政府支出偏好與地方政府行政成本治理——基于J地政府1998-2010年面板數據的分析

羅文劍

（南昌大學廉政研究中心；南昌大學管理科學與工程系，南昌330031）

一、問題緣起與研究述評

2012年7月19日，92個中央單位在其網站上向社會公開了2011年度部門決算及“三公經費”信息，彰顯中央政府控制“三公經費”的決心和強化信息公開的趨勢，引發了社會各界的廣泛關注。然而，我們不難發現，因公出國（境）費用和公車消費比重過高等“頑疾”依然存在。相比于中央單位，地方政府財政支出信息何時才能公開？地方政府的行政成本到底怎樣？這些疑問無疑將中央政府三令五申要求控制，但又由于各種現實原因而舉步維艱的“行政成本”再度推向輿論的風口浪尖。

行政成本是政府維持自身運轉以及提供公共服務所耗費的資源總和，是政府履行其職能所必須花費的代價。但是，科斯指出，“政府并非完全無成本地運行，……實際上有時它的成本大得驚人?！盵1]對于行政成本問題，國內學者的研究主要集中在四個方面：一是全面分析高額行政成本的產生原因。比如范柏乃（2007）從政府浪費的視角闡述了我國行政成本高昂的原因，即行政權力運行透明度低、產權主體和責任主體虛位、財政預算約束軟化、預算外資金大量存在、不重視甚至忽視行政成本的考核、公眾與政府的討價還價機制缺失等。張雷寶（2008）則運用VAR理論對1985—2006年間浙江省行政支出影響因素進行了實證研究，分析了地方財政收入、物價因素、財政支出、GDP等對行政成本的影響；二是對國內外政府行政成本的比較。楊宇立（2011）將中國政府行政成本與包括G7國家在內的17個國家進行了比較。張望松(2006)則介紹了由議會掌管財政權等西方國家的實踐經驗；三是行政成本模型分析。學者們通過回歸分析（張光，2007；張偉，2009）、建立巴羅模型（任保平，2007）、脈沖響應函數（江克忠，2009）和行政成本省際差異模型（張岌，2011）等對行政成本問題進行了較為深入的探討；四是行政成本的控制策略研究。安秀梅(2008)從“官民比”的視角對降低行政成本進行了探討。何翔舟(2007)認為合理界定政府管理“半徑”和“密度”是控制行政成本的重要途徑。顏如春（2008）指出控制政府行政成本，最根本的是要加強制度建設。董建新等（2012）提出，促進行政成本合理化的出路在于行政成本的規?？刂坪徒Y構優化。而西方國家自上世紀70年代開始，相繼掀起了以節約成本、提升效率為宗旨的行政改革浪潮，研究成果包括國際貨幣基金組織的《政府成本與公共財產的濫用》 （2002）、奧斯本與蓋布勒（2006）的合著《改革政府》、凱特爾（2006）的《有效政府——全球公共管理革命》、Arpaia和Turrini（2008）的《政府開支和歐盟的經濟增長——長期趨勢和短期調整》等。

國內外學者的既有研究為我們思考行政成本治理問題提供了有益借鑒。但是，從政府支出偏好視角去探討行政成本治理問題的文獻幾乎沒有，在行政成本的非理性增長中，政府支出偏好到底起到什么作用？對于其負面效應，應該如何去規避？這正是本文研究的重要出發點。筆者將以J地為例，探討政府偏好對行政成本的影響，進而提出相應的對策。

二、J地政府行政成本的數據特征

筆者選擇了J地政府1998—2010年的統計數據來分析地方政府的行政成本特征，數據主要來自《中國統計年鑒》 （1999—2011）和 《J統計年鑒》 （1999—2011）。研究表明：

首先，行政成本總額巨大，增長過快。1998年，J地政府的行政成本①為279245萬元，到2010年迅速攀升為3262412萬元，增長近12倍，年均增長率高達22.7%。而同期數據顯示，該地的財政收入從1456584萬元增長至12262376萬元，年均增長19.4%；財政支出從1752605萬元增長至19232633元，年均增長率為22.1%；GDP從1719.87億元增長到9451.26，年均增長率僅為15.3%。這些數據說明，該地行政成本不僅總額巨大，而且增長過快，遠遠超過了同期地方經濟的發展速度和財政收支增速，給地方發展增加了不小壓力。（參見圖1）

圖1：1998—2010年J地行政成本走勢圖（單位：萬元）

其次，行政成本占GDP比重、行政成本占財政支出比重、人均行政成本不斷增加。1998年，J地行政成本占GDP比重為1.6%，2010年增長到3.5%；同期行政成本占財政支出比重由15.9%增長到17%；人均行政成本從66.6元增長到731.2元，增長11倍，年均增長率達22.1%，而人均可支配收入則由4251.42元增加到15481.12元，年均增長率只有11.4%，遠低于人均行政成本的年均增長率?？梢?，不斷上漲的行政成本給經濟運行帶來壓力，擠占了財政支出中其他項目的經費，不利于政府將更多的資金分配到教育、社保等民生領域，而且我們還發現，老百姓的收入增長相對較慢，無法消解行政成本所帶來的負擔。

再次，行政成本彈性系數偏大。經濟學家用“彈性”這一概念來衡量一個變量甲變動的百分比相對于另一個變量乙變動的百分比，反映兩個變量之間變動的敏感程度和依存關系。彈性的大小用彈性系數來表示，常見的情況是當彈性系數絕對值大于1，表明乙的變動對甲的變動影響明顯；當彈性系數絕對值等于1時，表明乙變動時甲的變動程度一樣；當彈性系數絕對值在0到1之間時，表明乙的變動對甲的變動影響較??；當彈性系數絕對值等于0，表明乙的變動將不會引起甲的任何變化。對J地1998年到2010年的數據統計結果顯示，行政成本相對GDP、財政收入和財政支出的彈性系數分別為1.48、1.17和1.03，意味著GDP、財政收入和財政支出每增加一個百分點，行政支出會增加1.48、1.17和1.03個百分點，反映出J地行政支出的彈性大，增長率高。

另外，有學者（楊雷，2011）指出，地方政府的預算數據存在一定“水分”，存在著用于樓堂館所建設的經費沒有確切的數據、行政單位的離退休人員的工資被納入政府的社會保障與就業支出、預算外收入很大部分被用于“行政成本”卻未能統計等現象；還有學者（平新喬，2006）指出，隨著地方經濟的發展，預算外的行政成本比預算內的行政成本會增加得更快。顯然，如果考慮這些因素，地方政府的行政成本將會更高。

三、政府支出偏好對行政成本的影響

在心理學中，偏好是指潛藏在人們內心的一種情感和傾向，往往被用來表示主體對一系列事件或行為做決定時的主觀意愿和態度。對于主體而言，其偏好可能會隨著個人特性、政策環境等變化而發生轉變。政府財政支出同樣存在偏好現象，甚至政府財政支出偏好在很多時候往往體現為某些主要官員的個人偏好。通過對J地的數據分析，發現在科、教、文、衛、社保、基建、行政成本等政府支出中，1998年的前三甲分別為行政成本支出 （15.93%）、教育支出 （15.89%）和基建支出（7.1%），到2010年前三甲轉變為行政成本支出（17%）、教育支出（15.5%）和社保支出（12.1%）。1998—2010年間社保支出占地方財政支出的比重漲幅最大。這說明，第一，從近十幾年來教育支出較為穩定來看，J地政府重視教育投入，但卻缺乏加大投入的積極性。該地經濟欠發達，每年有大量的優秀高中畢業生會選擇去外省讀大學，有些學生即使留在本省讀大學，畢業后也會去發達地區或省外大城市工作。因此很多年來，J地的人才流入流出比都為負數。這種外溢性顯然不利于調動地方政府教育投入的積極性；[2]第二，社保支出的變化最大，從1998年占財政支出的3.4%增長到2010年的12.1%。社會保障是社會穩定的基石和“安全網”，是落實科學發展觀，促進人民生活幸福、國家長治久安的重要基礎。數據說明，在“穩定壓倒一切”、“維穩”等戰略指導背景下，穩定問題往往具有考核官員政績的“一票否決”功效，這就使得地方政府支出偏好于社保等有利于社會穩定的項目；第三，行政成本支出居高不下。J地2010年行政成本支出占財政支出的17%，當然，除了物價、經濟增長、行政體制等因素對高額行政成本起到助推作用之外，政府支出偏好也是行政成本居高不下的主要誘因。政府支出偏好主要表現為：

一是政府預算最大化偏好。政府通過預算最大化可以減少問題和減輕負擔，這使得目前地方政府基本形成一種共識或意愿：盡量最大化地增加財政預算，只有這樣，才能滿足自身消費的需求，政府政績才會有足夠的物質基礎。正如有學者指出，政府官員會在任期內追求預算最大化，因為預算越大，官僚的效用②就越大。[3]而且，為了生存下來，官僚機構也必須最大化他們的預算。[4]也就是說，地方政府往往偏好預算最大化，以避免“財政饑餓”，而且政府部門及領導者會產生“其他部門和領導會預算最大化”的一種理性預期，因此，他們總是希望由此而獲得大量預算資金，進而實現機構規模的最大化和可以相對自由支配的資源基礎。然而，其結果往往是政府以過度膨脹的預算，進行錯誤的投入或腐敗行為，導致國家財政資金的浪費無效配置，推高了地方政府的行政成本。

二是政府支出結構偏好。政府支出結構是政府支出的項目組合以及各項目支出相對于總支出的情況，它可以直觀地反映政府支出的變化以及政府正在履行的重點職能。地方政府的支出結構往往會迎合地方政府利益或者官員私利的動機，進而形成某種“支出優序”。學界普遍認為，政府存在著強烈的經濟增長偏好，通過擴大基建投資從而帶動投資增長實現經濟增長的目標是普遍的政策選擇。[5]因為激勵他們產生行為選擇的動機是一致的，那就是上級政府對地方政府及其官員的考核、提拔或晉升是以經濟政績指標為主。但是，這并不意味著政府就不重視其他項目支出，“有效運轉”是地方政府不可忽視的行政內容。[6]地方政府同樣會具有優先滿足維持自身運轉的財政支出偏好，尤其是一些財政困難的地方政府。

三是官員職務消費偏好。職務消費是官員履行公共管理職能所必不可少的開支，具有合法性和合理性。然而，官員在職務消費中的偏好極容易呈現隱蔽性和邊界模糊性等特點而異化為腐敗、浪費等惡疾，促使行政成本非理性膨脹。官員職務消費偏好首先表現在職務消費的攀比上。在一些官員的觀念中，職務消費能力就意味著權力、面子和地位，因此他們往往會在既定的消費標準中用足自己的權力，或者想方設法地來滿足其相互攀比的消費沖動，加之職務消費資金可以“無償使用”、監督乏力，使得官員在公車、公務接待和公款出國等職務消費中，“想盡一切辦法拔高和提升消費標準，使超標準消費逐漸成為一種消費習慣”；[7]其次是職務消費的私利化。以一定的權力為基礎的職務消費容易使官員模糊“公”“私”之間的界線，衍生出假公濟私的灰色地帶。例如許多地方政府以學習、交流等名義來滿足領導干部公費旅游的私利，一些地方手握“簽單”大權的領導或者領導的司機、秘書們等，“服務”于其親朋好友，形成“私人消費，政府埋單”的不正?，F象；再次是職務消費浪費嚴重。雖然由于政府信息公開不到位等原因，迄今每年地方政府職務消費中的支出浪費沒有準確的數據，但“浪費”確實存在。

四、有效治理地方政府行政成本的激勵策略

政府支出偏好是行政成本居高不下的重要誘因，那么，治理的重點就應該放在建立有效的激勵策略，消除主觀因素影響上：

第一，強化預算約束力。預算約束力要體現在預算的編制、執行和監督全過程。在預算編制環節，首先應該將行政事業性收費和土地出讓收入等預算外非稅收入統一納入政府預算管理，甚至取消預算外收入，減少官員對資金自由支配的可能性；其次，預算透明化和明細化。政府不僅要公開政府財政預算，而且預算必須明細化，要讓老百姓都能看得懂、說得清，通過財政預算公開化和明細化抑制政府預算最大化的偏好，制約財政擴張，實現財政正義；再次，對行政成本支出預算，可以考慮設定一定的增長比例（但彈性系數必須小于1），或者以某一時期的行政成本支出為基數，實現行政成本的零增長。在預算執行環節，要嚴格執行《預算法》的規定，突出預算在執行中的法律權威，各級政府、各個部門要嚴格按照財政預算合理使用經費，同時要通過完善立法，對政府追加預算的申請設定嚴格的審批程序，增強對追加預算的剛性約束。嚴格預算執行也是約束政府職務消費偏好的有效手段，應該明確界定職務消費的范圍并為職務消費設定標準并嚴格落實，讓官員在職務消費中形成“超支自理”的觀念，實現職務消費的自我控制。在預算監督環節，人大監督是中央或地方政府最高層次的監督，而人大代表的綜合素質與能力又決定了監督的成熟度，因此需要有較高綜合素質的人大代表，甚至可考慮設置專職人大代表，以保障監督的效果。要保證人大代表的預算監督的經常性和日?；?，充分激活人大在預算編制、執行、監督全過程的正常職能，同時還可以考慮建立政府向人大定期報告行政成本的專項制度。對于審計監督，應該盡快將審計署從政府機關中分離出來，成立最高人民審計院，歸屬人大，形成“一府三院”的架構，增強審計監督的獨立性和權威性。也有學者指出，最好做法就是將政府的收支行為置于公眾監督之下，這樣，一些不合理的行政支出就會被質疑和反對，政府行政成本的擴張趨勢將得到遏制。[8]但是，這必須滿足兩個基本前提，一是政府財政信息的公開透明，必須規定政府通過網絡等渠道將法定的財政信息全部細化向社會公開；二是公眾的現代公民意識的覺醒以及認知能力和參與意識的提高。

第二，發揮道德激勵力。在這里，筆者也寄希望于通過加強官員的行政道德培養來發揮道德激勵力的“自律”功能，降低政府支出偏好對行政成本的負面影響。但是，官員的“道德激勵”與“經濟人”行為偏好顯然并非天然兼容，比如，在官員的職務消費中，當“公”與“私”目標發生沖突或者有機會損公肥私時，對官員無疑是種巨大的考驗。越在這種情況下，官員就越需要掌控好職務消費的道德規范和標準，通過道德激勵激發為人民服務的崇高榮譽感而約束其不良行為偏好，并做出正確的行為選擇。首先，要培養官員的公共服務精神。我國《憲法》明確指出了國家機關及其工作人員為人民服務的本質功能，要求官員具備公共服務精神。培養官員公共服務精神的關鍵在于培養官員知民情、解民憂的民本意識，要讓他們樹立崇高理念：不管是誰，只要你選擇了公務員這份職業，就必須準備為公眾利益而獻身。[9]其次，培養官員的職業榮譽感。通過教育培養官員的職業榮譽感，可以讓官員重新審視手中的權力來源，進而在政府支出行為中審慎行動，因為對榮譽的珍惜與尊重能鞏固其思想防線，時刻提醒并約束自己的支出行為，拒腐防變，趨向高尚與完善。另外，由于社會主義市場經濟下的新道德體系尚未建立起來，我們還需要營造一種道德激勵的氛圍克服道德真空問題，讓道德激勵成為官員乃至普通民眾行為選擇的動力和支柱。

第三，實施 “零容忍”負激勵?！捌拼袄碚摗备嬖V我們，打破的窗戶如果不及時修復，就會形成縱容違規行為的心理暗示，最后導致各種違規的“破窗”行動在人們的漠視中肆意滋長。因此，我們要堅持“不以惡小而不懲”的原則，通過“零容忍”負激勵糾正這種錯誤的心理暗示，嚴厲打擊各種違規行為，實現對各種“破窗”行動的預防與懲治。所謂“零容忍”負激勵，就是一種以容忍度為零的姿態對組織成員過分或違規等行為進行懲罰或處理，使成員消除這些行為的激勵方式?！傲闳萑獭必摷畹年P鍵在零容忍，而零容忍的關鍵就在于既要對各種違規行為和違法犯罪活動堅持嚴厲打擊的原則和態度，又要加大對這些違規行為和違法犯罪活動的查處力度，不容許任何一次哪怕是輕微違規機會的遺漏。[10]為什么政府支出偏好迄今依然是行政成本的重要助推手？某種意義上說，政府在發現支出中的問題時常常采取“抓大放小”或“整改建議”等措施，弱化了政府及其官員的責任承擔，縱容了更多的支出“破窗”亂象。對此，我們應該堅決采取“零容忍”的原則來抑制不良的政府支出偏好，對違反預算法不當安排資金或者挪用資金、謀取部門或個人私利、職務消費中浪費和腐敗等現象，無論程度如何，對相關責任人都必須依法嚴懲，給予其處分或追究法律責任。另外，對不嚴格者執法者還應該讓其承擔“不作為”的責任，同樣也要“零容忍”。也就是說，不管對行政官員還是管理行政官員者，都應該嚴格界定他們在公共支出中的行為和責任，并給他們傳遞“公私分明”、“違規必查”的信號，以激勵官員的支出行為規范化和正義化。

第四，完善考評激勵。主體的支出偏好既然是行政成本過高的重要誘因之一，那么，通過完善考評激勵機制刺激官員形成節約行政成本的動力以抑制主體偏好的負面影響，顯然是治理行政成本的最佳選擇之一。首先，建立績效考評指標體系。要將行政成本控制水平納入對政府和官員的考評體系，作為衡量政府能力和官員職務升降的重要指標，改變傳統GDP主導晉升激勵的模式。行政成本控制水平的指標設定應該包括行政成本的公開細化程度、行政成本總量、行政成本增長率、行政成本占財政支出的比重、行政成本相對財政支出等的彈性系數、人均行政成本負擔等；其次，考評主體多元化。應該在官員自評、部門負責人考評等基礎上，有區分地考評官員工作績效。對于政府“窗口”部門的官員，應該加大社會公眾等外部主體的考評比重，對政府“對內”部門的官員，應該重點強化部門負責人和人事部門的內部考評。當下，我們還應該整合人大、審計、監察等力量對政府部門及其官員的總體績效“4E”情況進行考評，并積極培育中立性的中介考評組織；再次，注重日?？荚u。相比近年來日漸成熟的年度考核，我國對官員的日?？荚u顯得尤為脆弱也很薄弱。我們所質疑的“不作為”、“支出浪費”、“以權謀私”等現象也正是官員日常工作和生活中所造成的。因此，我們要避免考評走過場，就必須盡快建立起一套系統的日?？荚u機制，并以負責的態度推進日?？荚u，及時公開日?？荚u的進程與結果，加強對官員日常工作行為的規約；最后，要發揮考評的激勵效用?？荚u的激勵效用取決于考評結果能否得到客觀公正的應用，對官員的職務、薪酬、榮譽是否能帶來影響。對鋪張浪費、懶散低效、以權謀私等推高行政成本的官員一定要堅決懲處，對節約行政成本的優質高效官員可以考慮晉升其職務、使其工作豐富化、安排挑戰性工作、物質重獎、收獲榮譽感等。

注 釋：

①由于統計口徑發生變化，2007年以前的行政成本用“行政管理費+公檢法司支出+武裝警察部隊支出”表示，2007年及以后的數據用“一般公共服務+公共安全”表示。

②尼斯坎南提出，官僚的效用函數包括薪金、社會聲望、權力、提拔、特權地位、職務津貼、機構和職員的規模、額外所得、公共聲譽、任免權、機構的產出等，而這些都與政府預算有正相關關系。

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[5]劉國亮.經濟增長過程中的政府公共性財政支出偏好[J].山東社會科學，2004，（7）.

[6]江依妮，楊淑飛.新時期我國地方政府支出偏好探析[J].企業經濟，2008，（7）.

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[9]特里·L·庫珀.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2001：15.

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