公共云服務：新公共服務的未來圖景

蔡英輝

（對外經濟貿易大學 組織部，北京 100029；江蘇行政學院 廉政教育中心，南京 210009）

多元地方政府和行政部門構成服務民眾的全方位覆蓋體系，成千上萬個政府機構相互依賴、彼此合作、形成政策網絡，在信息化蓬勃發展和公共服務需求增多的情況下，向民眾團體及個人提供多樣化的云服務成為必要。但基于工業化基礎的政府往往喜歡服務大顧客卻疏于理會普通公民，洞察了政府的這一偏好，登哈特呼吁“服務于公民而不是服務于顧客”，[1]公共云服務為新公共服務的實現提供了契機，其信息溝通和互通互聯特質，打破了地域分割和部門間的行業鴻溝，拉近了多元地方政府、不同行政部門甚至多個國家的距離，有利于實現大一統和密切合作的協同治理格局，為每位國民提供方便快捷的規?；栈騻€性化的定制服務。

一、公共云服務的緣起及功能

1.概念解析。云服務（Cloud Service）是指將不同位置、不同距離的計算機資源連接，通過網絡中樞收集信息、意見反饋，并結合實體服務系統對資源統一配置，為顧客團體和個人提供個性化的定制服務。公共云服務（Public Cloud Services）是借助信息技術的拓展，優化利用政策網絡中的多個行政部門和地方政府的資源，以法治環境為依托，減少中央的權威式干預，基于平等自愿訂立契約并推舉某一公共機構為信息處理中樞和協調機構，建立快速收集信息和迅速反饋的系統平臺，為每一個公民和公共團體提供便捷的個性化服務的公共服務模式。處于關鍵地位的中樞機構，并非僅遵循當前的行政權威模式，而是在平等協商和自覺自律基礎上確立信息收集、處理和決策機制。

公共云服務是基于云服務的智能化系統，體現新公共服務的特質，整合跨區域跨部門跨層級的行政資源，對公民個人的偏好和需求做出實時預判，并根據集聚的估測圖景，隨時隨地為公民提供規?；梢浦不騻€性化不可復制的服務。其一，公共云服務并不同于計算機技術中的云服務，而是擴展乃至整合政府、社團等公共資源，使之服務于民眾的網絡系統。公共云服務平臺打破了省、縣市等地域分割和畫地為牢的壁壘，清除了中央部委、地方部門的職能藩籬和陳規陋習，實現了地域與部門的跨層級資源整合；其二，公共云服務并非僅整合政府資源，而矢志于服務民眾個人和保障公正平等。公共云服務破除了政府偏好大顧客的陋習，致力于強化民眾博愛自省理念，以公正平等理念開啟民智，保障民眾的知情權，督促個人知曉自身責任和各項權利，為民眾提供個性化服務。

2.環境淵源。公共云服務有其特定的產生環境。中國政府管理有科層制和條塊分割的烙印，區域合作成效不明顯；彰顯政府服務質量的電子政務陷入信息孤島之中，政府與公眾之間信息不對稱，規?；墓伯a品供非所求或毫無差異。網絡時代要求政府打破區域分割，為民眾提供個性化公共產品。誕生于信息化時代的云計算（Cloud Computing），成為公共云服務的踐行基礎。美國國家標準與技術研究院(NIST)定義“云計算是一種普遍存在、方便快捷、按需服務的網絡模式，它以計算機信息池優化資源配置，在網絡、服務器、儲存、服務等方面資源共享，以極少的管理工作提供服務，以最小的代價與供應商互動”。[2]云計算可通過計算機網絡搜集、整理、反饋信息，提供動態的可擴展收縮的服務，是虛擬和現實服務結合的承載平臺。

公共云服務可以資源存儲、規模供應、按需定制、伸縮自如，根據公民的需求動態變化提供服務。其擅長于整合電子政務系統，讓省縣市、部委等行政部門各自扮演不同角色，整合不同目標為協商一致的公共利益，培育服務人員的使命感和責任心，讓不同節點都匯聚于中樞系統，為民眾提供多樣化服務。進而言之，公共云服務平臺還可整合跨區域跨部門的不同省或縣市或部門的行政資源，使之協同一致提供按需服務的公共產品。

3.模型建構。工業化時代的法治環境并不能超越，要取其精華并以之為基礎。公共云服務平臺中的政府注重謀劃創意和實施決策，簡單服務通過公共服務外包方式進行。政府集中精力進行政府網站的服務職能整合，破除信息系統中的諸侯林立和互不兼容現狀，通過精細化服務顛覆工業文明的抹殺個性的服務，根據情形調整狀態，以應對一對多或多對多的需求。當前城鄉矛盾、環境污染、區域發展不均衡、條塊糾紛部門爭議引發的政策沖突等問題對國家發展形成束縛。公共云服務平臺的信息共享、及時溝通、協商民主、有效配合、優化配置、應對有方，將有助于化解難題。

下圖模型中僅以中央、中央部委及其直屬機構、省級政府及其隸屬機構為觀測點，意在見微知著。圖中實線代表有上下級關系或部分職能覆蓋而能彼此影響的部門，虛線代表無隸屬關系而只能通過其他途徑互相影響的部門，在打破科層制和條塊分割、民主平等的語境中甄選出信息處理中樞，通過整合資源建立公共云服務平臺。

4.實際效用。公共云服務平臺尊重地方和行政部門意志，實現了多元化的全方位的參與合作?！爸醒氲恼咴O計與制度變革，受到地方政治影響力和經濟利益的制約”，[3]中央與地方權力此消彼長，政府體系內部共生共榮。就信息對稱角度而言，高層未必明了基層民眾的真正訴求，社區和鄉鎮最知曉公民的實際需要，故基層公務人員的參與至關重要，這相當于云計算的多個終端，應簡化基層上報程序，配專門人員對信息進行搜集整理。公共云服務平臺可首先促成政府網站的兼容整合，與民間保持互動和及時獲知民意訴求；其次是地方政府和中央部委行政人員的精誠合作，實現公有云和私有云的有效結合；最后是信息化服務中的公私部門合作提供多樣化產品，實現“多對多”的規范化和個性化服務，規避信息錯謬和服務錯位現象發生。

公共云服務平臺以網絡時代為契機，尊重地方利益和個性化需求，在彼此信任的基礎上，將中央政府和地方政府聯結到一起，經歷信息收聚集成、互動互換、中樞處理、個性化服務程序，整合配置資源并直接對應民眾需求，使個性化服務公民成為可能。

二、公共云服務：網絡時代的行政資源整合

1.整合跨區域地方政府資源。中國各地方和部門間跨層級交流并不多，電子政務網站更是“各自開發和缺乏統一管理，資源難以充分利用”，[4]政府間合作的效果可想而知。公共云服務平臺通過技術手段聯結地方政府，公共云服務倡導地方政府建構與民眾順暢溝通互動的機制，以整體協同理念和群策群力方式集聚力量，建立事先溝通機制協調地方政府間矛盾，在尊重的基礎上有效調動跨區域政策網絡中的行政資源，聚合力量為民眾提供服務。

2.兼容跨部門中央部委資源。當前我國的部委資源并未達到有效配置，各部委、各省市間信息不對稱，公共云服務可以通過系統兼容和信息溝通改變這種狀況。首先是正本清源，政府不同部委和多元地方部門乃至地方政府可實現跨部門信息共享和實時互動，實現有效溝通和資源有效配置，減少錯謬的發生和信息沖突的幾率；一旦出現問題則及時可獲取民情民意，避免民間消息早已沸沸揚揚而政府卻一無所知現象的發生，甄別獲取正確答案并統一口徑，迅速協商和解決問題，將損失降低到最小程度，讓謠言在陽光下失去生存土壤。

如我國頻頻發生的公共安全和健康衛生事件牽涉多方，多個中央部委和地方政府部門疲于應付而收效甚微。公共云服務通過信息公開打破層級和條塊束縛，以平等信任促成政府間同心協力、摒棄成見和共同合作，從而形成一致連貫的信息搜索和隨時服務的網絡體系。

3.重組超越層級的行政資源。官僚制有扼殺下級自由和忽視局部利益的缺陷，有導致地方政府難以發揮自身積極性的可能。韋伯對科層制的缺陷有深刻的認識，故提出打破層級神話和實現組織重構，但在工業化時代超越條塊和層級還難以付諸實踐，公共云服務平臺的出現則可將之變成現實。

公共云服務要有多元中央部委（含直屬機構）、地方政府（含政府部門）的平等信任和資源整合，要有中央的秉持公義、程序公正和開闊胸懷作保障。由于歷史原因及封建思想作祟，行政層級觀念固化于民眾和行政人員思維中，形成阻滯地方自治的借口和質疑民眾素質的托辭。我國中央部委和地方政府之間職權交疊，政府部門間職責分工也交叉，超越層級則成為需要。我國應把握機遇，破除工業時代的條塊和級別束縛，實現按需服務的飛躍。

4.整飭政府網站的信息資源。公共云服務擅長于整合電子政務系統，使之重新煥發生機。當前政府網站間的合作并不容樂觀，信息孤島現象比比皆是，甚至有滯后網站遲遲不更新。自2005年“中國政府網”試運行以來，隨著網站的逐步推進，信息承載量逐步增多，類別也日益清晰，但反饋系統僅增加了編輯信箱，缺乏進一步的溝通平臺，單純通過在線訪談畢竟限制了時間和地點，無法進行隨時隨地互動。

公共云服務建構的國家層面的信息共享平臺，可整合省級政府網站、實現省市縣跨級別信息整合和融通。 “要確保整個資源在共享中能夠有效地為用戶提供服務，就必須確保各個資源提供者之間、各資源提供者與用戶之間構建有效的信任關系?！盵5]公共云服務通過信息反饋和信息及時公開，建構資源提供者與用戶間的信任關系。在公共云服務平臺，中國政府網應與地方政府網站、各部委各部門網站有效溝通，在安全和信任的基礎上，保護政府私有云的權益，實現混合云的定位分明和有效服務。

三、公共云服務：個性化服務的實現

1.聽取輿情民意，培育公民參與和監督精神。國家應倡導多元化發展，聽取民意、尊重人性、減少灌輸和干預，廣泛吸納普通民眾參與公共事務，減少民眾用腳投票的機會，使公民基于公共利益熱愛國家和奉獻社會，使公民生活在積極參與、有效監督、民主協商的公義環境中。

筆者認為，特殊利益群體的恣意妄為是信息不透明、權責不清晰和監督不力的結果，制度缺失導致行政人員價值觀扭曲和在公務活動中中飽私囊。在如暗箱般不公開的境況下，才會有不明真相的群眾產生；在信息不對稱的氛圍中，謠言才會滿天飛。公共云服務有助于增強民眾明辨是非的能力，在信息公開透明、自由辯論和言者無罪的環境實現政府、社會團體與民眾的平等互動，在及時反饋和個性化服務中提升國民素質。

2.重視弱勢群體權益，消除城鄉隔閡。我國城市化過程中城鄉隔閡難以規避，公共云服務平臺提供了破解難題的工具。從美國案例分析，州以下地方政府并無高下之分，不受狹域廣域限制而協商合作，大都市與周邊縣域聯合而不斷拓展空間，“多重伙伴參與的游戲在不斷上演?！盵6]我國的鄉村在行政層級束縛下被動地依從城市，舍棄自身目標而順從城市利益，城鄉矛盾越來越難以掩蓋。公共云服務平臺可通過網絡途徑及時獲取鄉村、不發達區域民意，實現多元政府和行政部門的平等參與和共同治理，尊重農民利益和增加農民的話語權，填補城鄉鴻溝。

3.協調不同區域的民眾利益，確保收益共享。利用公共云服務平臺能夠跨越區域協調各方利益，滿足各方需求。任何國家都需要應對區域發展不均衡的問題。在我國，中心城市索取多卻回饋少，如其他地區要為中心城市輸送資源，但經濟收益和生態補償甚少，未尊重弱勢方利益和忽略地方政府意志，并非可持續發展之舉。公共云服務平臺通過開放式的云架構整合地方利益和收集不同來源的訴求，經法律過濾和智囊評估后，讓多元地方或不同區域的民眾通過投票或直選代表對話，在法治環境下由秉持公正的政府或社團維持秩序，協調不同區域的民眾利益，確保收益共享。

公共云服務平臺有助于完善合作秩序，促進區域均衡發展，可超越農耕文明和工業時代形成的地域分割，通過中樞進行信息處理將資源有效投入到個性化服務民眾中。個性化服務導向的公共云服務平臺充分利用千差萬別的地方政府資源，整合職能不同的行政部門政策，開發高層次人才的才能和滿足普通人才的需求。

4.形成反饋及時的回應系統，實現定制服務。公共云服務平臺聯結國家行政部門和地方政府，超越層級和條塊的阻隔形成快速反應系統，將紛繁復雜的政務系統簡化，為民眾提供個性化服務。通過私有云的有效保護和公共云的資源共享，打破層級以促進跨省市的區域間整合，區域內地方政府和行政部門無縫隙對接，方便各地方政府和中央部委溝通聯系。公共云服務引導各方遵守行政契約，考慮彼此利益，實現資源信息共享。建構地方政府與中央部委平等對話的政策網絡，形成及時反饋民眾意見的回應系統?！巴ㄟ^公民參與和社會問責，打通政府和公民社會之間的壁壘”，[7]在法律體系和民眾監督下滿足公民的各種不同需求。

從公私合作關系來看，公共云服務平臺將服務觸角延伸到公民個人。云服務如淘寶、亞馬遜網站可迅速搜集客戶的需求，按照客戶的要求立即提供量身定做的服務；云服務在圖書館資源管理、科研協同、中小企業服務等方面都有廣闊的發展空間，對服務提供方、需求者都有裨益，可隨時隨地滿足各方的不同需求。民眾有個性化服務的需求，企業有提供多樣服務的能力，關鍵在于政府思維的轉變和服務外包的推廣。公共云服務有助于政府與私營部門進行有效的資源協調，實現多元利益平衡和動態發展，為民眾提供規?；蘸蛡€性化服務。

四、小結

公共云服務發展并非僅憑政府之力就能實現，而是需要社會資源的統一調配，甚至需要跨國的資源有效配置。信息化時代應從公私合作角度促成政府和私營部門乃至個人的共同發展，這也需要建立完善的行政問責機制，實現政府與公民個人的平等協商、互信互賴，推動國家的整體協調發展。公共云服務平臺的發展有利于尊重地方權益，重塑法治環境的尊嚴，保障行政協議的正當性；維護政府、社團及利益相關者之間的公共利益，使分散的地方政府凝結成區域，使“碎片化”的政府部門重新凝聚，突破層級束縛和匯聚優勢資源，形成民主協商、多元參與的網絡體系，為民眾的多樣化個性化需求提供服務。這也正是新公共服務描繪出的未來圖景。

[1]珍妮特·V·登哈特,羅伯特·B·登哈特.新公共服務:服務,而不是掌舵[M].北京:中國人民大學出版社,2004:42,29.

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[6]羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾.協作性公共管理：地方政府新戰略[M].北京:北京大學出版社,2007:93.

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