城鎮保障性安居工程建設情況調查
——以剛察縣為例

田志華 蔣宗源 仁青加措

（1.青海大學財經學院，西寧 810016；2.剛察縣住房和城鄉建設局，青海 812300）

城鎮保障性安居工程建設情況調查
——以剛察縣為例

田志華1蔣宗源1仁青加措2

（1.青海大學財經學院，西寧 810016；2.剛察縣住房和城鄉建設局，青海 812300）

本文對剛察縣城鎮保障性安居工程建設情況進行調研和分析，探討剛察縣城鎮保障性安居工程建設在實際執行當中存在的問題，提出進一步提高剛察縣城鎮保障性安居工程建設水平的對策和建議。

剛察縣 廉租住房 公共租賃住房 保障性安居工程

一、剛察縣城鎮保障性安居工程建設現狀分析

（一）剛察縣概況

剛察縣位于青海省東北部，隸屬于海北藏族自治州，是青海省重點牧業縣之一。全縣轄4鄉1鎮1場，31個行政村，95個農牧業生產合作社；總人口4.2萬人，有藏、漢、蒙古、回、土、撒拉等12個民族，少數民族人口占70.82%，其中藏族占總人口的63.38%，是以藏族為主的多民族聚居地；絕大部分地區海拔在3300米至3800米，是全州唯一的五類區縣份。境內青海湖是國內第一大咸水湖，湖面面積4473平方公里。剛察縣不僅草原面積大，而且各種自然資源豐富，現已發現各類礦產資源10余種，已探明煤炭儲量28.4億噸，水能資源蘊藏量28.7萬千瓦，野生動植物種類繁多。

表1 2009年—2013年剛察縣主要經濟指標

從表1可以看出：盡管剛察縣的經濟總量小，但是其發展態勢較好，地區生產總值五年翻了四番，一般財政預算收入翻了近十番；盡管剛察縣人均純收入還處于低下水平，但五年來城鎮居民人均純收入增長了65%，農牧民人均可支配收入增長了103%。

（二）剛察縣城鎮保障性安居工程建設情況

剛察縣城鎮保障性安居工程建設以廉租住房和公共租賃住房為主要形式①考慮到棚戶區改造和墾區改造的不連續性，本文對剛察縣城鎮保障性安居工程的相關分析均以廉租住房和公共租賃住房為例進行。，結合實際進行了一定的棚戶區和墾區改造，并同時伴隨直接的補助資金發放。

2009年，剛察縣主要落實了廉租住房的建設，共解決296戶城鎮困難家庭的住房問題。

2010年，在保障性安居工程建設中共投資1560萬元，實際到位1523萬元。其中，實施廉租住房建設240套，現已竣工，入住率達100%；實施公共租賃住房建設180套，補助資金495.72萬元，入住率達100%；城鎮棚戶區改造實際到位資金10萬元，以拆遷補償方式全部發放到位。

2011年共實施廉租住房1150套（其中購改租115套）、公共租賃住房800套、城鎮棚戶區改造550套。完成城鎮廉租住房1150套，總投資7015萬元。完成公共租賃住房800套，項目補助資金4760萬元。完成城鎮棚戶區改造550套。

2012年建設公共租賃住房500套，工程總投資3799萬元，并對國有墾區（黃玉農場）符合相關規定的購房戶職工進行資金補助。

2013年無城鎮保障性住房新建任務，主要建設完成了2011年和2012年續建項目。城鎮保障性住房續建項目共計2335套（其中：公共租賃住房1300套、廉租住房1035套）。

（三）剛察縣城鎮保障性安居工程管理情況

1.廉租住房管理。剛察縣在廉租住房管理方面并未制定相關辦法，完全按照2007年12月1日起執行的《青海省城鎮最低生活保障家庭廉租住房管理暫行辦法》進行管理和實施相關建設。

廉租住房保障對象：一是無自有住房的低保家庭；二是自有住房人均建筑面積在8平方米以下的低保家庭。保障方式采用租賃住房補貼和實物配租等方式實施。廉租住房保障面積按每戶建筑面積35平方米確定，作為發放租賃住房補貼和計算實物配租租金的標準。

廉租住房的來源主要包括政府出資建設和收購的住房、騰空的公有住房、社會捐贈以及其他渠道籌集的住房等。保障對象家庭經濟條件改善后，可自愿申請按經濟適用房價格購買所租住房。

2.公共租賃住房管理。參照《青海省公共租賃住房管理辦法》，2012年4月，剛察縣住房和城鄉建設局制訂了《剛察縣公共租賃住房管理暫行辦法》，明確了公共租賃住房適用對象、建設管理等相關內容。

公共租賃住房房源主要通過政府投資建設或收購、在棚戶區改造以及商品房開發中配建、各類企業以及其他投資主體建設等方式多渠道籌集。公共租賃住房實行合同管理，合同期限最長為5年。公共租賃住房的租金標準原則上控制在市場租金水平的70%左右，并實行動態管理。租住公共租賃住房5年期滿后，有購買意愿且符合購買條件的，可選擇購買租住的公共租賃住房。承租人通過購買、獲贈、繼承等方式在申請公共租賃住房所在地獲得其他住房或在租賃期內超過政府規定的收入標準的，應當退出公共租賃住房。

（四）剛察縣城鎮保障性安居工程資金來源

1.廉租住房資金來源。廉租住房保障資金以財政預算安排為主，主要包括：各級財政預算安排，住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之后的全部余額，土地出讓凈收益的10%以上，社會捐贈的資金，其他渠道籌集的資金。廉租住房保障資金由省、州（地、市）、縣三級人民政府共同負擔，納入本級財政預算，實行專戶管理，專項用于租賃住房補貼的發放和購建廉租住房。青海省對各地所需的租賃住房補貼資金和實物配租廉租住房的購建資金給予70%的補助，由省財政和發展改革部門會同相關部門分別審核下達。建立廉租住房維修基金，其來源主要是：廉租住房的租金收入，新建廉租住房按每平方米建安造價不超過1%提取的資金，舊住房按收購價款不超過10%提取的資金。維修基金實行預算專戶管理，由地方政府統籌使用。

2.公共租賃住房資金來源。政府投資建設公共租賃住房資金包括：中央補助資金、地方財政預算安排資金、土地出讓收益、信貸資金、住房公積金貸款以及公共租賃住房租金收入、出售收入等。其他社會投資主體建設公共租賃住房資金包括：租住者繳納資金、政府補助資金、信貸資金以及自行管理的公共租賃住房租金收入等。

二、剛察縣城鎮保障性安居工程建設中存在的問題

（一）財政投入不足，融資渠道狹窄

加大城鎮保障性安居工程建設的力度，資金成為最為關鍵的問題。無論是新建、改建還是市場收購或租賃，都需要大量的資金支持。

從表2可以看出：一是剛察縣城鎮保障性安居工程建設資金缺口較大，2010年資金缺口為37萬元，2011年資金缺口為1016萬元；二是資金投入以中央和省級補助為主，地方自籌部分微乎其微；三是投入額度遠超過了剛察縣經濟發展承受能力，例如：2011年，剛察縣保障性安居工程總投資1.2億左右，當年地方財政一般預算收入僅為9626萬元，遠遠不能滿足當地經濟和社會發展的需要。

表2 2009年—2013年剛察縣保障性安居工程建設資金狀 單位：萬元

據調查，當前剛察縣房屋建筑造價約為每平方米1500元，而隨著建筑原材料價格上漲、人工工資增長，盡管中央補助資金和省級配套資金給予城鎮保障性安居工程建設的扶持力度是肯定的，卻沒有考慮隨著成本增加而增長；加之剛察縣經濟總量小，貧困人口基數大，住房困難群眾多，建設任務重，自然環境惡劣，建設難度大，地方財政拮據，造成了地方配套資金落實困難，導致水電路等配套設施實施困難，使得保障性安居工程建設資金投入仍顯不足。

對于除了中央補助和省級配套資金之外的資金缺口，剛察縣一般通過銀行貸款和民間融資來彌補，雖然方向明確，但具體落實中出現了很多不確定性，是否能夠爭取到銀行貸款，是否能夠成功籌集到民間資金，很大程度上取決于政府的努力狀況，更有靠運氣的情況出現。

（二）土地供應模式亟待改善

1.保障性安居工程用地儲備缺少規劃，選址布局不盡合理。按照規定，為了適應城市發展規模的需要，每年都會制定土地供應計劃，根據市場需求提供一定數量的土地來進行保障性安居工程建設。但是由于城市化進程加速，城市人口規模增長速度過快和供應的土地被開發商囤積等原因，造成土地二級市場的土地有效供應嚴重不足。同時，受土地財政的影響，地價較高的地區地塊，政府還是不太愿意提供用作保障性安居工程用地，城鎮保障性安居工程一般都建在偏僻的郊區或地段較差的邊遠地區；對于保障性安居工程的土地布局等方面，相關部門關注也較少，甚至有人認為保障性安居工程有地有房就已經可以了，不用過于精細地進行空間選址和布局規劃。正是由于保障性安居工程用地缺乏規劃設計，導致用地供應滯后、選址隨意、布局缺乏必要的合理性。

2.保障性安居工程的土地儲備缺乏監控和評價體系。一是在以地生財、經營城市等理念的指導下，地方政府沒有考慮長遠利益超量出讓土地或導致土地出讓結構失衡。在土地供應中，用于高檔商品房和普通商品房建設的比例往往較高，對解決低收入人群住房問題的保障性安居工程土地供應較少，導致了土地儲備制度偏離了原先設定的政策目標，低收入人群的住房問題并沒有得到解決，政府與民奪利有愈演愈烈之態勢。二是一些劃撥的土地并不適合進行保障性安居工程建設。政府經常將一些土地補償費和拆遷補償安置費較高的地段劃撥給開發商，不但增加了開發難度，也增加了開發成本，不利于保障性安居工程的建設。三是開發商有自利的傾向。開發商為了自身利益最大化，從政府手里取得劃撥土地后，小部分會改變土地的用途，以打擦邊球的形式附帶商業開發。

3.政府職能部門間協調難度大。保障性安居工程的土地儲備和供應是一項綜合的系統工程，需要國土、建設、規劃、房產、社會保障、財政、金融、國資、民政等各職能部門的全力支持和配合。同時，要提高土地儲備體系的運作效率，也必須將土地儲備運營與整個城市的經濟發展、用地計劃、舊城改造計劃、近期建設計劃、房地產開發計劃、資金籌措計劃等有機地結合起來，并把有關責任分解到各職能部門，協調行動。而在現行行政管理體制下，國土、建設、規劃、房產都是分設，加大了行政成本；而且民政、社會保障等這些主要參與部門與國土等部門分屬于不同的領導管轄，在實際操作過程中各部門間的分工很明確，但要實現良好的協調和合作卻較為艱難。

（三）稅收優惠力度不夠

剛察縣對公共租賃住房建設和運營的優惠政策嚴格按照《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優惠政策的通知》（財稅〔2010〕88號）執行。優惠政策主要包括：對公租房建設期間用地及公租房建成后占地免征城鎮土地使用稅；對公租房經營管理單位建造公租房涉及的印花稅予以免征；對公租房經營管理單位購買住房作為公租房，免征契稅、印花稅；對企事業單位、社會團體以及其他組織轉讓舊房作為公租房房源，且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅；企事業單位、社會團體以及其他組織捐贈住房作為公租房，符合稅收法律法規規定的，捐贈支出在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；對經營公租房所取得的租金收入，免征營業稅、房產稅。對廉租住房建設和運營的優惠政策參照公共租賃住房優惠執行。

由于保障性安居工程所需建設資金數額大，已出臺多種類的優惠措施和政策支持力度仍顯不足，種類上還有增加的空間。

（四）法律法規體系尚不健全

與發達國家相比，我國的城鎮保障性安居工程法制化建設比較滯后，有關住房保障的政策和制度基本上是由國務院或建設部等相關部門以通知、指導意見或辦法的形式發布，大都屬于政策性規定，存在隨意性和不穩定性。自2003年國務院下發《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》以來，至今僅出臺了《廉租住房管理辦法》、《經濟適用住房管理辦法》、《廉租住房保障辦法》等政策法規文件，不僅缺乏全國性的住房保障法規，甚至連基本的《住房保障法》都尚未頒布，導致在實際操作中，對政府及有關部門特別是地方政府的住房保障責任缺乏足夠的約束力。與此同時，現行的住房公積金、經濟適用房、廉租住房等住房保障制度在實施過程中出現的一些問題，與目前缺乏一部較高位階的關于住房保障制度的法律有著密切關系。甚至因為缺乏權威法律的規定和約束，地方政府便熱衷于土地經營和城市經營，紛紛將有限的財力用于各種政績工程形象工程和面子工程，而忽視了城鎮保障性安居工程。

（五）政府職責定位尚不明確

由于城鎮保障性安居工程是一個龐大的系統，涉及到政府的職能交替，各個系統的共同努力，而全省范圍內僅有西寧市成立了住房保障和房產管理局專門負責保障性安居工程事宜，其余州、縣均以本級住房和城鄉建設局牽頭相關單位實施。政府是保障性安居工程實施的主體，直接對實施效果負責，涉及到城鎮保障性安居工程的資金落實、土地落實、稅費減免、分配管理、工程質量監督管理、廉政風險防范、信息公開等諸多工作都需要政府牽頭完成，政府工作效率及工作完成質量直接關系到城鎮保障性安居工程建設的質量，以及服務住房困難群眾的質量。

三、加強剛察縣城鎮保障性安居工程建設的對策及建議

（一）增加財政投入

提供社會保障和公平收入分配是中央政府的主要職責，因此保障性安居工程首先是中央政府的責任；同時，剛察縣財政也應結合當地的經濟發展水平、住房價格和房屋供求等具體情況，為保障性安居工程建設提供更多的資金保障。目前發達國家都把住房保障列為財政支出重要項目予以保障。從表3可以看出，2009年—2013年，我國保障性安居工程支出占全國公共財政支出的比重雖然逐年遞增，但長期偏低，比重最高的2012年也僅為2.49%，因此，建立健全中央對地方住房保障資金轉移支付機制，加大公共財政對保障性安居工程建設的支持力度很有必要，也迫在眉睫。同時，要積極建立可持續的住房補貼形式。借鑒國外經驗，由政府或企業貼息貸款幫助中等收入家庭支付購房首付款；以優惠的補貼政策引導私營企業參與建造公共住房，面向中低收入家庭出租經營，并在一定年限后，優先出售給承租家庭。同時，在大規模建設保障性安居工程的同時，要逐步完善和實施以租賃住房補貼為主的貨幣直補住房保障方式，把補貼資金直接發放到低收入家庭手中。

表3 我國保障性安居工程支出占全國財政支出的比重 單位：億元

（二）拓寬融資渠道

1.適當發行國債和地方債籌集建設相關資金。一是在國家增發的財政債券中提取一部分用以保障性安居工程建設，中低收入者按照國家規定可以享受國債專項資金現金補貼和貸款貼息兩種補貼方式，也就是要大力鼓勵中低收入家庭購買國債和地方專項債券，充分享受政策優惠?？梢钥紤]允許地方政府發行專項債券，用于保障性安居工程建設。地方債發行數額要總體考慮保障性安居工程臨時性融資缺口來確定，地方政府根據自身財政收支運行情況確定償還期限。財政部應根據地方政府上報的專項債券發行計劃，按照成熟一期發行一期的原則，盡快組織債券發行，快速保證保障性安居工程獲得相應的建設資金。

2.發行住房彩票籌集建設相關資金?？梢詮漠斍鞍l行的福利彩票和體育彩票中抽取部分資金用于保障性安居工程建設，也可以單獨發行住房彩票，以吸收更多的社會資金，用于保障性安居工程建設。

3.積極鼓勵和引導民間資本根據各地保障性安居工程建設規劃和年度計劃，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房和棚戶區改造住房等保障性安居工程建設，按規定或合同約定的租金標準、價格面向政府核定的保障對象出租、出售。

4.設立住房保障的專業性金融機構。由政府成立一個新的政策性銀行，專門從事住房金融業務，并且這個新的政策性銀行應類似于國家機關不以營利為目的。

5.嘗試推行個人住房抵押貸款證券化。在我國住宅抵押貸款形成一定規模以后，可以借鑒美國等國家的住宅融資經驗，讓金融機構以房產作擔保，向全社會發行抵押債券并上市交易，使銀行通過證券來轉移債權。要推動住房抵押貸款證券化，可以考慮組建專門從事住房抵押貸款證券化業務機構，按既定標準收購個人住房公積金貸款及個人住房商業性貸款，以此為基礎發行債券籌集資金，實現資金良性循環。

（三）確保土地供應

在城鎮保障性安居工程的土地供應中，必須保證總量、質量合理，采取切實可行的政策措施，降低建造成本，確保有效地為城市住房困難家庭提供合適的住房。要構建合理的保障性安居工程土地規劃、儲備和監督機制。

在土地供應的規劃方面，國土、規劃、社會保障等部門首先應對本行政區內的被保障人口進行調查，并且根據人均保障住房標準，計算用地需求，在清楚認識總需求量的基礎上，編制土地供應計劃。在規劃和儲備土地過程中，國土、規劃建設、發改委等部門在住房項目土地供應、規劃、立項、方案審批中應嚴格予以落實，并且在用地規劃、國有土地劃撥決定書或者國有土地劃撥決定書或者國有土地使用權出讓合同中明確配套建設的保障性安居工程的建筑面積、套數、布局、套型，以及建成后由政府按成本價回購等事項。

在保障性安居工程土地供給儲備方面，政府應該劃出部分土地收益作為專門的保障性安居工程用地儲備專用基金，同時積極開拓土地儲備資金來源，建立包括政府撥款、銀行貸款、政府型基金以及其他各類公共基金等在內的保障性安居工程儲備專用基金，并通過專業機構對土地儲備基金進行運作；并大力推進政策性貸款在銀行貸款中的比重。勇敢嘗試就保障性安居工程建設項目推行低息政策性貸款，實施具有公益性質和社會保障性質的項目資金融通。

在保障性安居工程土地供給監控和評價方面，盡快構建相關機制。公開保障性安居工程建設過程中土地收購、開發、儲備和出讓等環節中的信息，建立土地儲備的檢查和聽證制度，保證公眾對土地儲備運行中重大決策進行審議；明確土地儲備的監督機構及其工作措施，明確對違規行為進行處罰；建立土地儲備監督考察制度。與此同時，建立土地儲備評價制度，評估儲備規劃方案是否符合土地利用總體規劃和城市總體規劃的要求，保障性安居工程建設用地儲備是否按照法定程序和審批權限申請和審批，規劃方案是否會造成較大的環境和社會負面影響等。在監控過程中，發現違規行為，要及時制止并給以處罰，追究相關責任，確保儲備土地用于城鎮保障性安居工程建設，確保儲備土地的惠民性。

（四）調整稅收政策

1.對中低收入家庭購房實行個人所得稅減免優惠。在購買住房方面，政府可以對中低收入居民實行比例較低的稅收，甚至對偏下收入群體實行免稅，使他們的經濟實力整體提高，增強他們購買住房的實際能力。為了彌補減免相關稅收的財政損失，可以大幅度提高高收入或擁有多套住房的居民的購房稅收比例。不但可以提高低收入群體的購買力，還可以縮小社會貧富差距。

2.對商品住房交易過程中的營業稅、契稅等進行適當調整。改變商品房交易的稅收優惠政策，可以規定對唯一住房、自住住房、改善自住住房、小面積住房等實行稅收優惠。另外，可以鼓勵合作建房等形式的發展。對于房屋炒作要課以重稅，在現行的營業稅、個人所得稅、土地增值稅中實行累進制度征收。

3.針對房地產持有過程開征新的房地產稅種。我國現有房地產稅制設置復雜且日益凸顯其不合理，稅收種類主要集中在開發和交易環節，持有環節的稅收僅有城鎮土地使用稅和房產稅，而且一般居民的房產稅都是免于征收的，所以房屋持有環節稅收比重不到30%?？梢钥紤]按家庭、個人擁有住房面積征收房產稅，實行超額累進制。

4.全面落實已經出臺的相關稅收優惠政策。對保障性安居工程建設運營管理涉及的營業稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等實行減免政策，降低保障性安居工程建設運營管理成本。

（五）健全相關法律體系

鑒于目前市場商品房制度無法滿足中低收入家庭的住房需求，應盡快制定出符合我國國情的統一的住房保障法律法規體系，從法律上明確規定居住權是公民權利的重要組成部分，并對保障性安居工程的目標、原則、基本框架和保障對象、標準、方式、資金來源及運作方式、專門管理機構的建立和權限的劃分等事項做出明確界定；同時，要制定住房保障基金管理法規，明確把住房保障資金列入財政預算，投入專項資金保證廉租住房和經濟適用住房的建設，明確各級政府在解決居民住房問題中的責任，并追究相關不作為行為的法律責任。

（六）轉變政府職能

政府是保障性安居工程建設的主體，推進保障性安居工程建設，可以有效推動政府職能轉變，更好地推進社會主義和諧社會的建設進程。

一是要實現困難住房家庭全覆蓋。要建立多層次的住房保障體系，讓不同收入水平的居民享受不同程度的保障，政府既可根據財力量力而行，又可以讓更多需要保障的居民享受到住房保障。二是不斷提高住房保障水平。要更加關注居住品質，改變城鎮保障性安居工程等同于貧民區的形象，讓享受住房保障者不僅擺脫住房困難的局面，同時還享受人格尊嚴，隨著城鎮保障性安居工程建設規模的增大，在建設中采用環保建材和節能設計，逐步實現小區綠化、社區健全、生活舒適、交通便利等多元目標，努力做到城鎮保障性安居工程與自然環境的和諧。三是建立專業化管理運行機構。城鎮保障性安居工程的建設、分配和后期管理工作涉及方方面面的問題，需要各級政府和各部門的通力配合和協作，特別是維修養護、物業服務、監督管理等任務變得越來越繁重，現有的管理機構、管理隊伍和經費難以滿足實際需要，因此，有必要成立專門的管理機構，負責協調各方面資源，統一各方行動，使城鎮保障性安居工程相關體系能夠高效運轉。四是構建退出激勵機制。退出保障性安居工程，就是要使中低收入者放棄政府對他們的直接資助或補貼。要實現這一目標，除了倡導并形成積極進取、通過自己的勞動改善生活條件的社會風氣之外，應該設定兩個明顯的政策界限：第一，保持城鎮保障性安居工程與商品住房的顯著差異，形成要改善住房條件達到舒適居住必須通過商品住房才能實現的局面；第二，中低收入者在家庭經濟狀況發生改變時，通過政策支持或資助措施，鼓勵他們退出城鎮保障性安居工程進入商品住房市場。

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【責任編輯 王東偉】

F292

A

1672-9544（2014）12-0053-06

2013-06-19

田志華，教授，研究方向為財政理論與政策；蔣宗源，研究方向為財政理論與政策；仁青加措，剛察縣住房和城鄉建設局局長。