從三個維度認識與實踐水生態文明建設

王茂林，歐陽珊

（1.水利部發展研究中心，100038，北京；2.水利部辦公廳，100053，北京）

水利部深入貫徹落實黨的十八大精神，印發了《關于加快推進水生態文明建設工作的意見》，從保障國家可持續發展和水生態安全的戰略高度謀劃水生態文明建設。水生態文明內涵非常深刻，外延極為寬泛，深入理解和準確把握水生態文明的精神實質和內容核心，是推進水生態文明建設的重要前提。本文從生態文明、可持續發展治水思路、民生水利三個維度切入，對水生態文明建設進行多元分析和立體解讀。

一、從現實的橫向解剖看，水生態文明建設是全國生態文明建設的核心組成和極端重要的子系統，是水利行業推進生態文明建設的切入點和總抓手

水是生態之基、文明之脈。作為支撐整個地球生命系統的特殊資源，水在應對氣候變化、凈化生態環境、保護物種多樣性等生態保障方面和孕育人類文明、傳承民族精神等文化服務方面，都發揮著不可替代的作用，是生態文明建設的重要物質基礎和空間載體。因此，在全國生態文明建設大局的“橫切面”上，水利是重要領域、核心組成和極端重要的子系統。提出建設水生態文明，并不是獨樹一幟倡導一種新的文明形態，而是立足水利實際找準了水利在生態文明建設大局中的定位，找到了具有鮮明行業特色的生態文明建設切入點，從而將生態文明理念轉化為水利部門具體工作部署和工作推動。各級水利工作者應圍繞這一理念開動起來、調度起來、運轉起來，做生態文明建設的引領者、推動者、實踐者，在生態文明建設中勇于擔當，做好表率，走在前列。

圍繞十八大提出的優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度、加強生態文明制度建設等生態文明建設四項重點任務，水生態文明建設要相應承擔起四個重大職責。

第一，在國土空間開發中充分考慮水資源承載能力。推進水生態文明建設，必須按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，以水土資源承載能力和水環境容量為基礎對國土空間進行有度有序開發。主體功能區劃、產業布局、城鄉規劃必須嚴格進行水資源論證，符合水資源稟賦和條件。工業化城鎮化要充分考慮所在區域水資源承載能力，在水資源嚴重短缺、水環境容量小、水生態脆弱的地區嚴控工業化城鎮化規模。農業開發要充分考慮對水生態系統的影響，在農業用水嚴重超出水資源承載能力的地區實行退耕還水。要根據不同主體功能區定位確定水利發展任務，優化開發區域要著重提高水資源利用效益，重點開發區域要合理開發配置水資源，限制開發區域要加大水資源保護力度，禁止開發區域要嚴格禁止破壞水生態環境的水資源開發活動。要進一步優化水利基礎設施布局和建設，逐步恢復并擴大河流、湖泊、濕地、草原和森林等水源涵養空間，大力提高水資源涵養能力。

第二，全面推進節水型社會建設。節約用水具有顯著的經濟效益、社會效益和生態效益，推進水生態文明建設，就要強化水資源節約保護，像嚴格土地管理一樣嚴格水資源管理，像抓好節能減排一樣抓好節水工作。要切實轉變用水方式，在經濟社會發展各領域和群眾生產生活全過程充分節約水資源，珍惜好水、利用好水、保護好水。農業是最大用水戶，節水潛力巨大，要繼續把節水灌溉作為一項革命性措施來抓，做好灌區續建配套、末級渠系改造等工作，大力發展渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等節水技術，最大限度提高單位灌溉水量的農作物產量。要繼續推進工業節水，通過改革用水工藝、革新用水器具，實現一水多用、循環利用。要在城鎮生活中大力推廣節水型產品，治理供用水環節跑冒滴漏等浪費現象。要繼續建立健全水價制度，使水價能充分反映水資源稀缺程度和水資源開發利用保護成本，形成以經濟手段為主的節水機制，不斷提高水資源利用效率和效益。

第三，深入開展水生態系統保護與修復。長期以來我國經濟的快速增長給水生態系統造成了極大壓力，多地發生水源枯竭、水體污染、河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地下水超采等現象，水生態功能大幅度下降。推進水生態文明建設，就要大力加強水生態系統保護與修復，扭轉局地水生態系統失衡趨勢，保持全國水生態系統健康和良性循環。一是轉變觀念，將水生態系統保護和修復理念融入水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護各方面和水利規劃、工程建設、水利管理、監測評價各環節；二是搞好規劃，將水生態治理和修復放在水利建設新增長點的高度，研究編制全國水生態系統治理和修復專項規劃，確定各級各類水域保護修復的目標及任務；三是源頭治理，嚴格禁止在重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭和山地災害易發區開發建設，杜絕進一步損害水環境和水生態系統的行為；四是綜合施策，采取小流域綜合治理、造林綠化、坡耕地整治、淤地壩建設、生態修復等措施防治水土流失，推進污染嚴重河流湖泊水環境治理，充分發揮水生態系統自我修復能力；五是加強監測，研究建立生態用水及河流生態評價指標體系，定期開展全國重要河湖健康評估，為水生態系統保護與修復提供依據。

第四，大力推進水利制度和體制機制創新。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。推進水生態文明建設，就要建立健全體現生態文明要求的水利體制機制、水利管理制度與水利法規體系。要盡快出臺水生態文明建設考核評價體系，把水資源消耗、水環境損害、水生態效益等指標納入水生態文明建設考核評價體系，使之成為水生態文明建設的重要導向和約束。要完善水資源管理體制，探索組建國家水資源管理委員會，構建權責一致的流域管理制度，強化城鄉水資源統一配置，統籌調度地表水、地下水和再生水，協調實施水資源保護和水污染防治。要落實最嚴格水資源管理制度，嚴格控制用水總量，遏制用水浪費，改善水環境質量。要加快水利重點領域立法進程，盡快完善流域管理、地下水管理、水資源節約保護、水資源論證、水權、河湖管理權等領域的法律法規，形成有利于水生態文明建設的水法規體系。要建立責任追究制度，對那些不顧水生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，追究終身責任。

二、從歷史的縱向考察看，水生態文明建設是對可持續發展治水思路的繼承創新，既考慮水的資源功能、環境功能、生態功能，也強調水支撐經濟、創造經濟、引領經濟的功能

經濟建設是黨的中心工作，發展是黨執政興國第一要務。我們黨推進生態文明建設，歸根到底是源于對發展的反思，是順應形勢提升經濟質量的根本發展戰略。關于生態環境保護同經濟發展的關系，習近平總書記曾強調，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。李克強總理也指出，綠色環境是難以估值的寶地，生態產業是挖掘不盡的寶藏，生態文明的工業化、城鎮化孕育著前景無限的市場空間，催生著規模龐大的生態產業。

水是生產之要，是服務、支撐農工業等人類一切經濟活動最重要、最核心的基礎性要素，有水的地方才可能欣欣向榮，無水的地方則必然文明消失。水的經濟功能怎么強調都不為過，特別是面對當前復雜的國際經濟形勢和國內經濟下行壓力，推進水生態文明建設，就要在傳統水利向現代水利轉變進程中，繼續豐富完善可持續發展治水思路，既注重可持續發展，強調水的資源功能、環境功能、生態功能，也注重發展的速度和力度，強調水支撐經濟、創造經濟、引領經濟的功能，充分發揮水利在穩增長、調結構、保就業、惠民生等方面的重要作用，在發展循環經濟、低碳經濟、綠色經濟，推進產業轉型升級中勇立潮頭，為打造中國經濟升級版注入強勁動力。

第一，加快水資源開發利用，為經濟運行提供資源能源支撐。水資源的支撐經濟功能主要體現為三個方面。一是糧食安全保障。水是農業命脈。目前我國具有灌溉條件的耕地僅占一半，節水灌溉面積又不足灌溉面積的一半，且普遍存在標準低、配套差、老化失修等問題，農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。必須不斷完善農田水利設施，提高農業抗御災害能力，保持糧食穩產高產發展勢頭。二是經濟安全保障。水的經濟安全保障，最主要體現為水作為一種資源性生產要素，是市場生產的血液，對國民經濟運行具有直接貢獻作用。此外，水利作為一種基礎設施建設，對于防洪抗旱保安及拉動內需、促進經濟增長也有突出作用。新形勢下要著力解決我國大部分大中城市供水不足問題，認真研究完善國家財政收入增速趨緩背景下水利投入的穩定增長機制，為新型城鎮化建設和經濟可持續發展提供有力支撐。三是能源安全保障。水能資源是清潔可再生能源，發展水電可節約煤炭、石油等消耗性能源，許多水電站還兼具防洪、供水、灌溉、生態、航運等經濟社會效益。我國水能資源技術可開發量5.42億kW，年發電量2.47萬億kWh，2012年水電裝機容量2.49億kW，年發電量8 641億kWh，按裝機容量統計開發程度為46%，按年發電量統計開發程度為35%，遠低于發達國家60%～70%的平均水平，開發潛力巨大。與此同時，目前我國人均用電量與美日等國家差距很大。要實現2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番的經濟目標，必須保持較高能源供應增長速度，為國民經濟運行提供充足、優質、清潔的水電保障。

第二，加快水利新興產業布局，為經濟發展創造新增長點。隨著我國經濟結構轉型加快，資源環境約束加大，發展綠色經濟成為大趨勢。水利產業具有市場空間廣、產業鏈條長、就業容量大等優勢，是蘊藏巨大內需潛能的綠色富民產業。水生態文明建設要大力挖掘水利的經濟潛能，壯大水利產業規模，增加綠色經濟總量。一是在污水處理和再生水利用方面，國務院要求到2015年全國城市污水處理率達到85%，再生水利用率達到20%以上，“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃投資規模近4 300億元，加大污水處理和再生水利用力度，有望帶動產業鏈上、下游等相關產業發展。二是在城市水利基礎設施建設方面，近年多地因暴雨發生嚴重內澇，暴露出城市排水防澇設施薄弱，加強下水道等防災減災設施建設，工程量巨大，且涉及鋼鐵、水泥等相關行業，對經濟增長拉動效應將非常顯著，必將成為新的經濟增長點。三是在水生態科技方面，農業高效節水、城鎮生活節水、城市雨水利用、水污染處理、再生水開發等新技術或新產品等都將創造巨大利潤空間。以凈水器為例，近兩年太湖藍藻、黃浦江死豬事件引發各地凈水器熱銷，而2012年我國凈水器市場普及率不到3%，歐美發達國家已高達70%，今后發展潛力巨大，僅此一項預計便可能形成一個千億規模的產業。

第三，將山水資源優勢轉化為產業優勢，為整體經濟轉型升級探索區域發展道路。將水景觀與旅游業結合、與房產業結合、與城市建設結合，形成具有地方特色的綠色產業體系，既可以搞活水利、改善生態，也可以活躍市場、帶動區域發展，是一舉多得、費省效宏的舉措。一是以水利風景區為載體，發展水旅游產業，集觀光、娛樂、休閑、度假與科學、文化、教育于一體，實行市場化運作、產業化推進、企業化經營，發揮旅游產業綜合性強、關聯度高、拉動力大的優勢，帶動區域交通、商業、食宿等傳統產業以及文化創意、影視娛樂、會展博覽等新興服務業發展；二是以城市水景改造為依托，因地制宜開展城市水系整治，充分發揮水系引擎帶動功能，提高土地商業價值，提升土地出讓收益，促進地方財政增收；三是以水生態文明城市試點為引領，探索不同區域水生態文明建設模式，總結試點經驗做法，以點帶面，為全面推進水生態文明建設奠定基礎。

第四，推進用水方式轉變，引領經濟向集約生態型模式發展。我國從20世紀五六十年代就開始研究節水灌溉技術，20世紀70年代末80年代初開始工業節水和城市生活節水工作，節水防污型社會也已提出多年，但至今未能全面貫徹。究其根本原因，《中國可持續發展水資源戰略研究綜合報告》認為，提高用水效率不單純是水資源本身的問題，而是一場涉及生產力和生產關系的革命。中國國民經濟要實現長期持續增長，必須確保水資源安全。同樣，要確保中國水資源安全，就必須下定決心推進經濟轉型、促進水資源節約高效利用。從水利行業來看，就要利用好最嚴格水資源管理制度這個抓手倒逼經濟轉型。要優化配置水資源，把有限的水資源科學配置給各區域、各行業，從宏觀上提高水資源配置效率，從微觀上提高水資源利用效率。要推進用水方式轉變，用經濟杠桿倒逼出節水習慣，促進經濟布局戰略性調整。要堅持以水定產業，以水定發展，因地制宜確定農業種植結構、城鎮發展布局和工業產業結構，形成集約生態型經濟結構。

三、從水利的生動實踐看，水生態文明建設是對民生水利理念的豐富發展，從強調解決人民群眾最直接、最迫切、最現實的水問題，上升到為了一切人全面發展的更高形態

習近平總書記在海南考察時指出，良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。這一科學論斷從兩個角度對生態環境作了準確定位。一是公共產品，生態環境由全體人共同享有、共同使用，不具競爭性和排他性；二是民生福祉，生態環境與每個人的生命健康息息相關，生態需求是最基本的民生需求。生態文明建設的出發點和落腳點都是為了人和人的全面發展，水生態文明建設也要堅持以人為本，堅定樹立和發揚民生水利理念，圍繞滿足人的多樣化水需求，統籌生活用水、生產用水、生態用水，兼顧城鄉公平、區域公平、代際公平，為一切人的全面發展提供豐富優質的水產品和水服務。

第一，回顧過去，要堅持多還舊賬，盡快補齊水利基礎建設短板。近年，黨中央、國務院高度重視水利工作，加大對水利的政策支持和資金投入，水利基礎建設明顯加強。但由于歷史欠賬較多，與交通、能源、通信等國家重要基礎設施相比，水利發展仍明顯滯后。特別是在貧困地區、革命老區、民族地區、偏遠山區，不少群眾飲水、用電、防洪安全等基本水問題還沒得到有效解決。水生態文明建設必須堅持把保障人民群眾最基本的用水需求作為首要任務，繼續以農村為重點、以中西部欠發達地區為主陣地，強化防洪薄弱環節，大興農田水利，推進重點水利項目建設，加強水土資源節約保護，逐步縮小區域和城鄉之間的水利發展差距，實現水利基本公共服務均等化。

第二，審視現在，要順應時代要求，滿足人民群眾多樣化水需求?，F階段，我國人民總體上溫飽無虞，邁向小康，對生命健康更加關注，對生活品質更加重視，對清潔水資源、宜居水環境、優美水景觀、健康水生態、豐富水文化更加向往。水生態文明建設要把滿足人民群眾更高層次的水需求作為方向，建造一批水源連通工程、水源涵養工程、水源置換工程等現代化水利工程，實現多水源統籌調配，為人民群眾提供優質水資源。實施控源截污、清淤疏浚、造林綠化、濕地修復等水系綜合治理，提高水質達標率、木草覆蓋率和水土流失綜合治理率，打造山青、水凈、河暢、岸綠的舒適水環境。依托河湖水系基本形態，綜合考慮山地、林地、農田分布，建設河湖生態區、濱水觀光區、濕地風貌區等水利風景區群落，構筑親水家園、濱水游廊、綠色航道等優美水景觀。尊重水生態系統完整性，實施河道疏通、退耕還湖、地下水回灌、生物操縱等手段，保持河湖生態水位，提高水體凈化能力，保護水系生物多樣性，維系健康穩定的水生態。加強傳統水文化遺產的整理、發掘和保護，深入水文化理論研究，提升水利工程的文化內涵和文化品位，不斷豐富水文化的物質、制度、精神載體，推動水文化蓬勃發展。

第三，展望未來，要體現代際正義，保障后代人的合理用水權利。建設生態文明的終極目標是要實現中華民族永續發展。推進水生態文明建設，要把實現水資源的永續利用作為奮斗目標，適度約束當代人的用水行為，給子孫后代留下足夠的生存發展空間。一是嚴格管理手段，以落實最嚴格水資源管理制度為核心，為子孫后代守住用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，杜絕透支使用水資源。二是完善制度保障，建立健全水生態評價指標體系、監測體系、預警體系，探索水污染費、水環境稅征收辦法，完善綠色績效考核制度，建立體現生態價值和代際補償的水資源有償使用制度和水生態補償制度。三是強化補救措施，通過實施華北地下水回灌、水生態水環境修復、退耕還湖、工農業節水等措施，扭轉水生態惡化趨勢，逐步恢復水生態平衡；鼓勵開發利用雨水、海水、再生水、苦咸水、礦井水等非常規水資源，增加水資源儲量。四是加強宣傳教育，增強全社會節水惜水意識，推動全社會愛水護水行動，讓“人水和諧”的觀念深入人心，夯實水生態文明建設的思想基礎。

綜上，由生態文明建設衍生出來的水生態文明建設，與可持續發展治水思路、民生水利理念相互聯系、相輔相成、相互促進，三者共同構成中國特色水利現代化的有機整體。要在推進水利改革發展進程中，進一步樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，大力推進水生態文明建設，實現發展經濟、改善民生、保護生態的共贏。

[1]國務院.國務院關于加強城市基礎設施建設的意見 （國發 〔2013〕36號）[R].2013.

[2]李國英.2013中國水利發展報告[M].北京:中國水利水電出版社，2013.

[3]田中興.合理開發水能資源 促進低碳經濟發展[J].中國水利，2011（8）.

[4]李文華.生態文明與綠色經濟[J].環境保護，2012（11）.

[5]中國工程院21世紀中國可持續發展水資源戰略研究項目組.中國可持續發展水資源戰略研究綜合報告[J].中國水利，2000（8）.