農村教師配置的深層困境——基于川南H縣的實地考察

劉小強，杜洪琳

(成都師范學院高等教育研究所，四川成都 610041)

一、問題提出及研究方法

代表性研究已經揭示，國家通過對農村的經費投入傾斜已經使農村學校硬件設施得到了較大改善，農村教育投入逐年增長，城鄉在經費投入方面的差距逐年縮小。［1］然而，我們也要看到，城鄉教育差距在投入上的縮小只能說是實現了淺層次的均衡，而深層次的教育質量的均衡遠未實現。進入高等學校的情況常被看著是教育質量高低的重要指標，而近有研究指出，高等教育擴招并沒有給城鄉之間不同群體帶來更加平等的教育機會，教育機會在城鄉之間的不平等也在擴大。［2］

由此，我們要問的是當前城鄉之間依然明顯的質量差距主要是什么因素造成的呢?1997年，哈努謝克(Hanushek)發表了題為《學校資源對兒童學習成效影響力評估》一文，在該文中，哈努謝克認為物質資源和學生學業成就之間并沒有直接關系，教師因素才是影響學生學業成就最為重要的因素。［3］而另一項代表性研究來自著名學者達林·哈蒙德(Linda Darling·Hammond)，她對美國黑人和白人之間的學業成就進行深入研究之后發現，黑人學生和白人學生學業成就的差距本質上是由于高質量教師配置不公平所造成的。［4］這些研究在一定程度上解釋了為什么我國對農村的經費投入傾斜并沒有縮小城鄉之間的教育質量差距，而真正的原因可能是教師質量差距造成的。

鑒于此，本研究試圖對農村教師配置問題稍作深入探究。這需要研究者走出書齋，較長時地“沉入”到研究對象的真實環境中去，選定某一個區域開展系統、細致的探究。即費孝通先生指出的要達到對事物進行深入研究，需要以小集體或大集體中的小單位做研究對象，去了解其中各種關系怎樣親密地在小范圍內活動，而不是大范圍的宏大敘事。［5］看似宏大的敘述，對于一些深層次的問題，往往不著邊際，一到臨場檢驗，常常不能解釋具體現象，甚至和實際現象南轅北轍。由此，本研究采用實地考察的方法，深入田野進行較為深入的探析，以圖能夠發現和揭示農村教師配置的一些深層次困境。具體資料收集方式主要有參與觀察、深度訪談、文本資料收集、實地調查等。通過考察，我們發現當前農村教師配置主要存在下述幾方面的難題。

二、強制性的分配制度打破后，誘致性的激勵制度不完善帶來的農村教師配置困境

建國后，在計劃經濟體制下，我國教師配置實行的是分配制度。上個世紀90年代末，伴隨著市場經濟的深入，這種體制被打破了，取而代之的是市場化的教師配置機制。這里先考察一下上世紀90年代H縣在分配制時期農村教師配置情況，以能更好認識當前農村教師配置中的一些問題。以1993年和1999年為例，1993年H縣大學本科畢業2人，?？?人，全部分配到了鄉鎮中學;中師畢業共51人，其中2名體師畢業生進入了鄉鎮中學，另有5名普師畢業生進入了鄉鎮中心校，這其中有4位在中心校的帶帽初中任英語教師，因為當時英語教師非常緊缺，而其余的44人全部分到了村小(見表1)。到1999年，情況大體差不多，而中師畢業生除少數分在邊遠鄉鎮中心校外，其余全部進入了村小。由此看來，在上世紀90年代分配制度下，H縣無論是考上高等師范院校還是中等師范學校，基本都能進入到農村學校，中等師范學校畢業生大多能進入村小。

表1 1993年和1999年H縣高、中等師范畢業生分配情況

那么在現行公招制度下的新增農村教師又是什么狀況呢?根據對H縣9所單設鄉鎮初中和14個鄉鎮小學2009年到2011年3年新增教師調查來看，三年間，H縣共新增農村中小學教師268人。從學歷來看，其中本科56人，?？?80人，中師13人，中專5人，高中8人，初中6人。從數字來看，本科學歷教師占到了近21%，?？茖W歷占了67%，本?？坪嫌嫻舱剂诵略鼋處煹?8% (見表2)。

單看學歷是膚淺的，還需要對教師來源做更深入的了解。從新增教師畢業學校來看，包含了本科院校、廣播電視大學、教育學院、職業技術學院等。其中重點大學有10人，占3.7%。一般本科院校(含二本和三本)有143人，占53.4%。廣播電視大學有55人，占20.5%。教育學院有13人，占4.9%。職業技術學院有12人，占4.5%。另外，中師(含中專)有18人，高中學校14人，其他情況有3人(見表3)。

表2 H縣2009－2011年新增教師學歷情況

表3 H縣2009－2011年新增教師來源情況

進一步考察來自重點大學和一般本科院校教師。一本院校畢業的10人中，經過筆者深入了解，其中?？朴?人，這7人都是通過函授途徑取得學歷的。一本院校本科有3人，其中2人為函授，一人是全日制本科，為非師范專業。一般本科院校有139人，其中?？坪跒?7人，占一般本科院校畢業人數的26.6%，全日制?？茷?9人，占一般本科院校人數的42.4%;本科函授16人，為本科院校畢業人數的11.5%，全日制本科27人，占19.4%(見表4)。

為什么新增教師會有這么多函授畢業呢?這里主要有三種情況，一是有些代課教師通過函授取得學歷轉正為公辦教師，二是部分社會人員函授取得學歷后參加縣上的招考成為教師，三是有些學生初中畢業或高中畢業后參加成人高考，通過高校的成人學習獲得學歷，參加縣上的招考后成為教師。

表4 H縣2009－2011年新增教師畢業于本科學校的學習形式和學歷層次

可以看出，H縣農村義務教育教師主要以?？萍耙韵聦W歷教師擔任，從學歷取得形式來看，函授、自考等非正規形式占了較大的比例，而從師資來源學校來看，主要為地方二本院校和三本院校、廣播電視大學、教育學院、職業技術學院等，同時，不合格學歷人員(主要指中師以下)依然存在。需要說明的是筆者并不是要否認市場化機制下教師配置方式的優越，更無意表明分配制度比市場化配置制度優越。但單就農村教師配置而言，當時教師行業尚能在農村吸引大量優秀的生源報考師范學校，農村教師有著穩定而高質量的生源保障。而且原有的分配制度屬于一種強制性的制度，教師原則上需要服從安排，即使分在村小也要服從。因此不管出于情愿還是不情愿，師范院校畢業學生尚能夠進入邊遠山區農村，可以把優質教師配置在條件較差的偏遠農村，這對于縮小城鄉教師差距是有好處的。

而當下的貧困地區農村教師配置，一方面存在著基礎教育階段高素質的學生并不愿意進入教師行業，這是前些年已經得出的結論，此處不必進行更多說明。而且師范院校較高素質的畢業生并不愿意回到農村。我們知道要形成一種制度性的政策指引，要么采用強制性的制度安排，要么選擇誘致性的制度激勵，或者是二者的結合。原有的教師分配制度打破之后，按理需要建立一種激勵制度以吸引有水平的教師進入農村地區。但我們看到，實質性的激勵制度在農村尚不健全，多少有點能耐的教師，都會選擇離開，而稍有水平的師范院校畢業生又不愿進來，這就造成了農村教師配置難。

三、“考調制”帶來的農村教師配置困境

隨著城鎮化進程的加快，在城市學生增加的同時，農村學生逐漸減少。與此同時，農村教師大量流失進入城市。目前農村教師主要通過考試的方式從農村流動進入城市，本文把這種制度稱為“考調制”。H縣所屬的市區每年都要通過考試引進在職優秀教師，就近5年的情況來看，2009年引進教師133人，2010年141人，2011年160人，2012年153人，2013年125人(見表5)。當然，市區在其他區縣引進教師時，有些是農村教師，有些是縣城教師。以H縣流向市區的教師來看，流向市區的農村教師占了很大部分。

表5 H縣所在的市市區近5年引進優秀在職教師數量

H縣縣城學校每年也要在農村考調和選調教師，名額每年不等，但一般總數也就在20名左右。隨著2011年縣城的搬遷，新縣城的占地是原來的近3倍。在人氣不旺的現實下，縣政府想方設法增加縣城人口，增加學生和教師也是其中一個方面。2013年在農村考選的教師名額就大大增加了。其中公辦幼兒園引進12人，民辦公助幼兒園引進10人，小學31人，初中27人，職業高中16人，普通高中13人(見表6)。一年間縣城在農村將抽調109名教師，這在一個30萬人口，教師2000余人，農村教師1000多人的縣，已經是一個比較大的數目了。

表6 H縣2013年各級各類縣城學校教師引進數量

那么究竟教師流失情況怎么樣呢?筆者對兩個鄉鎮農村學校近5年的教師流失情況進行了調查。一個是H縣長期以來的農村強校，這是一所鎮中學，也是老牌的區中學，其教學成績每年在全縣名列前茅，大多數時候超過縣城初中。盡管農村學生近幾年呈下降趨勢，但該校學生并沒有減少。從表7我們可以看出，其教師流失是比較嚴重的，2009年到2011年3年基本保持在5人左右，占教師總數的7%左右，到2012年，教師流失達到了8人，占教師比例的12.5%，到2013年達到了14人，占教師總數的21%，5年間全校教師基本換了一半。

表7 H縣某鄉鎮中學2009－2013年教師流失情況

另一個是H縣的一個鄉所管轄的小學，包括中心校及其所屬的村小。2009年該鄉小學教師流失6人，占教師總人數的8.1%，2010年9人，占教師總數12.7%，到2013年，流失教師10人，占教師總數15%。從該鄉小學教師流失來看，并沒有減少，當然也沒有太多的增加，但由于學生人數的減少，教師也在減少，相對而言，教師流失的比例是增加了(見表8)。

表8 H縣某鄉小學2009－2013年教師流失情況

另外，我們需要考察的是這些流動到城市的教師是不是都屬于優秀人才呢?在市區學校教師選調中，無論是考調還是選調，都設置了門檻，以考調為例，其條件主要有:1.獲得市(地、州)黨委、政府或教育主管部門表彰的優秀教師、優秀班主任、師德標兵、優秀德育工作者等教育類榮譽稱號者;2.獲得市(地、州)及其以上教育主管部門命名的骨干教師(或同級骨干教師培養人選)、學科帶頭人、教學能手、星級教師、名師、首席教師或相當榮譽稱號者;3.獲得市(地、州)以上教育行政部門及其所屬教研職能部門組織的現場賽課一等獎(省級二等獎)及以上;4.獲得市(地、州)政府教育成果或教育主管部門高中教學質量三等獎以上者。

就H縣縣城教師考調來看，其條件要寬松得多，但根據考核細則，教師教學成績、骨干教師情況、年度考核等得分在整個考核中占到了50%。也就是說，教學成績好，榮譽獲得較多的教師其機會大得多，沒有教學業績的教師機會是比較小的。因此，總體看來，盡管這種考調同樣牽涉人際關系甚至尋租，有些很平庸的教師也能通過考調進入城市，但多數經過篩選進入城里的教師還是在農村有業績的優秀教師?？磥?，越是精致的城市教師選拔方式，對農村優秀教師配置的影響可能就更大。當然，以考試的方式決定教師流動應該講比依靠人際關系的調動更具公平性，更有利于維護教育秩序，但這種制度對農村教育帶來的巨大不利影響卻需要有清醒的認識。

四、農村學校在教師配置中的困境

我們通常認為，農村學校領導會為了學校的發展努力提高學校教師水平，在農村配置高水平教師方面有很強的動力。確實，我們在考察中發現了農村學校領導有很強的配置高水平教師原始動力。盡管校長有這種良好的愿望，但我們發現現實中的種種矛盾常常使校長忽視了所進教師的質量。第一，校長配置高水平教師的愿望和自身利益之間的矛盾。農村學校教師流失后，需要補充新鮮力量，條件較差的農村學校教師又順勢流動到條件較好的農村學校，這種教師流動可以給校長帶來好處。在一所鎮中學，面對教師流失，校長很痛心，但在教師配置中，新學期新進了10位教師，根據筆者的觀察，其中至少有4位教師和校長是有利益關系的。二是校長本身還要考慮自己的“官帽”。農村學校校長一般由教育局任命，校長需要服從教育局的指令，執行教育局的政策。如果教育局要安排質量較差的教師到學校，校長是不好反對的。因為如果校長的言行和教育局的決策產生嚴重沖突，這對校長來說有很大風險，甚至有可能導致校長職位不保。

第二，教師配置中收權和放權之間的矛盾。Tirole等曾經指出，如果決策權上收，下級對于做出好的決策的激勵就會下降，因為他(她)費力做出的決策最終可能會被否決。如果決策權下放給下級，那么下級就不會擔心自己的決策被否決，因而認真決策的激勵也就隨之提高。但是，權力下放會存在很大的風險，因為下級會把決策權用于增進其私人利益的用途而對組織利益構成損害。［6］這種理論在農村教師配置中有較強的解釋力。H縣前幾年教師配置放權比較多，這種做法鼓勵校長想方設法去網絡人才，挖掘高水平教師，但同時也使得校長有較多的尋租空間，有些校長在教師配置中搞人際關系，收錢進人。近兩年，教育局收緊了人事管轄權，在教師考調進入縣城中加強了監督和管理，在鄉鎮學校之間的調動由校長提出建議，但最終決策由教育局討論通過。在這種背景下，有些校長也就認為，反正教師配置和自己關系不大了，抱著無所謂的態度，“等”、“靠”、“要”的心理表現明顯。

第三，打造高水平教師隊伍和擔心教師流失之間的矛盾。在H縣的很多學校，我們都看到學校希望打造高水平教師隊伍以提高學校教育教學質量，但另一面卻又擔心教師流失，處于一種矛盾心態中。比如在一個鄉的中心校，校長告訴我們他的理念是要為教師的成長鋪路，要讓教師在工作中得到提高。但同時我們發現，學校在派出教師參加培訓、骨干教師的評選、榮譽的授予等方面都會考慮這個教師是否能較長時間在學校工作，估計短期會調走的教師在這些方面的機會要小得多。而這種擔心有時是顯性的，一位校長就談到，學校打算盡快出臺教師流動的辦法，凡是評了中職以上的教師以及骨干教師等，必須在學校服務3年以上。

五、利益博弈中的農村教師配置困境

縣城教育存在幾個方面的利益群體，常常對縣城教師配置是有利的。在教育局考察時，一位領導和筆者聊天時談到:

“縣城學校教育質量還不夠好，縣政府領導是有意見的，現在縣上不少領導的子女初中以上都沒有在本縣就讀，送到其他地方去了。一次縣上開會，縣政府的領導說: ‘如果縣城學校發展好了，教育質量提高了，我們的子女才能安心在老家讀書，才不至于跑到很遠去求學’。作為教育主管部門，我們的壓力很大啊”。

看來，領導出于自身子女教育的利益，自然希望縣城能配置高水平的教師。另一方面，決策者常希望發展縣城教育以提升“窗口”形象。筆者參加的一次由常務副縣長、人事部門、編辦、教育局等單位召開的教師隊伍建設會議上，常務副縣長明確指出，縣上新一屆領導班子要求教育要有亮點，不能到處撒網，要有重點地樹立示范。而縣城作為全縣的窗口，首先應該提升縣城學校的檔次，為此需要能吸引高水平的教師到縣城學校來任教，如果有高水平的教師進來沒有空缺崗位，該超編的就超編，編辦要配合。

其次是學生家長。我們在農村看到，農村很多家長對學校是不熟悉的，他們不知道學校都有哪些老師，至于這些老師的水平怎么樣，更是無從得知。當然也有一些明白人，主要是農村學校的教師、政府工作人員以及鄉鎮集鎮上的一些居民，但這些人大都認為學校教師水平怎么樣不是自己應該關心的事，學校教師水平即使非常低下，大不了自己孩子轉學到其他地方去讀。因此總體上說來，農村家長是一個松散的利益群體，很難對決策者施加有效的壓力?？h城家長就不一樣了，如果他們認定教師有問題，他們時常會跑到教育局或者政府去反映問題，這一點從教育局領導那里得到了證實:

“現在的家長可不好對付，稍不注意就來找教育局的麻煩，他們離教育局近啊!我們教育局幾乎每周都有家長來反映教師這樣那樣的問題，有些簡直是雞毛蒜皮的事，有次有個家長因為孩子座位的問題也都跑到這里來了，要求教育局解決。遇到一般的家長還好，只需應付就行了，有些家長有權有勢的，就麻煩了。這些家長中有些還是縣上的人大代表或政協委員之類，他們的孩子成績不好，很多認為是老師的問題，但往往還不找老師，要么找校長，要么找教育局”。

因此，城市學生家長不僅在意識上會為了自己的利益去爭取獲得更好的教師資源，而且他們有些人本身處于社會的中心，更具有爭取利益的能力。

在國家強有力的推動下，教育均衡已經取得了巨大的進展，在硬件設施配置上，農村學校已經有了很大的改變。但就教師均衡配置而言，恐怕還有很長的路要走，無論是政府、社會、學校都還需要為教師均衡配置做出更多的努力，這恐怕是一個長期的過程。

［1］趙力濤.中國義務教育經費體制改革:變化與效果［J］.中國社會科學，2009，(4):80-92.

［2］吳曉剛.1990-2000年中國的經濟轉型、學校擴招和教育不平等 ［J］.社會，2009，(5):88-113.

［3］Hanushek E.A.Assessing the effects of school resources on student performance:An update ［J］.Educational E-valuation and Policy Analasis，1997，19(2):141-164.

［4］ Linda Darling-Hammond.New Standards and Old Inequalities:School Reform and the Education of African American Students［J］.The Journal of Negro Education，2000，69(4):263-287.

［5］費孝通.重讀《江村經濟》序言 ［A］.江村經濟［C］.上海:上海人民出版社，2007:278-285.

［6］ Aghion，Philippe，Jean Tirole.Real and Formal Authority in Organizations［M］.Journal of Political Economy，1997，105(1):1-29.