非再生資源開發中價值補償的途徑

王育寶 胡芳肖

(1.西安交通大學經濟與金融學院，陜西 西安710061;2.西安交通大學公共政策與管理學院，陜西西安710049)

當前，全球正在進入發展低碳經濟、綠色經濟新的歷史時代。降低高碳資源消耗、減少溫室氣體排放、防止污染和生態破壞等日益成為人們的共識。然而，近年來中國城市化、工業化的高速推進卻造成非再生資源過度消費和生態破壞，資源和生態接近極限。不斷惡化的資源和生態環境已成為制約中國可持續發展的重要因素?？偨Y分析國際非再生資源開發中價值補償的經驗，提出充分補償非再生資源開發利用中價值損失的措施，已成為促進中國實現資源持續開發、減少資源消耗、發展低碳經濟和建設生態文明社會的基礎性條件和任務。

1 充分的價值補償是非再生資源可持續開發的基礎

非再生資源具有空間分布的高度不均衡性、資源存量的可耗竭性、開發利用的負外部性等顯著特征。開發非再生資源，不但會造成資源儲量的耗竭和生態環境損害，而且還會影響當代人和后代人的利益，造成區際不公和代際不公。為實現非再生資源的可持續開發，給予其充分的價值補償就非常必要?，F有研究主要以非再生資源的不可逆性和有限的生態環境承載力為前提，從靜態和動態兩個角度分析了重視資源環境價值補償的重要性，認為充分的價值補償是非再生資源實現可持續開發的基礎。

1.1 價值補償是實現非再生資源可持續開發的基礎

首先，從靜態角度出發，非再生資源開發中價值損失的補償就是保證在資源初始存量給定條件下，實現資源在各個時點上的最優開采，使資源所有權人實現“租”的最大化。代表人物是 Hotelling［1］，Pindyck 和 Rubinfeid［2］。他們認為，在完全競爭市場條件下，非再生資源儲量的有限性和可耗竭性決定了只有當開采資源資本財產的收益率等于其他金融資產收益率時才能保證資源持續開發。用公式表示為:

式中:PT+1為非再生資源預期的未來價格;PT為非再生資源的當前價格;C為資源的邊際開采成本(假設不變);R為其他金融資產的收益率(或資本利率)。由于該理論強調對非再生資源開發中使用者成本的補償，抓住了代際公平的核心，因而受到很多人重視。但由于它沒注意到資源儲量隨時間的可變性和可替代資源對其價格的影響，并且其得出的隨著資源存量不斷減少、資源價格不斷上升的觀點也一定程度上偏離了非再生資源持續開發的現實，可操作性不強。此外，由于當時環境的承載力較大，這些理論也沒有對非再生資源開發帶來的環境污染和生態破壞的治理問題進行重點考慮，因而，具有較大局限性。

其次，從動態角度看，非再生資源耗竭和生態破壞問題通過技術進步、替代資源的發現、征收礦產資源稅費等可得到解決。Krutilla指出，實現資源可持續開發，不僅需考慮技術進步因素，而且還需考慮政策及制度體系的完善程度。技術進步雖能緩解資源的可耗竭性，但不可能達到恢復自然環境的目的，因此必須制定政策與構建機制，確保自然環境循環使用［3］。Hartwick在可持續發展與代際公平理念下，提出基于財富補償的資源環境價值向物質資本價值轉換的哈特維克法則(Hartwick rule)，認為只要將非再生資源的霍特林租(Hotelling Rent)全部用于投資，用以生產人造資本和人力資本，就可使非再生資源的非遞減性消費成為可能［4］。Pearce和Turner對該觀點又進行了深化。由于非再生資源與人力資本之間不具有完全的替代性，于是，El Serafy［5］，Daly［6］從另一層次發展了這一思想。他們將非再生資源的開采收益分為收入流和投資流兩部分，投資流用于發現可替代的再生資源部分，保證資源在開采結束時能獲得同樣水平的替代資源。Daly等人的理論得到了經濟學界的認同。后來，Tietenberg指出，要充分補償資源價值，就必須使資源開采邊際使用者成本當期值的增長率等于貼現率;并認為只要資源的邊際開采成本低于替代資源的開發成本，資源開發者就不會減少對非再生資源的開采;只有當二者的邊際開采成本相等時，兩種資源才被同時開采，直至被耗盡。這奠定了非再生資源持續開發的理論基礎［7］。由此可見，資源可持續開發的實質是建立一種滿足社會、經濟可持續發展的動態資源結構。

雖各自關注的角度不同，但上述觀點均重視非再生資源的最優開采和開發中資源價值的補償問題。靜態觀點指出了非再生資源最優開采的實現模式，但由于它是在完全競爭經濟和資源儲量不變、邊際開采成本不變等理想假設條件下得出的，與現實出入很大，因而對實際指導意義不明顯，特別是當一些非再生資源的剩余儲量如原油隨著勘探開發技術等的進步其對經濟、社會的保障程度不降反升現象后，靜態觀點更是受到來自多方面的批評。動態觀點是目前的主流觀點。如Mendelsohn和Joseph［8］，Adelman和 Lynch［9］，Bpyce［10］等就在考慮新增儲量前提下研究了非再生資源的可持續開發問題。Adelman與Lynch指出，油氣資源的儲量是個流動的過程:一方面，生產和消費減少了油氣儲量，但另一方面，油氣企業用于勘探、開采的資金投入又使油氣儲量不斷增加。油氣儲量的增加與人類知識的不斷積累和技術的不斷進步導致油氣生產成本不斷下降。因此，他們認為，對資源稀缺程度的認識不應僅僅從儲量上來認識，而應從替代成本角度看，替代成本才是衡量資源稀缺最好的尺度［9］。

隨著礦產資源有償使用制度改革的推進和深入，國內學者于20世紀80年代、90年代后期開始重視資源環境價值補償問題。進入21世紀之后，以非再生資源開采為發展特色的老工業基地的衰退與振興成為研究重點，非再生資源開發中資源價值補償和生態環境治理逐步受到學界關注。對開發中資源補償的認識也由靜態觀點向動態觀點、由重視實物補償向價值補償轉變。中國科學院可持續發展研究組［11］、牛文元［12］等從“國家整體目標”實現的高度出發，指出要實現非再生資源可持續開發，必須在保證人類財富不斷增長的前提下，保持非再生資源消耗的常量狀態，即實現兩個“零增長”:資源消費速率的“零增長”和生態環境惡化速率的“零增長”。這也就是說，國內學者還沒充分認識到新發現資源儲量的不斷減少乃至最終枯竭問題。該措施用公式可表述為:

式中:Qt指非再生資源存量;Et指非再生資源勘探發現量;Rt指非再生資源開發利用量;t指時期。國內對資源開發造成的生態環境損失補償研究，還主要集中在資源環境價值補償的基本概念與研究范疇界定上，只有少數學者基于外部性理論，指出了資源環境補償的基本內容。如張復明在分析了國內外非再生資源開發中資源環境損失價值補償方式后認為，資源環境價值補償，不僅包括可耗竭資源的自身價值補償(使用者成本補償)，還應包括生態環境補償、礦區或區域可持續發展能力補償(外部生態環境成本補償)等［14］。通過補償資源開發中資源環境的損害，調節經濟行為的成本或收益，從而激勵經濟主體保護資源環境。目前，中國對非再生資源可持續開發的研究已集中于對資源的收益分配機制和生態補償機制研究［15］。通過經濟手段補償非再生資源已成為主流。

1.2 非再生資源可持續開發中價值補償的基本內容

非再生資源可持續開發的實質是實現非再生資源開發中資源環境的價值補償。非再生資源的不可再生要求當代人必須對因資源開發而導致后代人喪失的發展機會進行補償;非再生資源的稀缺性使其不但具有使用價值，而且還具有觀賞、娛樂等非使用價值;非再生資源開發對生態環境的負外部性造成的生產中私人成本小于社會成本又導致資源配置偏離帕累托最優，影響區域可持續發展能力的提高等。這些都表明，開發非再生資源必須為之付費。由于資源產業是國民經濟的基礎產業，于是，通過制度創新，采取經濟、法律等手段，界定產權，明晰責任，有效調節非再生資源開發中的利益關系，補償資源開發中的價值損失就成為資源環境保護制度化、規范化的關鍵。

按照價值理論，非再生資源價值是由邊際直接成本、邊際使用者成本和邊際外部成本三部分組成。邊際直接成本是非再生資源開發中直接投入的設備、人力等資本，這些成本通過資源產品的出售可得到直接補償，因而不是資源開發中價值補償關注的焦點。非再生資源價值補償實際上就是補償邊際使用者成本和邊際外部性成本。只有通過相關制度安排對非再生資源開發中的邊際使用者成本和邊際外部性成本給予充分、必要補償，非再生資源的可持續開發利用才能實現。

(1)邊際使用者成本補償，主要通過征收權利金的形式補償資源的稀缺性與耗竭性價值。權利金的轉化主要有三個方面:一是補償勘探費用，用以發現新的礦產資源;二是用于勘探技術、開采技術及加工轉化技術的投入，以節約資源的使用;三是部分用于對物質財富、人力資本、社會財富等非資源財富的轉化，保證財富總量不減少。

(2)邊際外部成本補償，是指對非再生資源開發造成環境污染的價值補償以及對受損生態環境的修復、治理支出等。分兩個方面，一是通過保護或者修復礦區生態環境，恢復礦區正常的生態環境功能;二是對采礦區域及當地居民造成的損失進行補償。目的是保護或者恢復生態環境功能，把當地居民的生產與生活損失減到最低。

圖1 非再生資源開發中價值補償的內容Fig.1 Content of the value compensation in the non-renewable resources development

總體上看，非再生資源的價值補償應當相當于人類為保證非再生資源功能不下降、用于尋找可替代其功能的資源價值和人類為遏制資源衰竭、控制環境惡化、阻止生態破壞而征收的各項費用的總和。當且僅當非再生資源的使用者成本得到充分實現、邊際外部成本得到有效補償，非再生資源的總價值才能得到實現，社會生產和再生產也才能有序進行。建立科學合理的非再生資源價值補償制度，運用行政、經濟、法律和社會等的手段，充分補償資源開發中的價值損失已成為關乎一國經濟安全、生態環境安全、國家主權安全等的重要戰略措施。

2 非再生資源開發中使用者成本補償途徑

使用者成本體現的是非再生資源的自身價值折耗，它由非再生資源的稀缺性、有用性以及人們認識、發現新替代資源所付出的有效勞動決定。不管非再生資源處在哪里、為誰所有，它都應給資源所有者帶來收入——租金收入。充分補償非再生資源的使用者成本，是資源開發中協調利益相關者關系、實現代內特別是代際公平的核心。目前，用來補償使用者成本的途徑主要有支付權利金、有償出讓礦業權、征收資源附加利潤稅、設立自然資源基金、實施資源耗竭補貼、征收跨州稅等。

2.1 支付權利金

權利金是礦業權人向資源所有者支付的費用，體現資源所有權權能，與資源開采成本和開采效益無關。權利金不是稅收工具。100多年來，多國通過法律明確規定礦產資源屬于國家所有，權利金已成為其進行資源財政管理的一項基本職能。權利金費率和支付方式不是由稅法而是由礦產資源法規定的，不是由政府稅務部門而是由礦業主管部門征收的［16］。權利金有按開采的數量、產品價值、企業利潤或收入以及基于混合體系等四種征收形式，其中按產品價值從價征收是使用最多的形式。一些擁有合格財政管理結構的國家如美國、澳大利亞的一些州，已走向以利潤或收入為基礎的權利金征收形式［16］。權利金一般由中央政府、資源所在地政府和作為資源勘察、開發、管理以及保護等活動的公共基金共享。如巴西的權利金就由州、地方自治政府、國家財政部、公共研發基金共享［17］。

國家不同、礦種不同、礦產開發所處階段和礦產價格不同時，權利金征收費率也不完全相同。表1說明了不同國家、不同環境下非再生能源資源的征收費率水平。根據資源開發所處階段、價格波動、地緣政治變化等情況，權利金費率會做相應調整。20世紀70年代高油價時期，美國就要求保有1/5或更多權利金，而在低油價的20世紀80年代后期，則對權利金以減免［18－20］。巴西石油法也規定，石油權利金費率為10%，但在市場環境較差時可減按5%收取。加拿大Alberta省根據油的年份、密度、石油價格以及油井產量的不同決定權利金費率。一般來講，主要產油國權利金費率在10% －20%之間。2011年11月以前，中國除新疆、西藏和青海的油氣產量分成項目和中外合作產量分成項目會收取權利金外(其稅率為遞增稅率，石油和天然氣稅率分別為0－12.5%，0－3%)，其他地區都采用類似于權利金的資源稅和礦產資源補償費制度［21］。中國油氣資源稅按產量征收，并且資源所處位置不同，稅率也不同。如原油的資源稅稅率區間為8－30元/t，天然氣的區間為2－15元/m3等。對陜西省1990－2000年油氣價值補償的測算結果表明，其補償水平分別相當于其銷售收入的3.93%和1.21%［22］;礦產資源補償費采取按年度油氣銷售總收入的1%征收。從2011年11月1日起，針對過低的資源稅征收水平和不斷拉大的區際收入差距，中國開始按銷售收入的5%征收油氣資源稅。相比國際平均水平，改革后中國的油氣權利金費率還是太低。中國的資源稅改革雖一定程度上緩解了地方的財政緊迫狀態和區際矛盾，但并沒從根本上解決利益分配不公問題。

表1 部分國家非再生能源資源權利金費率對比Tab.1 Royalty rate comparison of non-renewable energy resources in some countries %

2.2 有償獲得礦業權

礦產資源賦存于地表或地下。對礦產的勘探、開發同時也就是對所依附土地的使用。世界主要資源開發國都建立起了產權明晰的資源產權法律法規，明確了礦產資源與土地的所有權及其收益分配關系，以有效保護資源開發中資源所有者、礦地所有者和礦業開發者等的合法權利。為取得礦業權，礦業權人要向礦地所有者支付使用礦地的機會成本，也稱礦地租金、礦業權使用費等。礦地租金分為探礦權租金、采礦權租金兩部分。不同國家，就礦業權主體確定、探礦權和采礦權租金的收取方法以及標準等的規定不完全相同。就礦權獲得主體而言，日本原則上不允許外國人成為礦業權人，但更多的國家如美國、加拿大、英國等都允許外國企業法人和居民獲得本國礦業權(見表2)。

有償獲得礦業權主要有兩種方式:一是礦業權出讓。對國家沒進行勘查投資的礦地，當事人需按年度、面積向國家交納礦地租金，且逐年增加。這是國外普遍采用的做法。如澳大利亞法律規定，聯邦和州政府都可出讓礦業權，申請人向國家申請探礦權、采礦權，除一次性繳付申請手續費外，每年要按許可證允許的面積繳納租金［23］;對國家已知資源儲量礦地，采用招標實現出讓。如對聯邦政府擁有的已知資源儲量(KGS，Known Geological Structure)的開采，美國自20世紀20年代開始就一直實行競爭性招標［24－25］。目前，對前景明朗的礦業權的招標出讓已成為普遍做法。二是礦業權轉讓。它是當事人根據市場機制、通過協商確定礦業權交易價款而進行的產權交易，政府一般不干預，但受政府的監管。如巴西《礦業法》和日本相關法律就規定，當事人之間的礦業權轉讓，要經過官方同意并登記才能生效。

表2 主要國家礦業權獲得方式比較Tab.2 Comparing the mining right acquire methods beyond some countries

由此可見，礦業權獲得上國外注重發揮市場機制作用，而在中國，政府則發揮關鍵作用。中國政府主要通過實行區塊審批登記制對礦業權當事人進行嚴格監督和管理，市場機制所發揮的作用不是很大。在探礦權、采礦權租金支付標準上，相對于其他國家而言，中國當事人支付的租金總體上要低得多，特別是采礦權租金，中國遠低于澳大利亞和美國。澳大利亞采礦權租金最低的西澳州，其采礦權租金也達990澳元/km2，而中國只有其1/5左右(見表3)。

2.3 征收資源附加利潤稅

資源附加利潤稅，也稱暴利稅(Windfall Profits Tax，WPT)、特別收益金等，是針對資源行業取得的不合理的過高利潤征稅，目的是為調控壟斷行業的高利潤。它不同于“一戰”、“二戰”和朝鮮戰爭期間所征收的，針對戰時獲得的超過和平年代平均利潤的利潤而向企業征的超額利潤稅;資源附加利潤稅則是對礦業權人因開采優質、高品位或具有優越外部條件資源所產生超額利潤而征收的，它以采礦企業創造的經濟租金或超額利潤減去平均利潤后的差額為征稅依據，反映的是國家和礦業權人之間的經濟關系，具有級差地租性質，是一種臨時性礦業稅制，主要是在資源價格過高以致出現暴利時實施。油氣開發產業最典型。

表3 部分國家礦業權出讓費率比較Tab.3 Comparing the mining right transfer fee rate beyond some countries

20世紀80年代初，面對國際油價大漲和油氣企業暴利實際，美國頒布了《石油暴利稅法》，開始對國內原油征收超額附加利潤稅。為確定征收標準，美國選取1979年的國際原油價格為基準價格，并將原油價格分為三個層次，不同價格層次征收不同的稅率，稅率區間在30% －70%之間，而且價格隨通貨膨脹和采掘稅高低每年進行調整。該稅存在的8年內，總征稅額790億美元，只有預期3 200億美元的1/4，而且因該稅被作為成本從企業收入中抵扣，造成公司實際上承擔較低的稅負，結果使政府稅收凈減少約400億美元，這與政策實施的初衷完全相悖。后因油氣價格下跌、過高的油氣公司依從成本和美國國稅局的管理成本等，1988 年該稅被取消［26－27］。

從2006年3月26日起，針對油價過快增長引起的石油企業利潤暴漲、政府和油企之間利益矛盾加大的實際，中國也開征石油特別收益金。中國的石油特別收益金只是針對開采、銷售的國產原油部分按五級超額累進從價定率計征，屬非稅收入，由財政部征收管理。征收比率按開發企業銷售原油的月加權平均價格確定，按美元/bbL計征，起征點起初為40美元/bbL，稅率幅度為20% －40%。2011年11月起，國家將其上調到了55美元，稅率幅度不變［28］。征收石油特別收益金對限制企業過度開采、協調中央、地方和油企間的利益分配關系有積極意義［29］，但企業經營成本和政府行政管理成本的增加，也打擊企業的生產積極性，因此也非長久之策。

2.4 設立非再生資源基金

針對非再生資源價格外生波動導致的收入不穩定以及這些波動可能帶來的社會政治風險損害子孫后代的資源利益，不少國家建立了非再生資源基金，以補償資源開發中的部分使用者成本。這種以生產性資本形式積累資源租金的結果提供了社會最優，迫使現代人不能完全消費資源開采的回報，使代際公平得以實現［30］。

Robinson等將非再生資源基金分為信托型和發展型，認為信托型注重本金的安全和穩定，強調按照金融標準投資選擇項目，促進風險規避和盈利，這以挪威石油基金和美國阿拉斯加常設基金最為成功;發展型則以促進當地就業為目標。這些基金的運行效果參差不齊，其中較成功的是加拿大遺產儲蓄信托基金。Daniel將其劃分為穩定基金、儲蓄基金和預防基金，指出儲蓄基金是為非再生資源建立一個可持續的替代經濟基礎提供融資，目的是解決代際問題;穩定基金則是通過平滑石油收入預算，將石油價格波動對財政政策的影響最小化;預防基金是預留部分資金促進經濟發展。這些基金在管理資源財富、化解代際沖突方面比較成功(見表4)［31］。Wakeman-Linn等也肯定了阿塞拜疆和哈薩克斯坦利用基金協助管理石油財富的經驗，認為基金提高了管理石油財富的透明度［32］。

2.5 提供資源耗竭補貼，實行稅費優惠

資源耗竭補貼是指每個納稅年度國家從其凈收入中扣除一部分給油田、煤礦和其他非再生資源的所有人或礦業權人，用于尋找新礦體或可替代資源等，降低企業稅負，鼓勵他們積極從事資源的勘查、開發和進行替代資源的尋找、研發等。它實際是一種負權利金，是非再生資源產業獨有的補貼。美國于1913年最先采用，加拿大、澳大利亞、馬來西亞、印度尼西亞、津巴布韋、圭亞那等國也實行這種補貼制度(見表5)［23］。它是非再生資源行業稅費優惠的重要內容之一，它的實施對保持礦業持續發展發揮了重要作用。

其他稅費優惠政策包括:①減少稅基，實施虧損移后。不少國家將非再生資源儲量資產化，然后按照產量對其進行價值折耗，并將這部分價值計入成本，在繳稅前扣除。由于這種折耗占總收入的20% －30%，從而大大減少了企業應納所得稅額;采取加速折舊方法減輕企業稅負，加快礦業企業利潤的有效積累，為企業擴大再生產提供基礎。加拿大的稅基優惠政策具有典型性。在計算企業稅基時，加拿大政府提供的優惠政策包括:資本成本補貼。一是從企業的收入中快速扣除用于礦產開采經營的機器、基礎設施以及礦山開拓等投入;二是允許新礦山或產量增加25%以上的礦山投入從新礦經營的利潤中扣除，消除經營新礦山需繳納的聯邦所得稅，直至收入償付了投資。特殊考慮的稅前扣除。允許所有境內勘探費用和10%國外勘探費用稅前扣除;扣除對生產能力達到60%且連續生產6個月的開采性投資等。經過優惠，企業所得稅有效稅率由28%降到了21%;各省由平均的13.5%降到10.2%的水平。②變生產型增值稅為“消費型”或“收入型”增值稅。針對非再生資源的勘查具有探索性、開采周期長、固定投資規模大的特點，歐盟各國根據消費型增值稅在計算應納稅額時允許從銷售收入中扣除當期外購物質資料價值和固定資產價值所含稅款的情況，推行“消費型”或“收入型”增值稅，降低其資本有機構成，避免重復收稅，降低企業稅負。③實行聯合納稅，以減少總體納稅額，減輕企業所得稅負擔等。由于非再生資源的勘查、開發職能由礦業權人承擔，所以，對資源損耗的補償最終要由礦業權人進行。通過稅費優惠，有效降低了礦業權人承受的稅負，實現資源損耗的物質補償與價值補償的統一。

表4 主要國家非再生資源基金實施經驗Tab.4 Implementation experiences of the non-renewable resources funds in major countries

表5 一些非再生資源生產國公司稅制中的耗竭補貼Tab.5 Depletion subsidies provision in some non-renewable resources producer companies

此外，針對非再生資源空間分布不均和補償不足的現實，跨州稅和對資源所在地的財政轉移支付政策也被采用。美國、加拿大、澳大利亞等就允許擁有稅收立法權的州(省)在本州資源輸往其他州(省)時就資源流出量征收跨州(省)稅(severance tax)。如美國蒙大拿州對煤炭就征收30%的跨州稅。該稅雖使資源輸出州(省)聚集了大量收入，但也引起了區域財政能力的不平衡，對協調區際關系產生不利影響［33］。同時，伴隨資源開發中包括中央政府、地方政府、采礦企業和礦區居民等多個利益集團間的利益沖突和“資源詛咒”(Curse of resource)，一些國家從保證資源可持續供給、發展替代產業和維護資源開發利益相關者利益的高度出發，采取縱向和橫向轉移支付方式補償礦業價值?？v向轉移支付是由中央政府對下級政府、礦區居民提供資源開發中其獲得的部分收益。如在加納，留到了地方政府和礦區居民手里的稅收和權利金收入就是由中央政府征收并由其通過一定機制轉移的［34］。

3 非再生資源開發中外部環境成本的補償途徑

非再生資源的開發在帶來資源耗竭的同時，還會產生環境污染和生態破壞等負外部性。為減少和避免負外部性，主要開采國在積極投資資源高效開發利用技術研發的同時，一方面以市場化為根本，從資源環境價值化角度出發，大力推行環境經濟手段和必要的行政手段，實行有利于環境治理的稅制轉移措施，實現外部環境成本的內部化;另一方面，針對“污染者、破壞者付費”原則的缺陷和居民環境保護與環境維權意識的興起，在健全資源環境法律法規基礎上，采取了系列社會化補償措施，產生了較好的經濟社會效益。

3.1 建立健全資源環境法律法規，明確礦區資源環境治理界限和治理責任

世界上礦區資源環境治理比較好的國家都非常重視建立健全資源環境法律法規。早在1920年，美國頒布的《礦山租賃法》就明確要求保護土地和自然資源。針對露天采煤對生態環境的破壞，西弗吉尼亞州1939年頒布了第一個采礦的法律《修復法》，對修復礦區生態環境起了很大作用。印第安納、伊利洛伊、賓夕法尼亞、俄亥俄、肯塔基等州也分別于 1941，1943，1945，1947，1954 年運用法律手段管理采礦中的生態環境修復工作。適應形勢需要，聯邦政府1966－1970年期間先后頒布了《聯邦煤礦衛生和安全法》、《國家環境政策法》、《礦業及礦產政策法》、《聯邦污染控制法》、《固體廢棄物處理法》、《清潔空氣法》及其修訂案等。到1975年時，全美已有34個州制訂了露天采礦復墾法，形成了既有各州頒布的、又有聯邦出臺的、全面的礦區生態環境保護法律法規。1977年，針對各州制定的復墾法律寬嚴標準不一的現實，國會通過了《聯邦露天采礦控制與修復法》(SMCRA)，該法在美國全境建立起了統一的露天礦管理和復墾標準，明確了各方在礦區土地復墾和生態重建上的責任，確保了采礦作業按照有利于環境保護的方式進行。該法將礦區分為法律前和法律后，使修復治理工作責任明確。對于法律頒布后出現的礦區生態環境破壞，一律實行“誰破壞”、“誰修復”，且要求修復率為100%。而對于法律前已破壞的廢棄礦區則由國家通過籌集修復(治理)基金方式組織修復治理;采礦企業在實施露天開采作業的同時，進行“復墾”工作;同時促進原已遺棄的未進行“復墾”的礦區進行“復墾”工作。該法已成為美國治理和修復礦山生態環境的重要法律［22］。

中國雖制定了資源開發的系列法律法規，但只是主要針對因采礦造成的地質災害和生態環境破壞的補償問題提出了一些原則性東西，并沒提出系統的評估指標、賠償標準和具體補償辦法等;而且，由于非再生資源的開發會帶來嚴重的生態損害，但中國只注重對資源開發中環境污染損害的賠償，缺乏生態補償方面的專門立法。這就使征收的生態補償費、礦山復墾保證金等有違法風險。

3.2 推行開采許可證和礦山開發恢復治理保證金制度

根據主要國家礦產資源法的規定，礦產資源基本屬于國家所有。為保證利益相關者的開發收益、減少甚至避免開發帶來的負外部性和利益沖突，擁有資源所有權的國家對擬獲得礦產資源的勘探、開發權企業的資格就進行了必要限定。這是通過推行資源開采許可證和礦山開發恢復治理保證金制度完成的。開采許可證制度是指開采國家所有的煤炭、石油、天然氣等礦產資源的企業，必須獲得政府頒發的開采許可證。開采者要獲得許可證，首先必須提交翔實的包括資源恢復治理規劃在內的申請。政府對有復墾信譽的礦業主優先發放。如美國《聯邦露天采礦控制與修復法》就規定，在獲得采開礦許可證但尚未正式頒發前，企業應先繳納恢復治理(復墾)保證金。

礦山恢復治理(復墾)保證金分為全程保證金和階段性保證金兩種。全程保證金是預先提取的根據許可計劃覆蓋全程所計算的總資金;階段性保證金只允許采礦企業根據每年采礦情況繳納保證金。保證金數額根據許可證所批準的恢復治理要求確定，但每個許可證所交保證金不得低于1萬美元。保證金用于在采礦者不履行恢復治理計劃時用來支付恢復治理作業的費用;如企業完成恢復治理任務經驗收合格，保證金就全額返還。加拿大、英國和德國也作了類似的保證金規定。德國《聯邦礦產法》就規定，礦區業主必須對礦區復墾提出具體可靠的措施;必須預留復墾專項資金，其數量由復墾量確定，一般占企業年利潤的3%。

3.3 實行綠色生態稅制，開展社會化補償

“污染者付費”雖使非再生資源開發中引起的外部環境損失得到了一定補償，但它自身存在的問題如在資源價格管制情況下，單純由采礦企業承擔生態治理的巨額費用顯失公平;環境污染成因的復雜性和生態環境公共物品的性質造成無法明確污染責任主體等，最終受損的還是礦區居民。這就使“受益者付費”原則成為“污染者付費”原則的補充［35］。為切實體現“受益者補償”原則，不少國家實行綠色生態稅制、開展社會化補償。

第1，以庇古稅和“雙重紅利假說”(double dividend)為基礎，建立適應可持續發展的資源價值補償綠色生態稅制。綠色稅制的突出特點是在對資源開發中環境破壞行為通過稅收進行懲罰的同時，建立起對環境保護行為的獎勵機制。具體包括稅制轉移和補貼轉移兩方面:稅制轉移，即降低進行綠色生產的企業所得稅，而提高對環境破壞和資源浪費行為的征稅額。為減少露天采煤造成植被、土壤破壞的問題，美國對采煤企業征收煤炭開采稅。同時環境稅、生態補償費、開采稅、環境污染稅(費)、CO2稅、SO2稅等也是歐盟諸國進行稅制轉移的最好證據。補貼轉移，是指將原來向鼓勵破壞環境的行為的補貼轉向對環境有利行為的補貼等。主要包括對使用天然氣等低碳資源的企業進行補貼等。雖然目前這些措施所涉及的稅額數目并不大，但經驗證明，該做法是可行的［36］。

第2，推行環境損害責任保險和連帶責任制度。環境損害責任保險是環境侵權事實(保險責任事故)發生時由保險人(保險公司)向投保人(環境侵權人)負擔賠償責任的一種民事救濟制度，是“經濟制度與環境侵權民事責任特別法高度結合的產物”［37］。該制度通過保險公司將環境侵權人的賠償責任轉嫁給投保人，有利于受損者及時獲得補償和提高投保人對環境破壞者的有效監督，避免更多污染事故發生。環境損害連帶責任制度則是將環境治理與損害賠償主體從污染企業自身擴大到與其相關的責任者如貸款銀行、擔保機構身上，在污染者無力對造成的破壞付費時啟動。美國1980年出臺的《綜合環境保護的補償和責任法規》(CERCLA)就規定，當污染事故發生后，對清理成本負有責任的各方都具有履行環境保護義務，并且參與到活動中的各個主體都對該事故承擔連帶責任。

第3，設立環境損害賠償基金。這是一種通過共同協助方式將大額賠償轉給損害賠償基金，由其來提前賠償的制度。該基金有由礦業企業自發出資形成的基金，如互助基金;也有由政府財政出資設立的基金，如廢棄礦山環境恢復治理基金等。對企業出資設立的基金而言，當某企業因環境侵權而被索賠時，其賠償費用首先由基金支付，然后再由被索賠企業逐步將等額資金還給互助基金。如美國油污企業依據《油污責任油輪船東自愿協定》和《油輪油污責任臨時補償規定》建立了油污企業自愿互助基金;日本煤礦企業依據1963年政府頒布的《煤礦損害賠償擔保等臨時措施法》設立了“礦害賠償基金”。一些國家政府和國際組織從幫助企業及時、有效賠償其給受害者造成的巨大損失，減輕企業負擔，財政出資設立了環境損害賠償基金等。如為有效應對氣候變化、生物多樣性以及土地退化等全球性問題，聯合國環境保護署(UNEP)、聯合國規劃署(UNDP)和世界銀行等國際組織于1994年發起成立了世界環境基金(GEF)，目前該基金已為165個國家2 700多個項目提供了92億美元資助，撬動400多億美元用于全球生態環境治理，有效補償了生態環境損害。

在企業自償、保險公司保險和基金提前賠償的同時，一些資源開發國還通過開展環境教育、不斷擴展居民的資源環境權益、發展環境非政府組織(NGO)、環境權益代理公司等社會性措施，增強社會公眾保護環境的意識，充分調動居民保護生態資源環境和進行環境治理的積極性。這些措施從源頭上減少了資源環境問題的發生概率，對節約利用和有效補償資源價值具有重要意義。

4 中國非再生資源價值補償的路徑選擇

在建立完善的社會主義市場經濟體制中，中國雖然從1984年就開始了礦產資源有償使用制度的改革探索，并出臺了系列資源開發中價值補償的措施，但現行改革明顯滯后:一方面，資源稅費水平遠低于國外，且隨著資源價格的上漲，實際稅費率還在降低［38］;另一方面，中國的資源開發收益主要被中央政府和國有企業獲得，而資源開采區政府和居民沒獲得多少收益，反而還要承擔巨額公共服務成本和資源環境損失。這就加深了中央與地方、國有企業與當地居民的矛盾，不利于生態文明社會建設和資源可持續開發利用。為此，中國應在建立健全資源環境法律法規前提下，通過資源開發管理體制、機制等的變革，促進資源環境與經濟社會協調可持續發展。

4.1 密切價值補償同經濟社會發展聯系，依靠經濟持續發展實現價值補償

發展低碳經濟、節約資源和保護生態環境，建設生態文明社會，從本質上看都必須依靠經濟社會的持續穩定發展，需要遵循市場經濟的發展規律。要以最小的外部經濟社會代價發展低碳經濟、保護生態環境，提升經濟社會發展的資源承載力和環境容量，必須采取協調一致的資源環境與經濟、社會發展政策，利用先進科學技術，轉變發展方式，保護礦業權人生產的積極性。因此，非再生資源開發中價值補償政策的構建，不能僅僅局限在資源開采量的絕對減少、生態環境治理和保護程度方面，而應從經濟社會發展的全局審視，以市場機制為基礎，通過制度創新、技術進步和實時反映資源價值或價格的全成本補償等，不斷提高資源利用效率和優化環境質量，轉變落后資源管理和運行機制，延長資源開采地產業鏈，提升產業檔次等。

4.2 建立規范的資源環境產權交易制度，保證礦業權所有者獲得充分收益

承認資源環境的價值、明晰其產權關系是實現社會生產和再生產的重要內容。礦產資源屬于國家所有。中央企業對資源的壟斷開發由于忽視資源所在地短期和長期利益，就造成中央與地方、國有開采企業與礦區居民在資源開發收益分配上的沖突。不同利益方的過度攫取導致租值消散，資源所有者的收益得不到保障。因此，本著事權與財權統一原則，結合資源所有權在出讓收益上的現實［39］，中央應首先承認地方政府事實上的礦產所有權，并在礦業權一級市場上，遵循“誰負責出讓、收益歸誰所有”的原則，讓礦產資源出讓收益向地方政府和礦區居民傾斜，讓他們分享一定的資源開發收益。其次，要建立非再生資源利潤基金，資金來自政府從資源開發中獲得的部分收入和企業部分紅利收入，以此補償資源開發中的使用者成本和外部環境成本，努力實現區際公平和代際公平。

4.3 統一實行權利金，完善資源環境財政收入制度

主要包括:①將資源稅、礦產資源補償費和礦區使用費合并，統一實行權利金制度。權利金按照資源的國際價格實行從價定率征收，使其與國際接軌。②完善礦業權有償交易和礦業權出讓管理制度。對可直接開采、儲量明確的礦地采用競標方式出讓;其他的采用協議出讓。招標拍賣中加強對當事人的資質和資金審查等。③用好用足資源稅費等的資源收益。針對礦業權價款中包含用于發現和尋找替代資源價值補償部分的特點，將這部分資金用于已處于產業成熟期或衰落期的資源型城市轉型和在當地投資新的礦業或其他產業上，以便建立礦業自我積累機制，增強區域自我發展能力，使當地居民及其后代獲得持續收入等。④將權利金與生態環境保護聯系起來，使權利金與生態環境稅的課征只與資源的合理利用和環境保護掛鉤。

4.4 建立完善資源財政轉移支付和收益分配制度

世界主要資源開發國中央政府向地方和礦區居民轉移財政收入的比例有增加趨勢［40］。中國應建立完善的財政轉移支付制度，消除“資源詛咒”，保障當代和未來人權益?？v向方面，國家要通過建立考慮資源所在地面積、人口數量、發展機會、財政效率等權重的轉移支付方式，并適當給資源開采地較大權重，以此確定中央財政轉移支付水平;橫向方面，根據資源收益空間異置、資源消費地不主動補償開采地損失進而引起兩地資源開發利益上的沖突，一方面，探索建立資源開采地政府對出省資源征收跨省費(稅)試點工作;另一方面，從區域層次構建資源受益地和開采地共同承擔資源和生態環境損失責任機制，引導資源受益區參與資源開采區資源保護和環境再造，礦業城市或地區產業轉型升級等，造福礦區居民。

4.5 綜合運用經濟、法律、行政和社會化等手段，建立資源環境損失價值補償機制

堅持公平與效率兼顧原則，通過經濟激勵、法律規范和社會道德約束等，讓開采者在承擔因采礦造成的生態治理成本(生態環境稅、支付恢復治理和復墾保證金等)同時，要求資源受益者也承擔必要費用。包括:①完善資源環境立法，明確資源環境產權和企業生態環境責任，建立礦產開發生態環境治理基金、土地復墾基金，開展生態環境責任保險等。②開征生態環境稅，征收標準按生態環境損害治理成本進行。作為地方稅，該稅由資源開采地稅務部門征收，100%用于開采地生態環境恢復治理。③發揮社會公眾、政府和非政府組織等力量，實現生態環境治理投資市場化、產權多元化和治理社會化等。通過以上措施，努力建立起“污染者付費、受益者補償、開發者保護、破壞者恢復”的非再生資源價值補償機制，從根本上改變以資源高消耗、高污染為特征的生產和消費結構，發展低碳經濟，實現人與自然的和諧發展!

(編輯:李 琪)

References)

［1］Hotelling H.The Economics of Exhaustible Resources［J］.Journal of Political Economy，1931，39:137 －175.

［2］平狄克，魯賓費爾德.微觀經濟學［M］.北京:中國人民大學出版社，1997.［Robert S Pindyck，Daniel L.Rubinfeld.Microeconomics(3rd)［M］.Beijing:Renmin University of China Press，1997.］

［3］Krutilla J V.Conservation Reconsidered［J］.The Economic Review，1967，57(4):777－786.

［4］Hartwick J M.Intergenerational Equity and the Investing of Rents from Exhaustible Resources［J］.American Economic Review，1977，67(5):972－974.

［5］Serafy El.The Proper Calculation of Income Depletable Natural Resources［R］.//Yufus J Ahmed，Salah E Seral，Emst Lutz.Environmental Accounting for Sustainable Development A UNEPWorld Bank Symposium.Washington D C:World Bank，1989.

［6］Daly H.Toward Some OperationalPrinciples ofSustainable Development［J］.Ecological Economics，1990，(2):1 －7.

［7］Tietenberg T.Environmental and Natural Resources Economics(5th edition)［M］.New York:Harper Collins Publisher.2000.

［8］Mendelsohn R，Joseph S.Extraction and the Exhaustible Resources:the Microfundations ofAggregate Models［J］. International Economics Review，1989，30:175－186.

［9］Adelman M A，Lynch M C.Fixed View of Resources Limits Creates under Pessimism［J］.Oil＆ Gas Journal，1997，60.

［10］Boyce R.Extraction can Cause Falling Nonrenewable Resource Prices［J］.Energy Economics，2002，25:339 －343.

［11］中國科學院可持續發展研究組.中國環境報告［M］.北京:科學出版社，1999.［Research Project of the Sustainable Development of the Chinese Academy of Sciences.China’s Environmental Report［M］.Beijing:Science Press，1999.］

［12］牛文元.中國可持續發展戰略領導干部讀本［M］.北京:西苑出版社，2003.［Niu Wenyuan.The Leading Cadres Reading Book of China’s SustainableDevelopmentalStrategies［M］. Beijing:Xiyuan Press，2003.］

［13］呂忠梅.超越與保守:可持續發展視野下的環境法創新［M］.北京:法律出版社，2003.［Lv Zhongmei.Exceed or Keeping:Innovation on the Environmental Law under the View of Sustainable Development［M］.Beijing:Law Press，2003.］

［14］張復明.礦產開發負效應與資源生態環境補償機制研究［J］.中國工業經濟，2009，(12):5－15.［Zhang Fuming.Study on Ecological Environment Compensation Mechanism Based on Negative Effect in Mining［J］.China Industrial Economics，2009，(12):5 －15.］

［15］景普秋，范昊.基于礦產開發的區域經濟發展模式:理論假說與個案研究［J］.中國軟科學，2010，(10):124－ 132.［Jing Puqiu，Fan Hao.A Hypothesis and a Case Study on Regional Economic Development Models Based on Mineral Exploitation ［J］.China Soft Science，2010，(10):124 －132.］

［16］James Otto，Craig Andrews，Fred Cawood.Mining Royalties:A Global Study of Their Impact on Investors，Government，and Civil Society［M］.Washington，D C:The World Bank，2006.

［17］Fernando Antonio，Slaibe Postali.Petroleum Royalties and Regional Development in Brazil:The Economic Growth of Recipient Towns［J］.Resources Policy，2009，34:205 －213.

［18］霍勒斯R布羅克.石油勘探開發會計(上)［M］.崔越阿，譯.北京:石油工業出版社，1986.［Horace R Brock.Accounting for Oil and Gas Producing Companies(up)［M］.Cui Ayue，Translated.Beijing:Petroleum Industry Publishing House，1986.］

［19］張文中.論石油價格［M］.北京:石油工業出版社，1990:92－93.［Zhang Wenzhong.Concerning the Price of Oil［M］.Beijing:Petroleum Industry Publishing House，1990:92 － 93.］

［20］張健.美國政府對油氣工業的優惠政策:國際低油價形勢下的對策研究［R］.北京:中國石油學會，中國石油天然氣總公司情報研究所，1989.［Zhang Jian.Preferential Policies of the Oil and Gas Industry in the United States_the Strategies under the Situation of International Lower Prices［R］.Beijing:China Institute of Petroleum，Information Research Institute of CNPC，1989.］

［21］Ernst＆ Young Global Oil＆ Gas Center.Oil and Gas Tax Guide 2011［OR/OL］.EYG No.DW0092.www.ey.com.

［22］王育寶，胡芳肖.非再生能源資源開發中價值補償的理論與實證研究［M］.西安:西安交通大學出版社，2009.［Wang Yubao，Hu Fangxiang.Theoretical and Empirical Research on Value Compensation in the DevelopmentofNon-renewable Energy Resources［M］.Xi’an:Xi’an Jiaotong University Press，2009.］

［23］高小萍.價費稅租聯動:礦產資源分配稅制改革的思考［J］.中國財經信息資料，2007，(10).［Gao Xiaoping.Price Tax Linkage:The Thinking of the Innovation in Mineral Resource Allocation Tax［J］.China’s Financial Information，2007，10.］

［24］魏振寬，荊全忠，朱超.從可持續發展戰略出發制定我國的煤炭資源政策［J］.煤炭經濟研究，2003，(7):19－22.［Wei Zhenkuan，Jing Quanzhong，Zhu Chao.Making China’s Coal Resources Policy from the View of the Sustainable Development Strategy［J］.Coal Economic Research，2003，(7):19 －22.］

［25］蒲志仲.美國石油資源稅費分析［J］.國際石油經濟，1997，5(6):33 － 38.［Pu Zhizhong.Analysis of American Petroleum Resources Tax［J］.International Petroleum Economics，1997，5(6):33 －38.］

［26］David E.Kinnan.An Introduction to the Crude Oil Windfall Profit Tax Act of 1980［J］.Westren New England Law Review，1981，3:645－663.

［27］Joseph J.Thorndike.Historical Perspective:the Windfall Profit Tax-Career of a Concept［EB/OL］.［2005 －11 －10］ http://www.taxhistory.org/thp/readings.nsf/ArtWeb/EDF8DE04E58E4 B14852570BA0048848B?Open Document.

［28］魏伶.中海油石油特別收益金起征點提高至55美元［EB/OL］.http://finance.stockstar.com/SS201201060000 2732.shtml.［Wei Ling.The Cutoff point of the Oil Windfall Tax is Increased to$55［EB/OL］. http://finance. stockstar. com/SS201201060000 2732.shtml.］

［29］世界銀行，國家民族事務委員會項目課題組.中國少數民族地區自然資源開發社區收益機制研究［M］.北京:中央民族大學出版社，2009.［The World Bank，Research Project of the State Ethnic Affairs Commission.Research on the Income Mechanism of the Natural Resource Development Community in China’s Ethnic Minority Areas［M］.Beijing:Central University for Nationalities Press，2009.］

［30］Grant Bishop，Anwar Shah. Fiscal Federalism and Petroleum Resources in Iraq［R］.International Studies Program Working Paper，2008.

［31］Philip Daniel.Petroleum Revenue Management:an Overview［R/OL］.For the World Bank，ESMAP Program.2007.http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/ExtractiveIndustriesCourse/PhilipDaniel－ Paper.pdf.

［32］John Wakeman-Linn，Paul Mathieu，Bert Van Selm.Oil Funds in Transition Economics:Azerbaijan and Kazakhstan［A］//Davis J M，Ossowski R，Fedelino.Fiscal Policy Formulation and Implementation in Oil-Producing Countries.Editors:A International Monetary Fund，2003.

［33］T R拉克斯曼納，羅格·博爾頓.區域的能源和環境分析［G］.//彼得.尼茨坎普.安虎森，等譯.區域和城市經濟手冊(第1卷):區域經濟學［M］.北京:經濟科學出版社，2001:555－561.［Lakshmanan T R，Roger Bolton.Regional Energy and Environmental Analysis［G］. //Peter Nijkamp.Handbook of Regional and Urban Economics(Volume1):Regional Economics［M］.An Husen，et al，Translated.Beijing:Economical Science Press，2001:555 － 561.］

［34］海爾曼·皮拉特.德國魯爾區的轉型與區域政策選擇［J］.楊志軍，譯.經濟社會體制比較，2004，4:72－75，60.［Hai Erman Pilate.Options of Regional Development Policies and Transition of Ruhr Area of Germany［J］.Yang Zhijun，Translated .Comparative Economic and Social Systems，2004，4:72 －75，60.］

［35］厲以寧，章錚.環境經濟學［M］.北京:中國計劃出版社，1995.［Li Yining，Zhang Zheng.Environmental Economics［M］.Beijing:Chinese Plan Publishing House，1995.］

［36］世界銀行.世界發展報告(2003)［M］.紐約:牛津大學出版社，2003:30，142.［The World Bank.World Development Report(2003)［M］.New York:Oxford University Press，2003:30，142.］

［37］王明遠.環境侵權救濟法律制度［M］.北京:中國法制出版社，2001.［Wang Mingyuan.The Legal System of Environmental Tort Relief［M］.Beijing:China Legal Publishing House，2001.］

［38］孫東輝.資源稅改革引各方利益博弈［N］.中國經濟時報，2007－04－12(1).［Sun Donghui.Resource Tax Reform Led to a Benefit Game［N］.China Economic Times，2007 －04 －12(1).］

［39］歐陽慧.完善石油資源開發的資源與生態環境經濟補償體系建議［J］.經濟研究參考，2007，17:17 －22.［Ou Yanghui.Suggestions to Perfect the Resources and Ecological Environment Compensation System in the Petroleum Resources Development［J］.Review of Economic Research，2007，17:17 －22.］

［40］Davis J M，Ossowski R，Fedelino A.Fiscal Policy Formulation and Implementation in Oil-producingCountries［C］. International Monetary Fund，2003.