大城市災害醫學救援體系構想

陳 千，徐 昌，宋耀君*

(1.第二軍醫大學衛生勤務學系衛生勤務學教研室，上海 200433;2.上海市衛生局應急辦，上海 200016)

隨著社會的快速發展、城市化進程的加快和區域化發展戰略規劃的實施，大城市逐漸成為我國區域政治、經濟、文化發展的中心，在國家整體發展戰略中占據舉足輕重的地位。同時，應該看到，人口的不斷聚集、老齡化進程加快、民眾災害防控意識不強、自然資源和社會資源的過度消費、環境保護和治理的相對滯后等，使得大城市較其他規模城市更容易在自然或人為災害事件中受損，災害的后果更為嚴重、社會損失巨大，已成為全球災害學家的共識，也是國際減災十年和當今社會生活中人們關注的焦點［1］，加強大城市災害事件救援體系建設成為應對災害的核心任務。國內外實踐表明，作為災害救援體系不可或缺的組成部分，建立科學完備的醫學救援體系對于提升大城市災害救援體系的整體績效起著至關重要的作用，成為大城市救援體系建設的核心內容。特別是對我國而言，醫療體系經過改革開放30多年的快速發展，大城市的優質醫療資源已接近發達國家水平。在當前加快大城市災害救援體系建設進程中，利用醫療體系的建設成果，完善災害醫學救援體系建設，成為我國大城市災害救援體系建設的重要著力點。

1 將大城市醫學救援體系建設納入政府戰略建設內容 夯實醫學救援體系建設基礎

社會觀念的變革和災害救援的實踐讓人們逐漸意識到，災害醫學救援的水平與效率事關受災人民的生命、健康與傷害損失程度，是保證人民“健康權益”的重要內容，是衡量政府決策能力的重要指標之一。為此，我國國家和地方政府均采取了不同的措施加強醫學救援體系的建設。2006年國家頒布《國家突發公共衛生事件應急預案》和《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》使災害醫學救援行動有了法律保證，2009年我國提出“要制定和實施衛生應急體制建設和發展規劃，加強國家級區域性醫學救援中心建設，加強災害現場衛生應急隊伍和裝備建設，完善應對巨災的醫藥應急物資儲備”，并將其作為2011年衛生建設十大重點工作之一［3］。在此基礎上，各大城市地方政府也將其納入地方政府建設重要內容，并制定相應的配套措施，如廣東省政府高度重視，并給予災害醫學救援體系建設提供行政、政策、財政等全方位支持，使救援體系的理論研究與培訓、救援基地、隊伍及運行等在短時間內快速建立并迅速發展。這些舉措較大程度彌補了我國城市建設中災害醫學救援的諸多缺陷，改善了醫學救援體系發展相對滯后的現狀，為災害醫學救援體系的科學發展提供制度保證。

2 按大城市災害救援行動規律構建包括醫學救援在內的綜合決策指揮鏈 確保指揮順暢

決策指揮體系是大城市應對重大災害事件的指揮部門，其體系設置的科學性決定了救災行動能否有效開展及其救援效果。由于大城市較其他規模城市在自然和社會環境與結構上更具復雜性，使得其災害的發生具有更為明顯的多樣性，災害發生后難以用一種或幾種固定的方式指導救援工作的實施，給救援的決策指揮與管理帶來巨大的挑戰，建立科學的災害救援決策管理體系，是我國大城市災害救援首先要解決的問題。

為此，大城市要以災害種類為基本依據，結合各類災害共性和特殊性，建立統一的災害救援管理綜合性城市應急救災部門，并根據災害類型形成不同指揮機構(如防汛指揮部等)，統一領導和管理災害救援工作;各行政業務管理部門(如市衛生局)作為成員單位加入指揮機構，在綜合指揮機構統一指揮下根據業務功能參與各階段救援工作。這一管理決策模式將提升大城市應對復雜多樣的災害的能力，也能規避傳統的管理部門間條塊分割、職責不清、效率不高的問題，加強了市一級行政管理機構間的協調溝通，提升了指揮效率。

但同時應該看到，災害救援體系中的醫學救援并非由單一的市級指揮機構構成，而是要依托日常管理中形成的市－區(縣)－各基層機構三級管理體系將指揮命令下達到基層機構，由具體機構派出人員執行相應的救治任務。因此，對大城市而言，救災指揮鏈的聯合集成不應只局限于市一級管理機構，而應建立包括區(縣)在內的二級管理協調組織或機制，確保指揮(鏈)到底，保證指揮部命令能夠快速、準確地通過二級管理協調組織傳達到具體的實施機構，實現救援行動中各基層醫療機構和其他部門災害救援機構的有效協同。

3 按災害進程規律系統性設計大城市災害醫學救援體系 實現醫學救援無縫聯接

減災工作的過程系統由測、報、防、抗、救、援六大環節構成，只有將各環節統一考慮才能形成合力，實現減災效益的最優［4］。但從大城市災害管理的實踐來看，“重救輕防”的思想仍然根深蒂固，特別是醫學救援體系，往往僅作為災害發生后救援體系中傷病員救治及災后防疫的內容納入救援體系，對醫學救援的實質內涵和功能缺乏全面的理解和分析，使得現代災害醫學發展的成果，難以應用于災害救援體系在災害預防和恢復階段的整體規劃、建設與使用中，影響醫學救援的整體效能。因此，按照災害進程規律實現醫學救援在六個減災工作環節的無縫聯接緊迫。

3.1 災害預防階段 要加強“測”中對各類災害(如地震)可能引發傷病數量、嚴重程度等信息的收集、分析和預測能力，判斷醫學救援可能需求;要明晰“報”中涉及的實際醫學救援需求的項目類別、數量、管理機構、資源保障及協同機制等;要將災害發生過程中的自救、互救、傷病預防及應對的教育和演練等內容納入“防”中，同時在“防”中要依照災害特點，在城市120急救醫療體系基礎上，以各區(縣)為區域范圍建立相應的專業及應急醫學救援隊伍，建立救援能力評估標準及訓練規范，加強救援隊伍的實際救援能力。

3.2 災害救援階段 “抗”中主要加強對各類“抗”的措施實施后的效果評估，及時變更和分析可能的醫學救援需求及分布情況，協調專業及應急醫學救援力量做好救援準備;“救”中要根據指揮部統一指揮，以“黃金1小時”為標準，通過災害救援物流體系，保證各類醫學救援資源快速到達指定地域、快速組織施救和及時后送，盡最大可能挽救生命，減少傷殘。

3.3 災后恢復階段 “援”主要加強傷病民眾的后續救治、康復，受災民眾的心理疏導及服務，防疫工作的開展等，確保不發生災害環境下我國大城市由于人口集中易于傳播、水源和自然環境易受污染等問題引發的公共衛生問題。

4 按大城市災害的特性整合醫學救援與災害救援體系的資源 提升救援行動效率

4.1 信息整合 信息整合是科學施救的前提條件。通過信息分析實現提前預警，哪怕是幾分鐘，都有可能幫助政府和民眾采取正確措施減少或避免傷亡，而同時，對災害可能導致的人員損傷及公共衛生事件的準確分析判斷，也將為醫學救援的準備與高效實施提供依據。雖然我國大城市均初步建立了包括城市的建筑類型及分布、交通、通訊等在內的城市信息網絡，為開展各類災害的損失評估和減災決策提供了信息依托，但多數業務管理部門(公安、消防、醫療等)在開展本業務領域的減災策略研究中往往各自為戰，信息不通暢，信息利用效率低。為此，應在綜合指揮機構的統一協調下建立實現各業務部門信息共享的災害評估系統平臺，并開發相應的專業災害救援需求分析系統，為提前、準確預警，科學、快速決策和及時、高效救援提供信息基礎。

4.2 人員及物資整合 人員及物資整合是提升大城市災害施救效率效果的物質基礎。大城市災害發生后往往面臨交通與通信中斷、建筑損毀、人員傷亡數量較大等問題。由于進入現場施救人員有限，醫學救援隊伍不僅要提供傷病救治服務，同時還需與公安、消防等一線人員協同參與人員的搜救、處置以及在受災人員無法逃生情況下提供臨時處置建議等。為此，須將醫學救援力量和其他一線救治力量進行適當整合，加強協同，一方面醫學救援要借助其他救援隊伍的通訊系統和交通設施保證醫學救援人員能夠在短時間內快速抵達現場開始施救，力爭在最佳救援的“窗口時間”內提供有效救治服務;另一方面，利用減災物流系統，及時快速補充所需藥品、器械及其他衛生耗材，保證救治的連續性。

4.3 科學技術整合 現代科學的發展呈現交叉共融，互通互鑒的趨勢，而減災科學同樣也具有上述特點。雖然在減災科學理論與實踐發展基礎上，已意識到應整合相關學科技術，發揮合力才能提升整體效能，并在決策管理層初步實現了多學科多部門的綜合協調，但在具體技術操作層面不難發現，技術及研究成果不能共通共享的現象仍普遍存在，如某大城市房地產管理部門開發基于GIS的全市房屋建筑詳細分布圖，而衛生部門在進行防震抗震及救治需求評估時卻不能共享此成果，需重新開發類似的系統［4］。因此，基于減災科學這一平臺，加強相關學科技術的相互融合，將為推進減災科學發展、提升減災效果提供有力的技術保障。

［1］ 康仲遠.中外大城市災例對比研究系列報告·災害學［J］.1997，11(2):62 －70.

［2］ 馬東輝，賈 抒，范繼平，等.大城市市突發自然災害應急機制制建立情況分析及對策.工程抗震與加固改造［J］.2007，29(1):106－111.

［3］ 衛生部:我國將完善應對巨災的醫學救援機制［EB/OL］.(2009－04 －03)［2011 －05 －26］.http://news.Sina.com.cn/c/2009 －04 －04/033717545790.shtm1.

［4］ 高汝熹，羅守責.大城市災害事故綜合管理模式研究［J］.中國軟科學，2002(3):109－114.