關于預付卡機構可持續發展問題研究

●人民銀行濟南分行 丁 巖

預付卡①對減少現鈔使用、便利公眾支付、貫徹落實“刺激消費、擴大內需”等宏觀經濟政策發揮了積極作用。但與此同時，預付卡市場也存在監管缺位、易發風險等問題。為了保障客戶合法權益、維護支付服務市場健康發展，2010年，國家相關部門相繼出臺了有關管理辦法和管理意見，標志著預付卡業務進入規范發展的新時期，同時也意味著預付卡機構發展的法律環境發生了巨大變化，機遇與挑戰并存。如何在新形勢下促進預付卡機構可持續發展，充分發揮服務民生的作用，成為當前亟須研究的課題。

一、國外預付卡機構管理現狀

隨著互聯網和電子商務的快速發展和普及，美國、歐盟等非金融機構支付服務市場發展較早、較快的國家，監管偏向逐步從 “自律的放任自流”向“強制的監督管理”轉變，通過實行有針對性的業務許可、必要的準入門檻、檢查和報告制度、資產擔保、終止退出及撤銷等管理方式，促使具有資質的機構有序、規范地開展支付服務，保護客戶合法權益。

（一）美國。美國將從事貨幣服務的非金融機構界定為貨幣服務機構。截至2008年1月，美國已有42個州參照2000年8月美國統一州法委員會通過的《統一貨幣服務法案》制定了相應法律，對貨幣服務進行監管。盡管這些法律在具體規定上存在差異，但一般要求貨幣服務機構必須獲得專項業務經營許可，并符合關于投資主體、營業場所、資金實力、財務狀況、從業經驗等相關資質要求；保持交易資金的高度流動性和安全性等，不得從事類似銀行的存貸款業務，不得擅自留存、使用客戶交易資金；符合有關反洗錢的監管規定，確保數據信息安全等。

（二）歐盟。為加強對電子貨幣發行與清算機構的管理，歐盟于2000年、2007年先后制定了 《電子貨幣指令》和《內部市場支付服務指令》等，并于2009年再次對《電子貨幣指令》進行修訂。這些法律強調歐盟各成員國應對電子貨幣機構以及支付機構實行業務許可制度，確保只有遵守審慎監管原則的機構才能夠從事此類業務。支付機構應嚴格區分自有資金和客戶資金，對客戶資金提供保險或類似保證；電子貨幣機構提供支付服務時，用于活期存款及具備足夠流動性的投資總額不得超過自有資金的20倍。

（三）英國。2000年，英國頒布《金融服務與市場法》，要求對從事電子支付服務的機構實行業務許可，電子貨幣機構必須用符合規定的流動資產為客戶預付價值提供擔保，且客戶預付價值總額不得高于其自有資金的8倍。此外還對這類機構的注冊資本金與自有資金構成、業務活動和投資限制等進行了詳細規定。

（四）亞洲國家。韓國、馬來西亞、印度尼西亞、新加坡、泰國等亞洲國家先后頒布法律規章，要求電子貨幣發行人必須預先得到中央銀行或金融監管當局的授權或許可，并對預付卡設置金額上限等。

二、我國預付卡機構發展現狀

預付卡機構是我國網絡信息和通信技術快速發展、支付服務市場分工不斷細化的產物。在宏觀經濟環境的促進和電子技術產業的支持下，預付卡機構如雨后春筍般快速發展，相應制度環境、業務處理模式日趨健全。

（一）預付卡業務的法律環境不斷完善。在《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）公布前，我國一直未出臺專門針對預付卡機構的業務管理規定，預付卡機構長期處于自由無序發展狀態。預付卡的消費功能與銀行卡基本相同，預付卡機構與銀行機構存在相互競爭的關系，從維護公平競爭的市場原則出發，預付卡機構應遵循與銀行機構相同的業務標準。2009年，為了解、掌握非金融支付服務發展情況，人民銀行組織開展了非金融支付服務機構登記工作。2010年，人民銀行出臺《辦法》及其實施細則，從根本上改變了長期以來制度空白的局面?！掇k法》明確規定預付卡機構須按照嚴格的標準向人民銀行申請并取得《支付業務許可證》后，才能夠提供相關支付服務，禁止預付卡機構以任何形式挪用客戶預付資金、按照接受的預付資金金額開具發票，預付卡機構應記錄交易信息，實行客戶實名制等。2011年，國務院辦公廳以國辦發 [2011]25號文轉發人民銀行等七部委 《關于規范商業預付卡管理的意見》（以下簡稱《意見》）進一步明確預付卡由人民銀行許可管理，未經批準從事業務按照非法從事支付結算業務予以查處②?！兑庖姟芬幎ㄒ㈩A付卡購卡實名登記、非現金購卡和限額發行等制度。2012年，人民銀行發布《支付機構預付卡業務管理辦法》，對支付機構預付卡發行、受理、使用、充值和贖回等環節進行了全面規范。這些規章制度有力地促進了預付卡機構的規范發展，保障了客戶的合法權益，打擊了收卡受賄、公款消費等違法犯罪行為，同時也直接影響了預付卡機構的收益，甚至可能動搖其持續發展乃至生存的基礎。

（二）預付卡機構快速發展。隨著預付卡業務法律制度的不斷完善，預付卡機構向健康有序的方向快速發展。據統計，全國掌握的、已從事預付卡業務的法人機構共有350多家。截至2013年1月底，近140家機構已按照《辦法》規定取得了預付卡相關類型的《支付業務許可證》,還有部分預付卡機構提交了《支付業務許可證》申請材料。部分公司因在注冊資本最低限額、出資人標準、應用系統檢測與安全認證等方面存在欠缺，通過改變自身機構設置、預付卡使用范圍，將多用途預付卡變更為單用途預付卡。

（三）預付卡業務處理模式逐漸成熟。目前，預付卡機構主要包括三種模式：僅發行預付卡、僅受理預付卡、同時發行和受理預付卡。僅發行預付卡是指機構自己發行預付卡，但不具有業務處理系統，由其他機構提供預付卡受理服務；僅受理預付卡是指機構自己不發行預付卡，僅為其他機構發行的預付卡提供受理服務；同時發行和受理預付卡是指機構自己發行預付卡且提供預付卡受理服務。同時發行和受理預付卡業務處理流程最為完整，僅發行預付卡、僅受理預付卡業務處理流程是同時發行和受理預付卡業務處理流程的一部分。此處以同時發行和受理預付卡業務處理流程為例進行闡述。預付卡機構銷售點，包括預付卡機構直營網點、代理銀行柜面、自助售卡機以及其他授權的代理商，收取客戶預付資金，交付客戶等值預付卡。預付卡分為記名預付卡和不記名預付卡兩種?！兑庖姟芬幎ㄓ浢A付卡不設有效期，不記名預付卡有效期不得少于3年。對于超過有效期尚有資金余額的，預付卡機構提供激活、換卡等配套服務。預付卡可以在預付卡機構特約商戶的實體店消費，操作終端即時打印消費憑證，部分預付卡還可以在特約商戶的網上商城進行消費。通常預付卡不能夠贖回③，發生退貨時將退貨金額退回至原預付卡或核發新卡。預付卡機構與特約商戶按日核對交易數據，并約定交易金額結算周期，例如1個周或1個月。

三、預付卡機構可持續發展中存在的問題

《辦法》及其實施細則、《意見》、《支付機構預付卡業務管理辦法》的發布，對預付卡機構提出了明確要求，也指明了持續發展的方向，但許多預付卡機構存在一些與《辦法》《意見》《支付機構預付卡業務管理辦法》規定相悖且短期內難以整改的問題，預付卡機構持續發展面臨較大挑戰。

（一）業務處理系統不具備或不完善成為預付卡機構持續發展的軟肋。預付卡機構的業務處理系統，為預付資金安全、準確、及時結算和清算提供保障，穩定、完備的業務處理系統是預付卡機構持續發展的堅實基礎。由于業務處理系統建設投資巨大，只有少數實力雄厚的預付卡機構能夠建立，大多實力相對薄弱的公司出于成本考慮，往往放棄自建系統，采用協議方式租用其他公司的業務處理系統，這使資金管理與系統運行相分離，當發生資金損失時，無法及時確認責任主體，客戶合法權益難以得到可靠保證。同時，這也使僅有的幾個業務處理系統數據高度集中，覆蓋地域范圍越來越廣，從而導致運行風險越來越高，甚至可能引發系統性風險。一旦風險轉化為現實，預付卡業務處理將中斷，輕則影響預付卡業務資金清算與結算的正常進行，重則造成交易信息的丟失與混亂。此外，部分預付卡機構自主擁有業務處理系統，但并不完善，例如系統漏洞較多或無備份系統等，一旦遭遇雷電、水災等突發事件，難以保證交易數據的完整有效。

（二）預付資金及其孳息管理不當容易引發資金風險或法律風險。預付資金的安全性是預付卡機構監管部門和客戶關注的焦點。預付卡機構對客戶備付金及其孳息管理得當是其持續發展的根本保證。隨著售卡數量的增加，預付卡機構的銀行賬戶中將留存大量的客戶備付金。這些備付金不歸屬于預付卡機構，但當預付卡機構破產終結時，客戶備付金可能成為破產債權，使客戶收回預付資金無法得到保障。另一方面，為追求利潤最大化，預付卡機構可能置《辦法》《意見》于不顧，將預付資金用于經營活動或投資。當預付卡機構管理不當或投資失敗，甚至發生道德風險卷款潛逃時，輕則可能造成部分客戶資金損失，重則可能引發信用危機，造成資金擠兌，引發群體事件，影響社會穩定。

（三）預付資金的嚴格管理動搖了預付卡機構持續發展的經濟基礎。據調查，預付卡機構收入來源主要包括發卡手續費收入、交易手續費收入和預付資金收益等。收入計算公式如下：

收入r=發卡手續費收入+交易手續費收入+預付資金收益

=（單張卡手續費p-單張卡成本c）*發卡量n+∑交易金額m1*交易費率f+（∑預付資金m2-∑交易金額m1）*收益率 i

根據山東省主要預付卡機構的調查和分析結果，假定 P=10，c=4，∑m1=∑m2/2，f=8‰，∑m2=200n，則 r=6n+∑m2*4‰+∑m2/2*i=（6.8+100i）n。 由此可見，r與 i正相關，i越大，則r越大。當i＞6.8%時，預付資金收益將超過發卡手續費收入和交易手續費收入之和。由于預付卡不能夠贖回，不存在卡內資金隨時可能被客戶轉存的不穩定因素，預付卡機構不僅可以提前安全可靠地收到全部貨款，還可以將預付卡購買和消費的時間差形成的大量預付資金作為低成本的資金來源，用于日常經營活動或通過投資等方式獲得高額投資收益，6.8%的預付資金收益率很容易達到并超越。因此，《辦法》發布前，預付資金收益是預付卡機構最主要的收入來源。

《辦法》規定預付資金在專用存款賬戶存放，預付卡機構只能根據客戶發起的支付指令轉移預付資金，禁止預付卡機構以任何形式挪用。這樣預付卡機構收入大幅下降。預付卡機構收入受《辦法》影響顯著，其持續發展的經濟基礎可能會被動搖。

（四）售卡操作不規范容易使預付卡成為洗錢、套現、偷逃稅款的工具。規范預付卡的發行和購買，是防范利用預付卡洗錢、套現、偷逃稅款及行賄受賄的有效途徑?！掇k法》規定預付卡機構接受預付資金時，只能按收取的支付服務費向客戶開具發票，不得按接受的預付資金金額開具發票?！兑庖姟访鞔_規定，對于購買記名預付卡和一次性購買1萬元（含）以上不記名預付卡的單位或個人，由發卡人進行實名登記；單位一次性購卡金額達5000元（含）以上或個人一次性購卡金額達5萬元（含）以上的，通過銀行轉賬方式購買，不得使用現金，使用轉賬方式購卡的，發卡人要對轉出、轉入賬戶名稱、賬號、金額等進行逐筆登記。但《辦法》《意見》發布前，通常預付卡機構發售預付卡時不記名，并根據客戶要求開具金額與預付卡面額相當的發票。為提高發卡量、追求利潤最大化，有相當一部分預付卡機構違反或變相違反《辦法》《意見》規定，為洗錢、套現、偷逃稅款及行賄受賄等違法犯罪活動大開方便之門，預付卡因此容易受到社會公眾的質疑，成為影響其持續發展過程中的障礙。

四、政策建議

總體來說，宜按照“規范發展與促進創新并重”的指導思想，從加強宏觀審慎管理、細化業務制度、控制預付卡機構數量和經營規模、引導經營創新等方面，指導、促進預付卡機構持續健康發展。

（一）加強宏觀審慎監管，確保預付卡業務處理安全。預付卡業務與百姓利益和社會穩定密切相關，對預付卡機構的監管應作為宏觀審慎監管的重要組成部分。宏觀審慎監管要考慮系統性風險，考慮不同機構的相互影響。首先，業務處理系統的安全性是預付卡業務順利開展的根本保證，應綜合考慮，嚴格預付卡業務處理系統建設標準，并采取由專業、獨立的檢測機構進行檢測、認證的方式對預付卡業務處理系統進行驗收。其次，建立健全監測系統，培養一支具有較高監管能力和監管經驗的高素質人才隊伍，通過現場和非現場檢查，嚴禁無自建業務處理系統、租用其他公司的業務處理系統、或自建業務處理系統不符合安全要求的預付卡機構開辦業務，以及預付卡機構高管人員不具備相關從業經驗、內控缺位的情況。第三，建立定期向社會公眾發布信息和舉報機制，適時適度披露預付卡機構經營情況和風險情況，接受社會監督，維護支付服務市場秩序。

（二）出臺預付卡專項業務制度，細化業務管理。制度是規范業務發展的先導，建議繼續細化預付卡專項業務管理制度，明確業務標準、客戶備付金管理及客戶權益保障等內容。對于預付資金，建議采取管控結合的方式，允許預付卡機構在確保預付資金安全、不影響正常支付和清算的前提下，經批準動用預付資金，使預付卡機構收益合理增加；同時，明確預付卡機構與客戶通過協議方式約定預付資金孳息等收益的歸屬權，避免法律風險。對于客戶實名制，除購卡時實行外，在用卡過程中也要嚴格執行，由預付卡機構通過業務處理系統于交易發生時進行記錄，實現用卡信息與購卡信息的綁定，確保相關資金流向透明、清晰。

（三）合理控制預付卡機構數量和經營規模，通過規模經營增加收益。通過盈利分析可以看出，在新形勢下預付卡機構持續發展，主要依靠發卡量的增加，因此必須具備一定的發卡規模并占據一定的市場份額。換言之，不能采取遍地開花的經營模式，而應按照“大而少”的經營模式，通過規模效用獲得贏利和市場發展的空間。對于從業機構的數量，應當在避免壟斷、維護公平競爭市場原則的前提下適當控制，合理分布；對于預付卡機構經營規模的控制，可以借鑒國外管理經驗，建立發卡規模與預付卡機構實際風險承擔和償還能力的科學比例，限制發卡規模，并從經營范圍入手，對在實體店消費的預付卡，嚴格控制經營區域的拓展，例如初期可限制在省內消費為主，待預付卡機構收益趨于穩定后，再逐步拓展，降低短時間內盲目擴張可能產生的風險。

（四）引導預付卡機構創新經營和支付方式，拓展預付卡生存空間。引導預付卡機構通過經營和支付方式創新，提高競爭力，增強持續發展能力，拓展生存空間，杜絕違反或變相違反《辦法》《意見》明確規定的行為。一是在商場超市、公共交通等與百姓日常生活密切相關的領域進一步擴大預付卡應用范圍，拓展市場占有率，保持其在微支付、小額支付、定向支付和固定消費場所支付方面的優勢；二是創新經營模式，借助銀行廣泛的營業網點和可靠的技術標準，與銀行形成互補，實現合作共贏；三是創新預付卡產品，充分利用前沿科學技術，以人為本，以方便攜帶和消費為出發點，在預付卡的形式和支付手段上開展創新，提高客戶滿意度，提升客戶忠誠度，進一步提高預付卡業務發展的競爭力。

注釋：

①商業預付卡以預付和非金融主體發行為典型特征，按發卡人不同可分為兩類：一類是專營發卡機構發行，可跨地區、跨行業、跨法人使用的多用途預付卡；另一類是商業企業發行，只在本企業或同一品牌連鎖商業企業購買商品、服務的單用途預付卡。本文僅對多用途商業預付卡進行研究，以下所稱“預付卡”除非特別說明外僅指多用途商業預付卡。

②《刑法修正案（七）》第二百二十五條規定：違反國家規定，有下列非法經營行為之一，擾亂市場秩序，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金；情節特別嚴重的，處五年以上有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金或者沒收財產：（一）未經許可經營法律、行政法規規定的專營、專賣物品或者其他限制買賣的物品的；（二）買賣進出口許可證、進出口原產地證明以及其他法律、行政法規規定的經營許可證或者批準文件的；（三）未經國家有關主管部門批準非法經營證券、期貨、保險業務的，或者非法從事資金支付結算業務的；（四）其他嚴重擾亂市場秩序的非法經營行為。

③預付卡不能夠贖回，逐漸衍生了倒卡“黃?！?，使預付卡變現成為可能，進一步促進了預付卡業務的發展。

1.歐陽衛民.2010.支付系統建設對懲治和預防腐敗具有重要作用[J].金融會計,6。

2.中國人民銀行支付結算司.2010.國外支付服務法規選讀[M].中國金融出版社。