加強和改進行政執法工作為助推＂科學發展、富民興渝＂提供執法服務

□ 滕英明

作者：重慶市交通行政執法總隊總隊長、黨委書記

行政執法是行政機關代表國家執行法律、法規的行政行為，是使法律、法規、規章得以正確實施的保障，是行政管理過程中不可缺少的環節，也是依法治國、加強黨的執政能力建設的必然要求。為掌握我市行政執法基本狀況，探討如何提高重慶市各行政機關依法行政水平，我就全市行政執法工作有關情況進行了一些調研分析，在對當前行政執法工作存在問題進行剖析的基礎上，嘗試提出一些改進和完善的建議。

一、當前形勢對行政執法提出新的更高要求

行政執法是促使政府職能轉變的主要措施，其實施法律、政府管理、保障權利的三大功能，與十八大以來制定的“科學發展、依法治國”等方針政策高度契合，決定了行政執法工作只能加強，不能削弱。

（一）進一步加強和改進行政執法工作，是全面推進依法行政、加快建成法治政府的重要內容。黨的十八大報告提出：“完善中國特色社會主義法律體系，推進依法行政，確保到2020年基本建成法治政府”。與之相比，我市行政執法工作還存在不少差距和問題，在不同程度上影響了政府形象和執法公信力。行政執法是依法行政和依法治國的重要內容，行政執法水平成為衡量一個國家法制健全程度的重要標準，對于落實法律、建立法制秩序、社會穩定乃至國家的發展都具有重要意義。要實現到2020年基本建成法治政府的工作目標，著力破除制約行政執法工作發展的體制機制障礙，妥善處理行政體制改革與法治政府建設的關系，轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，各級行政機關和執法人員在執法過程中擔負著創新改革的重要責任。

（二）進一步加強和改進行政執法工作，是踐行為民宗旨、維護群眾利益的重要舉措。十八大報告中提出：“著力保障和改善民生，促進社會公平正義，推動建設和諧世界”。法律的本意就是公平正義，行政執法機關最核心的價值也在于踐行法律意志、維護公平正義。廣大群眾對法制的關注，重點也就在于對執行的關切。行政執法部門是實現國家意志、正確履行憲法和法律賦予各項權力的部門。各級行政機關和執法人員必須維護憲法和法律的權威，帶頭學習法律、遵守法律、宣傳法律、捍衛法律，堅持公平正義，堅持依法行政，公正司法，正確履行憲法和法律賦予的各項權力，讓人民群眾切身感受到法治社會的公平正義。

（三）進一步加強和改進行政執法工作，是落實市第四次黨代會精神的現實需要?？茖W發展、和諧發展是市第四次黨代會會議主題。落實市第四次黨代會精神，必須加強和推進行政執法工作，必須堅持人民主體地位，把行政執法同人民群眾意愿和需要緊密結合起來，以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，充分尊重人、理解人、關心人，寓管理于服務之中，努力實現管理與服務的有機統一。要全面梳理行政執法工作中存在的不符合、不適應問題，對已經出臺或將要出臺的管理措施，認真檢驗是不是體現了以人為本的要求，是不是維護了廣大群眾的利益，能不能得到擁護和支持，并采取有針對性的措施加以解決。必須加強對執法人員的教育管理，努力向服務型管理轉變，讓人民群眾切實感受到權益受到保障、心情更加舒暢，從而自覺接受管理、主動配合管理、積極參與管理。

二、重慶市行政執法現狀及存在的主要問題

（一）重慶市行政執法的基本現狀

近年來，重慶市按照國務院推進依法行政、建設法治政府的要求，深入推行行政執法改革，整合行政執法資源，完善行政執法制度，創新行政執法方式，提高行政執法效率，加大了對社會治安、城鄉建設管理、食品藥品安全、環境綜合整治、交通管理等重點領域的執法力度，在不同層級實施綜合執法、統一執法、聯合執法、授權執法、派駐執法等多種形式的執法模式改革，逐步形成權責一致、行為規范、運轉協調、科學高效的行政執法體制，做到“三權”相對分離和相互監督制約，基本實現了分離有度、監督有序、管理有效。當前，全市共有10.8萬名行政執法人員，市、區兩級共5200余個基層執法機構，涵蓋26個行政管理領域，履行著行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政裁決等行政執法職責。從全市行政執法工作的現狀來看，自2002年10月我市作為全國實行綜合行政執法全面試點的省市以來，涪陵、大渡口、墊江等9個區縣，農業、文化、交通、公安等4個市級部門先后開展了綜合行政執法試點工作，建立起規范協調、精簡高效、保障有力的綜合行政執法體制和運行機制。

（二）存在的主要問題

通過近年來的不懈努力，全市行政執法工作取得了顯著成效。但我市的行政執法工作與全面推進依法行政、加快法治政府建設的要求相比，還存在不少差距，主要體現在：

1.執法法律支撐“無法可依，有法難依”。目前，在交通、城市管理等綜合執法等領域，均沒有法律法規明文賦予綜合執法部門作為行政主體來行使行政權力，行政執法缺乏高層統一和規范，執法主體合法性、包括其執法內容和程序均受到挑戰，執法體系始終處于不確定的動態之中。同時，由于行政執法活動的復雜性以及部門、地方利益的差異，部分出臺的法律、法規、行政規章以及被廣泛使用的規范性法律文件之間缺乏銜接，甚至相互矛盾和沖突，造成執法人員無所適從、有法難依。

2.執法體制改革“步調不一、各行其是”?？v觀我市行政執法工作體制設置和管理模式，主要有兩種模式，即一級執法和二級執法。由于部分地區對推進綜合行政執法工作重要性認識不足，工作缺乏力度，部門之間協調配合不夠，總體進展緩慢，全市執法體制改革步調不一，總體不平衡，僅有農業、文化、交通、公安和9個區縣開展了執法改革試點工作，不同程度啟動行政執法改革工作，各地進度、深度不一。同時，部門之間職責交叉重復，執法力量分散，多頭執法，監管力量不足，執法效率低，管理水平有待提高。

3.執法人員素質“參差不齊、亟待提高”?？傮w看，絕大部分執法人員是半路出家（過渡移交、復轉軍人、招考招錄），專業人才結構明顯不合理，缺乏系統、全面地接受相應的崗位技能學習教育，許多一線執法人員的執法方式、觀念不能很快適應社會發展，培訓滯后，對工作中需要具備的相應業務知識極度缺乏，重實體、輕程序問題依然比較突出，習慣于打“集團戰役”和“人海戰術”，對當前行政執法要求的“陣地戰”和“單兵戰術”很不適應，不能完全適應依法行政的要求，造成了行政執法工作的被動局面。

4.執法監督制約“走馬觀花、亡羊補牢”。行政執法領域有法不依、執法不嚴、違法不究的現象客觀存在，以言代法、以權壓法、知法犯法、徇私枉法時有發生。糾其原因，主要是行政執法監督缺位：一是對自由裁量權的管理缺位。由于自由裁量權的管理不嚴以及行政執法人員自身素質的原因，造成自由裁量權濫用。二是授權執法執行力度不夠。存在難以履職、權責不一、監督不力等突出的問題，導致授權執法難以真正落實。三是執法理念、執法方式有待改進和提高。一些執法機構重罰輕糾，重實體輕程序現象依舊嚴重，執法隨意性較大，搞“運動式”的執法檢查，社會監督、民主監督的力度不夠。

5.執法統籌協調“互相推諉、去蕪存菁”。行政機關各自為是、互相推諉扯皮的現象比較嚴重。部分執法部門集中行使的職權較為單一，難以形成執法合力，部分執法機構存在執法領域交叉重疊的現象，如食品安全監管、文化市場管理等領域，在工作中相互推諉，導致“執法真空”出現。同時，在行政管理活動中，片面強調執法“兜底”原則，過度依賴綜合執法，疏于前期監管。各職能之間缺乏行政管理與行政監督的統一性，管理事項也缺乏針對性，綜合執法部門執行起來缺乏統籌性、系統性、連續性，無法形成整體管理效應。

6.執法保障建設“形勢緊迫、任重道遠”。主要表現在：執法監管外部干擾因素較多，執法監管工作必要的裝備設施、工作經費未能得到有力支撐。執法編制和執法人員嚴重不足。如重慶高速公路執法現有執法人員僅1000余人，按全國每公里配備1.2～1.5名執法人員標準計算，缺口超過2000人。同時，執法機構級別偏低，職工晉升渠道狹窄，大部份行政執法人員多年“職務不上、工資不增”，“天花板”效應突出。此外，執法環境不優，長期超負荷、高強度工作，一線執法人員還常常遭遇暴力抗法，身心健康受到嚴重影響，工作任務繁重卻得不到社會體諒和認同，少部分執法人員心理失衡，行為消極，執法隊伍出現不穩定苗頭。

三、對策及建議

（一）合理設置執法機構，清晰界定職能權限?？茖W合理設置政府機構，核定人員編制，實現政府職能，機構和編制的法定化，尤其對可有可無的執法機關一律予以精簡。要明確界定行政執法機關權限，明確各部門工作任務、職權范圍，有效杜絕或減少管理中的政出多門現象，避免執法中的職責重疊，進而消除產生“有好處都來管，無好處無人問”的現象。

（二）加強地方立法支撐，賦予執法法律保障。行政立法是行政執法的基礎。堅持“急用先立、慎立多修、立改廢并舉”的原則，將地方性立法與市委、市政府重大決策、全市中心任務相結合，盡快完善我市綜合執法的立法工作，徹底清理與國家行政法律、法規相沖突的規范性文件，以立法形式明確執法主體以及相互之間的權與責，賦予行政機關開展執法活動所必要的執法措施和執行手段。

（三）加強隊伍自身建設，提升隊伍整體素質。高度重視和提高行政機關領導干部及執法人員的法律素質，積極探索和實踐定崗、定責等多種形式的執法管轄模式，注重執法人員基本技能教育培訓，著力提高依法辦事、崇尚法治的意識和觀念。要堅持凡訓必考，把培訓結果作為調整崗位和職務晉升的依據，建立行之有效的考核激勵機制，使其真正成為對人民負責、對法律負責、維護法制統一和政令暢通的強有力的“執法者”。

（四）完善執法監督機制，切實落實監督責任。要嚴格執行收支兩條線制度、執法責任制、錯案(執法過錯)責任追究制和行政監察與審計監督制度。充分發揮司法監督作用，擴大司法監督范圍，變被動監督為主動監督。立法保障社會輿論監督，完善人大和紀律監察部門的監督。完善行政執法舉報體系，及時發現和糾正違規執法行為，對在執法中不顧群眾利益、以權謀私、執法犯法者堅決清理出行政執法隊伍。

（五）有效規范執法行為，夯實依法行政基礎。依法清理行政執法主體資格，明確各部門行政執法權限，并將清理結果定期向社會公布。建立和落實行政決定裁量基準制度，從制度和程序上抑制和減少隨意性，確保公正執法。采取經常的檢查與突擊性檢查相結合，并將檢查結果實行通報。大力推行政務公開，公開辦事依據、程序、標準和結果，明確辦事時限，防止和杜絕“暗箱操作”及推諉塞責，做到文明執法，熱情服務。

（六）健全協作長效機制，強化行政執法保障。建議設立專門的協調機構，厘清執法機關的職權與職責，協調各個執法機關的關系，實現行政執法機關之間的無縫銜接，加強執法威懾，降低執法成本，形成強大合力。要強化行政執法保障，不斷改善執法環境，推進執法機構設置、人員編制、設備裝備及辦公用房等規范化建設。按照執法的實際需求，逐步加大財政投入，全面提升行政執法的技術裝備水平。保障執法人員人身安全，對阻礙甚至以暴力、威脅方式阻礙執法的行為，依法堅決處理，維護法律權威。

（七）評估體制機制優勢，推進綜合執法改革。我市自2002年實施綜合執法試點以來，全市綜合行政執法改革工作有了長足發展，需要及時加以評估。建議適時開展綜合執法改革成果評估調研，總結成功經驗，完善保障措施，爭取更高層面認可，推動更廣層面參與。同時，繼續深化各領域相對集中行政處罰權改革，合理規范綜合執法部門職權，完善綜合執法部門與相關管理部門職能銜接機制，形成全市一盤棋的良好局面，有效杜絕監管“真空”。