氣候變化立法如何“漲價”

文｜丁丁 馬濤

責編 鄂efan@chxk.com.cn

應對氣候變化立法是加強生態文明制度建設的重要保障，立法要處理好相關法律間的協調性問題，解決好適用性差問題，立法要能滿足應對氣候變化需求，以實現立法價值的最大化

應對氣候變化是我國推進生態文明建設的戰略任務，應對氣候變化立法是加強生態文明制度建設的重要保障。為適應國內外形勢和發展趨勢，對我國應對氣候變化工作做出前瞻性、戰略性和全局性的部署，我國近期啟動了應對氣候變化立法工作，旨在制定應對氣候變化的相關法律法規，依法建立我國應對氣候變化的依據、原則和秩序，保證我國既定的國民經濟和社會發展長遠目標的實現。

我國亟須應對氣候變化的“基本法”

《應對氣候變化法》的定位是基本法。我國亟須制定應對氣候變化的基本法，這是因為：第一，制定一部綜合性的基本法可以統領我國應對氣候變化的各項法律法規；第二，基本法是應對氣候變化最根本、最主要和最重要的指導規范；第三，我國現有應對氣候變化相關法律不影響制定應對氣候變化的基本法，在這方面，國外有許多成功案例可供借鑒，關鍵是要避免基本法和其他相關法律的重疊與交叉；第四，制定《應對氣候變化法》可以彰顯我國應對氣候變化和促進低碳發展的決心；第五，多數國家選擇制定應對氣候變化基本法來對應對氣候變化活動與行為進行規范。

綜合性、前瞻性、導向性、宣示性和可操作性是立法的要求?！稇獙夂蜃兓ā肥且徊颗c國際接軌的法律，既要促進我國經濟社會可持續發展，又要促進應對氣候變化國際合作。在研究和起草中，必須考慮我國溫室氣體排放控制現狀和經濟、科技保障水平，回應我國經濟社會發展各領域的立法需求與期望，還應顧及我國締結和參加的國際條約的要求。

丁丁

國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心政策法規部主任

馬濤

國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心政策法規部博士

《應對氣候變化法》是一部與國際接軌的法律，既要促進我國經濟社會可持續發展，又要促進應對氣候變化國際合作。

應對氣候變化立法不僅應該總結吸收國內的經驗，參照《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》、《應對氣候變化國家方案》、《國家應對氣候變化規劃》、《國家適應氣候變化戰略》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等文件，總結低碳省區和低碳城市試點、碳排放權交易試點的成果，借鑒青海、山西、四川、江蘇等省的立法經驗；還應該參考國際社會的立法經驗與教訓，重點考察研究歐盟、瑞士、美國、澳大利亞、日本、韓國、菲律賓等國的相關立法，包括未能在其國內通過的部分法案，重點總結分析其創建的各類新制度。

需要注意的是，立法還要處理好應對氣候變化相關法律間的協調性問題，解決好應對氣候變化法律適用性差的問題。一般而言，造成法律協調性差的原因很多，如論證不科學、立法技術落后、法出多門等，這些原因在我國應對氣候變化立法中都應力求避免，但是，相比之下，我國更應該避免舊法與新法之間不協調問題。要解決上述問題，可以借鑒西方發達國家的經驗，即通過制定新法與修訂舊法相結合的方式構建我國應對氣候變化法律體系，而不能將目光僅盯在新法的制定上。我國立法的適用性差主要是因為立法理念出現偏差，光注重法的數量而忽略法的質量，對我國應對氣候變化法律體系建設而言，我們的立法必須借鑒國外先進經驗，尊重客觀經濟運行規律，論證時做到有理有據并利于實施；而在法律制度設計方面，必須擯棄傳統立法“大而粗”的弊端，精心設計相關制度，充分論證制度設計的科學性與實用性，打破過去“宜粗不宜細”的制定理念，以法律的有效施行作為制度設計的原則之一，使所設計的制度既具有前瞻性，又切實可行，真正指導應對氣候變化工作，避免“休眠條款”的出現。

徒法不足以自行，通過應對氣候變化立法建立起一整套完備的應對氣候變化法律體系之后，更為關鍵的是實施。

八大框架“各顯神通”

《應對氣候變化法》框架的設計應注重全面性和邏輯性，既要對應對氣候變化工作予以周全的規范和制約，也要突出重點，采取分部門、分領域和分環節相結合的方法對體制、機制和制度開展構建工作。法律框架應包含以下八章：總則、管理和監督、減緩氣候變化、適應氣候變化、國際合作、激勵措施、法律責任、附則。之所以這樣設計，是既要考慮中國傳統的資源、環境立法體例設計的慣例，也要考慮應對氣候變化的特別需求和重點、亮點。

具體來看，“總則”專章應對法律做出指導性的規定，闡述立法目的、應對氣候變化定義、適用范圍、應對氣候變化定位、應對氣候變化原則、應對氣候變化目標制定、應對氣候變化能力建設、單位和個人的權利義務；“管理和監督”專章應主要從管理體制機制和基本管理制度兩個方面展開，規定應對氣候變化的管理與監督問題；考慮到應對氣候變化減緩與適應并重的基本要求，框架應設立“減緩氣候變化”和“適應氣候變化”兩章；考慮到氣候變化的全球性，應對氣候變化需要國內外采取合作、協商的方式予以推進，同時中國也需要明確立場和態度，通過一定的制度和機制予以保障，框架應設立“國際合作”專章；考慮到應對氣候變化離不開財政、稅收、信貸、政府采購、表彰獎勵等方面的支持，框架應設立“激勵措施”專章；應對氣候變化既需要宏觀規劃和部署，也涉及企事業單位、公民個人和政府部門的具體應對行為，要促進這些行為有序開展、產生效果，需規定相應的法律責任，框架應設立“法律責任”專章；“附則”專章主要對法律中的相關概念術語進行解釋，規定本法與國際條約的關系以及生效日期。

立法還應該做好配套工作。首先要進行環境基本法層面的構建。在綜合性的環境基本法即《環境保護法》中應該對應對氣候變化作出相應的規定，將應對氣候變化上升為法律概念；將應對氣候變化理念納入其中；在分則中對化石燃料、二氧化碳排放等具體的相關制度予以明確的規定，從而為其他單行法律的制定提供法律依據。

其次要制定或修改應對氣候變化專項法律法規。在《應對氣候變化法》的基礎上，制定或修改專項法律法規，以實現能源、環境保護、產業、技術促進及知識產權保護、建筑、交通運輸等領域法律法規的低碳轉型。此外，還應制定和出臺《能源法》、《水電法》、《核電法》、《石油法》、《天然氣法》和《原子能法》等法律，這些法律的缺失將不利于我國低碳發展和應對氣候變化。

第三要構建立法的配套實施機制。徒法不足以自行，通過應對氣候變化立法建立起一整套完備的應對氣候變化法律體系之后，更為關鍵的是實施。為此，必須建立起一套完善的配套實施機制。包括建立應對氣候變化的管理、考核與監督機制；建立溫室氣體排放總量控制制度、溫室氣體排放許可制度和碳排放權交易制度；建立適應氣候變化行動機制；建立有利于節能減排的價格、財稅、金融機制；建立應對氣候變化法律的宣傳教育機制，積極培育全民低碳意識，大力倡導低碳生活方式；建立立法效果評估機制，及時反饋法律實施的效果，在應對氣候變化法律法規實施后，遵循一定的原則和程序，運用科學和可行的方法，進行評估和跟蹤調查，從而使立法進一步滿足應對氣候變化需求，以實現立法價值的最大化。