了既定政府領導體制下的政策執行機制的難題。從決策過程看，黨的集體領導制度更加制度化、政府有了更大的政策動議權、市場也成為一種重要的政治權力力量。

[關鍵詞]朱镕基；黨政關系；政府領導體制；政策執行機制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008410X（2013）01006607

國內外關于中國政治的研究主要集中于中國政治的“變”，諸如中國共產黨的適應性轉型、國家與社會關系、中央與地方關系、政治與市場關系、決策過程等方面。但是，這并不意味著我們對于中國政治中的“不變”即政治體制層面的東西已經認識很清晰了?！吨扉F基講話實錄》（1～4卷）（簡稱《實錄》）與《朱镕基答記者問》，以及通過大量高層訪談而形成的江澤民傳（《他改變了中國：江澤民傳》），為我們理解中國的政治體制提供了最為權威和最有價值的文獻。本文以《實錄》為主要線索，力圖在決策過程層面重新認識總理負責制、分管領導制等方面的中國政府領導體制，以及與領導體制密切相關的政策執行機制問題。

一、政府總理負責制與黨的集體負責制

根據1982年憲法，國務院實行總理負責制。在中國的政治體制中，總理負責制不同于西方議會制下的內閣責任制，而是共產黨領導下的集體負責制。因此，一個常識是，理解中國政府領導體制不但要讀憲法，還要讀中國共產黨黨章。黨章第10條規定：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責?！眹鴦赵嚎偫硎紫仁钦尉殖Ｎ瘯瘑T，這個政治身份是理解總理負責制的前提。換句話說，在國務院，實行總理個人負責制；而在政治局和政治局常委會，作為委員的總理必須服從集體及政治局常委會的決定。

與此相對應，總理負責制的事項首先在黨的委員會那里得到認可或通過。黨章第15條規定：“有關全國性的重大政策問題，只有黨中央有權作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對外發表主張?！币簿褪钦f，無論是重大人事安排，還是事關全局的經濟政策以及政府管理體制的改革，都首先需要政治局及其常委會做出決定。

個人負責制和集體負責制的結合機制是黨的組織。在黨的組織方面，除了前述的常委會外，黨組是另外一個重要組織。在中央國家機關即國務院中設黨組，國務院黨組只能對其上級機關即政治局常委會及其辦事機構書記處負責，即黨章第47條規定的“黨組必須服從批準它成立的黨組織領導?！?/p>

黨章的相關規定是理解總理負責制的前提。黨章中無論是關于黨員的行為準則的規定（第16條），還是上下級黨的組織關系的規定（第46～47條），以及關于黨的權限的規定（第15條）和個人負責與集體負責關系的規定（第10條），都意味著總理負責制的前提是黨的領導下的集體負責制，國務院事關全國的重大決定都首先是黨的決定。

在熟悉黨章的同時，還應該理解上世紀九十代以來黨的決策體制的變化。不同于上世紀八十年代書記處的核心決策作用，到上世紀九十年代，政治局常委會成為制度化決策機關，政治局常委會“從毛和鄧時代下寬泛的政策制定機構變成更為注重實際、講究實效的辦事機構。江像其他人一樣也只能投一票，而一切問題都由多數票決定”[1]（P231）。作為制度化的辦事機構，決策時征求集體意見成為常規化的程序。例如，“江澤民會見外國要人時，他得和其他高層領導人商議。作報告前，江的發言稿需要在常委會所有成員中傳閱，聽取他們的意見，而且每個人都要簽名表示通過。如果有人提出疑問，他會直接寫在文件上要求解釋或解決。這種權力共享和征求意見的做法正是中國集體領導體制的運行標志，也可以說是共產黨式民主和最高層制衡制度正常運作的一個縮影?！盵1]（P173）

在政治局常委會運行制度化的同時，黨的各種領導小組的作用也得到加強。十四大后，江澤民成為“黨內負責經濟事務、外交事務和臺灣問題的三個‘領導小組的組長，這使他可以在這些領域中直接負責決策工作”[1]（P185）。

上述黨章規定和黨的決策體制的變化是我們理解黨政關系下政府決策體制和總理負責制的前提。盡管如此，并不意味著總理負責制形同虛設。按照江澤民傳的說法，早在作為政治局常委的副總理時，朱镕基就幾乎完全掌控國務院的經濟事務[1]（P185）?？梢韵氲?，作為總理的朱镕基，憲法規定的總理負責制會有更大程度的體現，否則他既不可能有上任伊始的豪言壯語，更不可能有那么大的機構改革設想和執行力度。

在機構改革上，朱镕基把國務院的60多個部長一個一個找來，告訴他們國務院的部門將大大裁撤，還要減少300個部長和副部長、1900個司局長和副司局長，把國務院的3萬工作人員減少17000人。對此，“部長們心中忐忑，開始叫苦不迭，都說自己的部門如何如何重要，為國家所必需，不能撤銷。只有胡啟立同意撤銷自己領導的電子工業部。這讓朱镕基這位新總理感到失望。旁人處在這個時候，也許會懸崖勒馬，不再提這件事?？墒撬皇沁@樣的人，就像他自己說的，要‘義無反顧，勇往直前?！盵2]（P183）

朱镕基政府的改革力度之大，歷史上前所未有；而其敢于負責的講話風格，更讓人抱有無比高的期許。朱镕基所以要這樣大刀闊斧地進行改革，直接因為他的負責任精神和憂患意識。在第一次國務院全體會議上，朱镕基以對歷史負責的高度說，“因為我深刻地感到，本屆政府是跨世紀的政府，是一個承前啟后、繼往開來的政府，如果錯過了這個歷史的機遇，下個世紀中國的事情就不好辦了……我們國家目前潛伏著很多危機，隨時都可能爆發……如果本屆政府對存在的弊端不進行一個根本的改革，打下一個良好的基礎，我看下一個世紀中國的事情就很難辦?！盵3]（P2）“如果本屆政府都是‘好好先生，我們就對不起人民，要做‘惡人?！盵3]（P4）“從嚴治政，要嚴格一點，不能隨便就放過了，這不是放過一個人的問題，而是一個制度問題，否則，我們國家的命運可能就被‘放掉了?！盵3]（P56）

朱镕基為什么能講這些話？為什么能大刀闊斧地改革？國外觀察家更多從個性方面予以解讀，“經濟沙皇”等稱號也紛至沓來，朱镕基對此很生氣并堅定否定這些稱號。事實上，國外的觀察和對朱镕基行為的理解已經偏離了中國政治的領導體制和運轉機制。很難設想，沒有中央財經領導小組的批準，沒有政治局常委會的決定，總理個人怎么可能去對政府體制動刀子？我們在后面將看到，不要說這樣大幅度的政府體制改革，就是一項重大的經濟政策，也需要中央領導小組或政治局常委會的通過。

因此，理解中國的政治決策，“為什么要”和“為什么能”是兩個基本命題?！盀槭裁匆敝v的是個人因素，“為什么能”講的是體制因素。在既定的體制下，不同的人做不同的事，而且個人意愿的實施有充分的體制保障或約束。

除了前述的“領導小組”制度和政治局常委會制度，“集體領導與個人分工相結合的制度”規定，使“為什么要”得以實現，即“為什么能”，即主管領導事實上具有很大的自主權以及相應的責任制?？梢赃@樣說，“集體領導與個人分工相結合的制度”就是將個人分工負責的政策建議以委員會集體的名義作出決定；沒有個人分工和個人負責，集體領導也就無法作出決定，集體領導是對個人分工負責的特定領域、特定問題的集體決定。否則，很難想象一個龐大的制度機器如何運轉起來。對此，我們可以從《朱镕基答記者問》中得以確認。早在當副總理時，朱镕基就對外國記者說過，因為我長期以來專門研究經濟工作，作用要比別人大些?？梢?，作為黨中央領導集體的一員、尤其是專事經濟工作的領導成員，總理在事關全國的經濟工作上作用會更大一些，具有很大程度的政策創議權。

除了黨章規定的集體領導與個人分工相結合的制度，其他的制度規定也決定了總理負責制不等于一切都由總理專斷，對重大問題的決定都要經過國務院全體會議、國務院常務會議或總理辦公會集體討論。當重大問題不能在國務院的相關會議上形成一致意見時，政治局或政治局常委會就成為最高決策機關。例如，關于如何推動高科技創新，朱镕基副總理主張以國有企業為主體，主管科技的國務委員宋健認為國有企業太官僚化，主張建立硅谷式的高科技園區來推動，最后二人的爭執在政治局全體會議上得到解決——開了3個小時的政治局會議最后只用了20分鐘來敲定這個后來影響巨大的議程，即同意宋健的主張[1]（P187189）。后來被稱為“火炬計劃”的項目就這樣開始了，起初的24個（后來增加到53個）高新技術工業園區建立起來了。這個決策過程說明，國務院享有很大程度的經濟政策創議權，但決定權在黨中央。

這個政策過程再次說明，在觀察中國政治時，不能因為鮮明的個人風格而勿視黨政關系下的制度安排。一定要記住黨章第15條：“有關全國性的重大政策問題，只有黨中央有權作出決定?！币簿褪钦f，國務院即使有了政策創議權，最后也一定要以“中共中央”的名義作出決定。1998年機構改革是黨中央的決定，其他重大事項也是黨中央的決定。比如，在中美WTO談判的最后時刻，朱镕基針對美國談判代表提出的要求說：“你現在提出問題，我也很難回應，也要問江主席?！盵3]（P361）而在朱镕基宣布最后接受美國的某些要求時說：“我們召開過一次最高層的會議，江主席作了指示，我們同意對你們的要求作出答復?！盵3]（P363）綜上，不難理解，朱镕基政府時期軍隊與商業脫鉤的重大決定，離不開以江澤民為核心的第三代中央領導集體。

二、政府分管領導制度與黨歸口管理制度 根據《國務院工作規則》，“副總理、國務委員按分工負責處理分管工作。受總理委托，負責其他方面的工作或專項任務，并可代表國務院進行外事活動?！笨梢?，總理負責制下面是副總理和國務委員的分管領導制度。

理解國務院的分管領導制度必須與共產黨的歸口管理制度結合起來。1958年毛澤東嚴厲批評國務院及其部委搞分散主義，不讓中央參加對經濟工作的“設計”。為此，中共中央成立了財經、政法、外事、科學、文教各小組，具體領導對應的政府職能部門。根據1958年6月《中央中共關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，上述5個小組直接領導財經、政法、外事、科學、文教等5個大口的工作。至此，黨中央形成了一套幾乎與國務院完全對應的行政性管理機構。同樣，黨中央各工作部門也與國務院所屬職能部門形成了對應關系。

1958年黨政關系的變動使國家權力機關職能發生轉移，共產黨組織國家化了。至此，圍繞以黨的一元化領導為原則的國家領導體制已經建立起來了。這一黨和國家領導體制可以表示為如下結構[4]（P31）。

中國國家權力組織機構圖我們平常所說“黨和國家領導體制”，就是意味著黨的組織國家化。比如，國務院的主要成員首先是黨的重要領導人，國務院總理、副總理、國務委員同時都是政治局常委、政治局委員或書記處書記，他們往往也是黨的有關領導小組的主要成員。因此，作為政府的國務院，事實上與政治局、書記處一并構成或領導著黨的領導小組。

從官方新聞中可以觀察到，國務院系統的組織人事和涉及宣傳文化教育的事務，均由主管該“口”黨的領導人直接負責。然而，憲法規定的國務院的18類職權，事實上已經攬括了國家的所有行政事務，這些顯然不是數目有限的黨的領導人都能夠直接處理的。同時，改革開放以來，中國政治制度的運轉也越來越規范化、常規化，進而形成制度化。比如，每年召開的“兩會”，意味著政府總理以及重要政府部門要對人大報告工作，政府主要成員的任免需要人大決定。長此以往，這樣的運作方式事實上就強化了國務院和政府部門的職權及其制度化。因此，“黨政分開”雖然已經不再是政治的熱門議題，但在上層的行政管理和經濟決策中，“黨政分開”已經得到一定程度的實現。應該說，這種結果不是刻意設計的，而是在日常政治生活中制度演化的產物。

閱讀《實錄》可知，分管領導制度在具體事務和全局事務上有不同的意義。在具體的部門或地區事務上，國務院分管領導享有完全的決定權。比如，1995年6月27日北京市委市政府向主管財經工作的副總理朱镕基匯報北京市的經濟工作并“開了一個要錢的單子”。朱镕基回應：“由于情況說不清楚，我請他們和綜合部門對清口徑后，兩個月后再來談一次?！盵5]（P165）也就是說，朱镕基當時就決定不給錢。同樣，1994年6月3日，建設部長侯捷向分管金融工作的朱镕基報送《關于請求解決城市拆遷安置住房建設專項貸款資金的緊急報告》，希望人行安排5億元的專項貸款，用于沈陽、哈爾濱、上海等10個城市的拆遷安置住房建設。對此，朱镕基的批示是：“賣地收入首先要用于安置拆遷戶，要國家來背這個包袱是背不起的?！盵6]（P509）直截了當地否定了建設部的要求。

在涉及全局性問題上，分管領導也具有很大的主導權并具體負責操作，但最后的決定權在中共中央。由分管領導負責、黨中央決定的全局性問題最典型地體現在朱镕基對金融體制和財稅體制的改革上。

作為分管金融工作并兼任人民銀行行長的朱镕基副總理，對銀行體制進行兩次大的改革。一次是1993年決定將人民銀行辦成中央銀行，與盈利性金融機構分離；將原來的專業銀行變成商業銀行；設立政策性銀行。另一次是1997年東亞金融海嘯中改革銀行體制，即改變人行和國有商業銀行分支機構按行政區劃設置的狀況。第一次銀行體制改革的背景是，1992年鄧小平南巡講話后經濟過熱，其根源在于人行與專業銀行的性質不分而導致的濫發鈔票。為此，在1993年6月9日主持召開的關于宏觀調控的國務院總理辦公會上，朱镕基提出了13條應急措施，后來國家計委補充3條，形成了決定中國經濟軟著陸的“中央6號文件”，即《中共中央、國務院關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》（簡稱“十六條”）。在1997年第二次銀行體制改革中，朱镕基更是力排眾議根據朱镕基關于《深化金融改革，防范金融風險，開創金融工作新局面》的講話，對這次改革的疑義有：這樣的改革會不會導致天下大亂；時機是否成熟；是否照抄西方模式；是否影響中西部地區發展；國有企業改革沒有搞好，金融改革能否孤軍深入。參見《朱镕基講話實錄》第二卷，第481484頁。，主導了這次對中國市場經濟健康發展起決定性作用的改革，并下發《中共中央、國務院關于深化金融改革，整頓金融秩序，防范金融風險的通知》，推動銀行體制改革。

和銀行體制改革一樣，體現市場經濟性質的分稅制，也是在朱镕基分管財稅工作時期完成的。為了推動分稅制改革，朱镕基“曾去了十幾個省、自治區、直轄市，和這些省、自治區、直轄市的書記、省長、自治區主席、市長座談，大家都能從維護大局出發，一致擁護分稅制，愿意多做貢獻，風格都很高?！盵6]（P418419）但是，分稅制在廣東遇到阻力，中央決定不搞試點，1994年全面實行分稅制。廣東要求在2000年、最快在1997年實行分稅制，并以經濟增長較快的1993年而不是1992年的實績為基數。為此，1993年9月9日～16日，朱镕基和李鐵映帶領國務院有關部門的60多位同志，與廣東省“通過三次‘交鋒或者說三次交流”[6]（P357），形成了《關于實行分稅制問題致江澤民、李鵬并中央政治局常委的信》，建議同意以1993年為基數[6]（P367371）。這樣，才有了十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決議》，大幅度地改革前述的銀行體制，并于1994年在全國推行分稅制[6]（P410429）。

無論是銀行體制改革，還是稅收體制改革，政府副總理分管制度下的政策議程變成黨的決定，制度渠道則是黨的歸口管理制度。在財經領域，黨的歸口管理組織就是中共中央財經領導小組。為改革銀行體制和稅收體制，國務院成立了專門的財政和稅收改革領導小組，直接對中央財經領導小組負責。朱镕基這樣講：“我們準備根據中央財經領導小組的決定，馬上成立財政和稅收改革領導小組，設計、起草財政和稅收改革方案。金融改革現在也成立了一個領導小組，正在加緊設計方案?！盵6]（P329）顯然，這種事關全局的改革由國務院分管領導具體推動，但需要得到黨中央的主管組織的批準。

有的時候，比如需要緊急處理的重大經濟問題，國務院已經成熟的政策議程則直接拿到政治局常委會討論。比如前述應對經濟過熱的“中央6號文件”，事實上是1993年6月9日朱镕基主持的國務院總理辦公會議上的講話。朱镕基在這次會議上總結道：“我就講這十三條……6月17日向中央政治局常委匯報，看常委們有什么指示，我們再研究……常委們原則批準以后，我們就制定文件一個一個下發，各項細化工作不能超過6月20日，這樣6月底各項文件才能最后定稿?！盵6]（P298）

可見，我們經?？吹降墓谟小爸泄仓醒?、國務院”的文件，就是國務院創議、黨中央認可的政策產品。這也就意味著，改革開放以來，雖然“黨政分開”已經不再是主要目標，黨政關系事實上已經發生了很大變化。

三、綜合協調機制

目前，國務院下有將近一百個政府或政府職能部門，1998年國務院機構改革前更多。即使總理一年聽一個部門主管的匯報，也要一百人次，這是難以想象的。為此，綜合協調機制就建立起來了。綜合協調機制是與前述的分管領導制度聯系在一起的。綜合協調機制有兩類：一是常設的國務院內部的綜合辦公室，一是國務院內的各種領導小組或議事協調機構。

分管領導制度不是說副總理每天直接面對其分管的政府部門，而是依靠國務院內部的綜合辦公室，有的時候分管副總理直接兼任辦公室主任。在上個世紀五十年代，國務院設有8個辦公室，每個辦公室對應若干政府部門，即各個政府部門首先將情況匯總到國務院相關辦公室，各辦公室再向分管副總理或國務委員匯報。例如，在朱镕基任副總理期間，先是兼任國務院生產辦公室主任，后來國務院生產辦公室撤銷，在原生產辦公室的基礎上成立國務院經濟貿易辦公室，由朱镕基副總理直接負責。國務院的各類綜合辦公室，事實上是協調各政府部門的主管機構，例如朱镕基副總理在講到鐵路運輸的困難時這樣說：“你們碰到任何困難以及不能解決的問題，都可以找主管部門解決。該找國家計委的找國家計委，該找國務院經貿辦的找國務院經貿辦……他們不能解決的問題，你們來找我；我解決不了的，可以找總理?！盵6]（P188）由此可見，國務院綜合辦公室對于分管領導制度的作用。

與常設的國務院綜合辦公室相比，國務院的各種領導小組則是為應對某項特殊任務而建立起來的。中國政府管理部門繁多，很多的部門職能交叉和重疊，一個問題往往牽扯到若干主管部門，這就需要為特定任務而把相關部門都組織起來，協調相關領域和不同行政部門的工作。因此，領導小組一般由總理、副總理或國務委員牽頭，由各有關部門、單位和地方行政首長組成，處理專項重大問題，例如全國救災工作領導小組、國家科技領導小組、人口普查工作領導小組、貧困地區開發小組、三峽工程移民試點工作領導小組，等等。領導小組下設專門的辦公室以協調工作，辦公室一般都設在有關主管部門。

建國以來國務院設置了不計其數的領導小組。目前，國務院領導小組的設置越來越制度化，把領導小組定位為議事協調機構。根據《國務院行政機構設置和編制管理條例》規定，國務院議事協調機構的設立、撤銷或者合并，由國務院機構編制管理機關提出方案，報國務院決定；為處理一定時期內某項特定工作設立的議事協調機構，還應當明確規定其撤銷的條件或撤銷的期限。

建國以來設置了那么多的綜合議事協調機構，其本身就說明政府管理體制的設置存在一個老生常談的問題，即職能交叉和重疊。任何一個事項都牽扯若干部門，即涉及若干部門的權力與責任，作為一種利益機構，各政府部門都在竭力維護自己的權力和利益，直至使自己的權力最大化。例如，1992年主持國務院討論《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》初稿，朱镕基講道：“我請各部門負責同志開會，發現有些主管部門不大同意這個《條例》，你不贊成這一條，他不贊成那一條。說來說去，是不肯放權?！睘槭裁床豢戏艡嗄?？說到底是“國務院政府機構機構沒有精簡，職能也沒有修改”[6]（P139）。這是20年前的情況。由于大部門制依然有待落實，今天各部門爭權爭利而推諉責任的現象依然大量存在。

四、政府領導體制與政策執行機制

在總理負責制、分管領導制度和綜合協調制度下，做決定并不難，難的是執行。正如朱镕基總理在國務院第一次全體會議上所講：“我到國務院工作八個年頭了，深刻地感到，出個主意是非常容易的……定個政策也不是很難，只要你虛心聽取各部門的意見，群策群力，也可以出臺一個好政策，但是要落實就難的很。那不是你寫一大篇批示，下面就會照著做，根本不是那么回事，最難就在于落實?！盵3]（P6）因而，理解政府領導體制離不開對執行機制的理解。如何執行政策，相對于領導體制，執行機制在法律上很難系統地規定出來，更多的是“操作性規則”。

在單一制體制下，國務院的決策應該由對國務院負責的各政府部門、地方政府以及作為準行政組織的國有企業去執行。但是，由于部門地方利益尤其是企業自身利益的考慮，中央政府的政策往往遇到執行難的瓶頸，媒體對此有大量報道，而朱镕基講話更是權威性印證了這一點。1997年8月26日，國務院就棉花問題專門召開一個全國棉花工作會議，朱镕基在會上指示國家經貿委牽頭具體落實新疆棉花頂替進口棉花，并把加工企業名單列出來。為保護新疆棉花，新的進料加工、來料加工企業一律不批，不增加[5]（P423）。兩個月后，國家經貿委《關于當前“出疆棉”落實情況的報告》反映，在“出疆棉”政策落實過程中存在新疆棉當地價格加運費已高于內地價格、國際市場棉花價格已經低于新疆棉以及購棉資金落實困難影響“出疆棉”合同執行等問題。為此，朱镕基批示：“從此事可以看出國務院文件也不起作用，令不行、禁不止，什么‘國有企業都各行其是，國務院主管部門還有多大作用?！霸俅沃甘尽备骷壷鞴懿块T和新疆自治區應嚴格按國務院定的政策辦，不得打折扣，否則國務院想保也保不了?！盵5]（P473）

但是，新疆那邊的棉花依然全都積壓著，而山東卻在走私棉花。后來成為總理的朱镕基在國務院第一次全體會議上又講：“對這件事情我用過經濟和行政辦法，也不知道開了多少次會，落實了沒有呢？落實了，到目前為止，才賣出去幾十萬擔新疆棉花。難哪！”[3]（P7）同樣，國務院發文取締傳銷，主管副總理李嵐清也專門做了重要批示，結果傳銷依然難以取締。

順便指出的是，不但國務院的政策執行難，總理或分管領導的“批示”執行難，甚至總書記的“批示”有時候也難以得到執行。江澤民的終生好友沈永言拿著江澤民的批示去解決一項不公正的城市管理中的問題，以失敗告終。當得知結果時，江澤民感嘆道，“唔，那是地方保護主義，我有什么辦法呢？”[1]（P253）

對于政令如何出中南海，朱镕基講，“同志們，要落實、落實、再落實，你的文件發下去以后，你不下去跟著檢查，沒有多少人理你?！盵3]（P8）“我八年來的體會，就是要辦一件事，不開八次、十次會議就沒法落實。如果發一個文件，能兌現20%就算成功了，不檢查落實根本不行?！盵3]（P6）

由此可見，“檢查”可以視為一個重要的“操作性規則”。這也就是我們在日常生活中經?？吹降母鞣N各樣的檢查小組、巡視小組、為執行某種政策的大檢查，諸如安全生產大檢查、食品安全大檢查、鐵路安全大檢查、工程質量大檢查、價格大檢查、統計執法大檢查、扶貧大檢查、文物安全大檢查、玩具安全大檢查、“一房一價”大檢查……不勝枚舉。甚至可以說，“檢查”在中國政治生活中無處不在，中國政治可以稱為“檢查政治”，離開了檢查，政策和法律就無從落實。但是，為什么在反復“檢查”之后依然問題重重？比如安全生產、食品安全等，政策之所以難落實而需要“檢查政治”，而檢查的結果又總是難盡人意，其主要原因就在于：第一，中國是一個大政府，其職權幾乎涵蓋所有層面，需要決策的方面無所不在；第二，中國政府的層級太多，即從中央到地方有5級政府，中南海的政令如何暢通，確實是一個權力學上的難題，尤其是在市場經濟的條件下；第三，政府與市場關系的新變化，政府的指示已經很難約束市場主體的行為偏好。由此可見，要解決好上述問題，根本性辦法在于法治，不但要建立法治政府，更要法治市場?！皺z查”只能是不得已的過渡性舉措。

五、幾點發現

《實錄》的出版不但有助于理解中國政治過程，也為觀察中國政治體制提供了權威性資源。朱镕基講話其實都是決策過程的真實寫照，而從決策過程即政治過程的維度看中國的政治體制，顯然會比局限于規范性概念分析得出更生動、更深刻的結論。從決策過程而認識中國的政治體制，至少可以得出但又不局限于以下的發現。

第一，黨的集體領導制度的制度化。在上世紀八十年代，作為政治局和政治局常委會的辦事機構即書記處是決策機關，而到了九十年代以后，政治局及其常委會則成為與黨章規定相符的日常的最高決策機關。最高決策機關的制度化運作顯示了黨的集體領導制度的制度化，而黨的集體領導的制度化又必將推動黨內民主。盡管很難了解更具體的政治過程，但從毛澤東到鄧小平再到江澤民，黨的集體領導的制度化與黨內民主是正向關系。民主的難題之一是形成權威決策，而本文引用的權威文獻反復告訴我們，黨的集體領導的制度化和黨內民主的加強，并沒有妨礙權威決策——因為“集體領導與個人分工相結合”，分管領導或主管領導都富有高度的歷史責任感、敢于負責，從而才不失權威決策的形成。如果說權威決策的形成有賴于權威的集體領導和敢于負責的個人相結合，那么很多該決策而無政策或政策已經形成而得不到有效實施的政治現象，則也說明了“集體領導與個人分工相結合”的體制的有效運轉依賴決策者達成共識的能力。在此，引申出一個相關的挑戰性問題是：一黨執政下的執政有效性考量，不僅要視其政黨內部團結程度而定，而且政黨能否真正團結還取決于決策者是否達成戰略共識以及政策執行共識的能力。

第二，黨政關系的新變化——政府政策動議權。雖然“黨和國家領導體制”依然意味著黨的組織的國家化，但經過多年的改革開放，包括制度演化所形成的事實性變革，今天中國政治過程中的政治體制已經不再是1958年黨和國一體化體制，即“大政方針在政治局、書記處部署、國務院執行”，在很多重大問題上，國務院已經享有政策創議權。上世紀八十年代政治改革的目標是從黨政分工到黨政分開，九十年代之后則是加強執政黨的建設，黨政分開似乎不再是主要任務。誠然，對于由黨建立并組織起來的國家而言，即在黨國體制下，黨政分開無疑是很困難的事，但隨著執政黨的制度化和法治化的加強，以及現代化事業本身的性質即專業分殊化趨向，會在客觀上形成黨和政的各自分工。因此，盡管黨政分開不再是直接目標，但事實上卻已經形成了政府的政策動議權，政府不再是簡單的執行機關，而且在政策執行中也有很大的自主性存在。政府的政策創議權對理解中國的黨政關系很重要。這顯然說明了制度變遷的一個基本原理，即制度的形成并非都是可以設計的，而可能是政治生活逐漸演化的產物。由此可以預計，隨著制度化和法治化要求的進一步提高和憲法政治的迫切需要，即使不是刻意地追求黨政分開，政府尤其是在中央政府層面，其政策動議權將會加強而不是減少。

第三，政治權力主體的變化。中國的政治權力關系已經不再是過去的黨政關系、中央-地方關系（塊）、部門關系（條），還增加了市場力量以及由此而形成的政府-市場關系。在市場利益的驅動下，盡管總理講話、批示甚至親自到地方去督促某項政策或指令，但已經有了獨立的市場利益的企業甚至是國務院直管的國有企業，最終也會按照市場的法則去運轉。這就意味著，市場力量的注入使得傳統的政治體制的運轉程序和辦法更加困難甚至失靈，過去十年日益強大的利益集團就是一個很好的腳注。由行政壟斷而導致的行業壟斷事實上形成了一個錯綜復雜的利益集團格局，他們都直接或間接地影響著政府的決策和政策的執行，因而可以說是一種新型的權力主體。由此說明，市場經濟不但要求政府體制的改革，還對政府和市場的關系以及國家和社會關系提出了新挑戰。對此，黨的十八大也不否認，提出要理順政府和市場的關系。在權力體制沒有得到根本改革的前提下，市場經濟帶來的新型的權力關系將會帶來治理上的更大挑戰。

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責任編輯：倪明勝

中共天津市委黨校學報 2013年第1期