成都市水生態文明建設的實踐與探索

郭水水

（四川省成都市水環境綜合治理指揮部辦公室，610042，成都）

四川成都世譽“天府之國”，地處西南腹地和中西部經濟發展中心，岷江、沱江穿境而過，水系發達，河網密布，主要河流150余條，總長1 500多km，是一個典型的因水而生、因水而興的宜居宜商城市。隨著經濟社會的快速發展，工業化和城市化規模逐步擴大，城市人口和城市用水急劇增加，成都市的水污染問題日漸突出，水環境日趨惡化，水生態環境承載能力已不能滿足城市發展的需要。

成都市委、市政府為此及時調整經濟社會發展思路，作出全面開展水環境綜合治理的重大決策，對切實改善全市水生態環境質量的方式方法進行了一系列積極有益的實踐與探索。特別是近幾年，成都市按照四川省委、省政府提出的“還兩江清水，建美麗四川”的要求，切實把生態文明理念融入經濟社會發展全過程，把建設“宜人成都”作為建設“美麗中國”和“美麗四川”的落腳點，把水生態文明建設作為建設“宜人成都”的重要著力點及城市轉型升級的戰略本底和根基，扎實開展全市水環境綜合治理工作。

一、成都市水環境綜合治理工作的主要歷程和成效

成都市的水環境綜合治理工作始于1993年的成都“母親河”——府南河綜合整治工程。1997年年底，府南河綜合整治一期工程順利竣工，兩岸環境隨之發生翻天覆地的變化，取得了十分明顯的環境、社會和經濟效益。

2001年總投資32.48億元的沙河綜合整治工程正式動工，并于2004年12月全面竣工，該工程不僅獲得住建部頒發的“人居范例獎”，還獲得了2006年度“國際舍斯河流獎”。

2003年年初，全市雨污分流和水質監測與預警系統建設開始啟動，相關污水處理設施和配套管網建設同步展開。

2005年年底，成都市水務局組建成立，統籌城鄉水環境綜合治理。2006—2010年，成都市全面開展河道流域治理，大力推進污水處理設施建設，進一步完善城鎮污水收集系統，逐步建立健全了河道長效管理機制。2011—2013年，繼續開展河道沿線水域衛生專項治理和中心城區下河排水口污水治理，進一步完善統籌城鄉的生活污水處理體系和水環境綜合治理長效機制等，使成都市的水環境質量得到有效改善，促進了全市經濟社會又好又快發展，取得了水環境綜合治理和水生態文明建設的初步成效，不僅提升了城市文明形象，提高了城市核心競爭力，也增強了城市發展承載力。

二、成都市水環境綜合治理工作的主要舉措

1.堅持理念創新，統籌謀劃

近年，成都市委、市政府始終堅持理念創新，切實把水環境綜合治理工作納入城市生態文明建設的重要任務和科學發展、領先發展、又好又快發展的發展取向，始終堅持與城鄉環境綜合治理相結合，堅持以建設人水和諧的“生態成都、宜人成都”為宗旨，以實現“環境優美潔凈、生態良性循環”為目標，大力打造全國一流的水生態示范區，統籌謀劃和推進全市城鄉水環境綜合治理工作，為切實改善全市水環境質量，有效提升該市生態文明水平和城市文明形象指明了方向、奠定了基礎。

2005年年底，成都市進行水務管理體制改革，組建市水務局，實現了水務管理一體化。同時，還成立市、縣兩級水環境綜合整治工作領導小組及其工作機構，建立完善全市水環境綜合整治聯席會議、情況通報、督察督辦、目標管理等工作機制，形成“全市聯動、條塊結合”的治水工作新格局，為全市水環境綜合治理工作的順利開展提供了重要的組織體制保障。

2.堅持決策創新，科學引領

近幾年，成都市緊密結合“奮力打造西部經濟核心增長極，加快建設現代化國際化大都市”的發展定位，高標準科學編制了《成都水務發展“十二五”規劃》《成都市水資源綜合規劃》《中心城區“十二五”排水建設規劃》《成都市環城生態區規劃》等規劃。同時，以實現水環境功能區全面達標為目標，還相繼制定了《成都市城市排水設施管理實施辦法》《成都市節約用水管理條例》《成都市水資源管理條例》《成都市人民政府辦公廳關于實行主要河道跨界斷面水質超標資金扣繳制度的通知》等一系列法規制度，為科學引領全市水環境綜合治理工作構建了良好的法制平臺。

3.堅持方法創新，有序推進

（1）民生優先，做實綜合治理

一是堅持工程措施和非工程措施并舉，深入推進小流域綜合治理。重點在2006—2010年期間，消除和控制河道污染源，初步實現“還兩江清水，明顯改善主河道水質，逐步恢復河流生態系統”的目標。二是堅持民生優先，切實關注熱點焦點，大力實施中心城區河道治理專項行動。根據成都市情，把排水治理作為中心城區河道治理專項行動的重點和難點，把河道長效管理作為保障，從2010年開始有序、持續地實施中心城區下河排水口污水治理。2011年，全市河道沿線水域衛生治理接著展開，中心城區環境用水輸配水工程建設和西郊河清淤整治等工作同步啟動，統籌城鄉的生活污水處理體系和水環境綜合治理長效機制得到進一步完善。2012年，根據全省統一部署，重點對中心城區河道和21條主要河道進行“三化”（清潔化、規范化、生態化）建設，河道沿線水域環境衛生治理繼續深入實施，城鄉河道沿線水域環境得到進一步改觀。

（2）統籌城鄉，狠抓系統治理

一是成都市人民政府及時制定了《關于建立和完善統籌城鄉生活污水處理體系的意見》，因地制宜確定了市、縣、鄉鎮污水收集處理系統建設的技術路線，至2010年初步形成了適應成都經濟社會發展的城鄉一體化四級污水處理體系。二是按照同步規劃、同步建設、同步使用的“三同步”原則，加強污水處理廠及配套管網建設，全市中心城區、縣城、鄉鎮污水處理設施初步實現滿覆蓋。至2013年，全市已建成的生活污水處理廠設計處理能力達261.15萬t/d，年污水處理量達86 079.29萬t。三是重點解決“雨污分流”問題，大力完善城鎮污水收集系統。自2003年以來，成都市以雨污分流整治為平臺，結合改善市民居住環境，通過重點實施市政排水管道雨污分流和排水戶雨污分流的綜合整治，中心城區初步形成了較為完善的雨污分流排水系統，初步解決了以往存在的雨污混流、污水通過下河排水口直排入河道的問題。

（3）超前謀劃，突出重點治理

一是加強河湖濕地規劃、保護和建設。近年，成都市從生態安全的戰略高度，著眼于經濟生活可持續發展全局，對成都市的河流濕地進行較好的規劃、保護和建設，編制了中心城區環城生態保護規劃，建成了錦城湖、白鷺灣等湖泊和濕地，為有效提升成都市的軟實力做出了積極努力。二是進一步優化中心城區河道環境用水調配。從2006年開始，啟動了高效利用河道環境用水的規劃。一方面，積極爭取合理加大中心城區環境用水量，力爭盡量保障中心城區環境用水；另一方面，精心謀劃、科學調配中心城區環境用水，細致研究中心城區水系現狀，優化中心城區河渠環境用水調配方案，合理有效利用有限的水資源；同時，及時打通中心城區環境用水通道，使有限的水資源真正得到高效利用。

（4）嚴守紅線，重視源頭治理

一是重視水源保護。認真貫徹落實《全國城市飲用水水源地環境保護規劃》，嚴格規范落實全市22個城鎮集中式飲用水水源地保護工作。通過劃分水源保護區，在一級保護區兩岸修建綠色生態隔離帶，建設濕地，取締一級保護區內的排污口等，進一步改善了成都水源地環境，水廠取水水質得到大幅度改善。二是加強原水監測與預警。從2003年至今，成都市投資建設了6個水源水質監測站，重要監測數據和圖像可實時傳送至自來水公司，預警時間提前8小時以上。同時，在應急期間還實行監測點全天值守，通過在線監測和人工監測相結合的辦法確保預警有效，保障了原水水質的穩定與安全。

4.堅持機制創新，確保治理成效

（1）建立獎懲激勵機制

從2012年2月1日起，成都市開始以主要河道跨界斷面水質監測數據為依據，實行經濟補償機制，加強環境監管，進一步強化區（市）縣政府治理水污染的主體責任，使各區（市）縣水環境治理工作的成效得到最直觀和最科學的量化與考核。

按照該制度，成都市對各區（市）縣主要河道跨界斷面水質實行分級別、分濃度考核。根據河流流量、水環境敏感程度和水質管理目標，干流跨界斷面（一級扣繳斷面）、重要支流跨界斷面（二級扣繳斷面）和其他斷面扣繳基數分別為50萬元、30萬元和20萬元。對涉及2個或2個以上的區（市）縣支流或排水口匯入，其水質劣于對照斷面的，則對相關區（市）縣實行“平均扣繳”。由環保部門每月對全市主要河道入境對照斷面、出境跨界斷面水質進行監測評定，每季度通報相關區（市）縣，并將結果抄送財政部門，待年終報市政府批準后，再由市財政通過年度結算方式分別對相關區（市）縣進行扣繳?？劾U資金專項用于流域污染治理補償、獎勵和相關補助等。

近年，成都市制定了《三圈層區（市）縣鄉鎮污水處理廠運行費用以獎代補資金撥付管理辦法》，擬對考核合格的三圈層縣（市）鄉鎮污水處理廠由市財政給予0.3元/t的運行費用補助，鼓勵鄉鎮污水處理廠不斷提高收集和處理水平。同時，各區（市）縣不斷加大污水處理費征收力度。另外，成都市還按照收支兩條線的原則，將污水處理運行費納入區（市)縣政府財政預算，對運行費用不足部分進行財政兜底，根據水務、環保部門對污水處理廠的運營考核結果，及時、足額支付相關運行費用。

（2）實行河道長效管理機制

2009年年底，成都市中心城區主要河道存在排污問題的下河排水口開始實行“掛牌督辦”制度。2010年，《成都市中心城區河道亂污治理工作標準》制定施行，河道長效管理的責任、人員和資金來源進一步明確。2011年，《成都市中心城區市容環境秩序河道指數評價方式及評分標準(試行)》出臺，每月定期對河道的河床衛生、河面清潔、河堤衛生秩序、排水口衛生、河道綠化、河堤護欄等內容進行考核評價。2012年2月，成都市河道亂污治理聯席會議公開通報各區（市）縣已治理完成的下河排水口排污情況，并明確要求對已治理完成的下河排水口實行動態監管，這就意味著對河流污染源——下河排水口的監控，已由被動式的“掛牌督辦”變為了主動出擊的“我要管”。

經過多年探索實踐，成都市已建立起水環境綜合治理四大標準管理體系。一是將水環境綜合治理納入民生工作目標，建立和完善了市縣兩級上下聯動的水環境綜合治理目標考核體系；二是制定《成都市河道管理維護標準》和《成都市排水設施管理維護標準》等專項標準，對河道長效管理和排水長效管理進一步提出了明確的工作依據和規范管理體系；三是建立和完善了市政府持續投入，區（市）縣政府將水環境綜合治理經費及河道長效管理、排水長效管理日常經費納入財政預算的保障體系；四是建立和完善了水污染防治和水環境綜合治理的日常督察和問責體系，成立了特派督察隊伍，加大了明察暗訪力度。

（3）增強減排舉措，強化問責

成都市委、市政府高度重視創新減排舉措，不斷強化水環境綜合治理的日常督察和問責體系。近年，成立了由市長任組長、29個部門參與的減排工作領導小組?！笆晃濉逼陂g，市政府與各區（市）縣簽訂了減排目標責任書；“十二五”期間，除了簽訂目標責任書，市政府還與市水務局、城管局等市直有關部門簽訂減排目標責任書，建立了“縱向到底、橫向到邊、條塊結合、屬地負責”的減排工作新格局。

同時，成都市還重點建立健全了減排的相關工作機制。一是積極建立和推行了減排“一崗雙責”制度。定期、不定期召開減排聯席會議，通報情況、解決問題。二是建立和完善了政府主導、企業主體、部門聯動的減排目標管理體系，逐年分解下達減排任務，明確目標。三是建立和完善減排專項督察機制，切實增強了責任意識。四是制定《成都市主要污染物總量減排預警調控方案》，建立了減排預警通報機制。五是建立和完善了減排統計、監測和考核“三大”體系。全市37個環境空氣自動監測子站和87個中小河流出入境水質監測斷面全部建成，國控重點污染源自動監控系統安裝率達100%，重點污染源和重點減排項目監測比對和有效性審核率100%。

三、體會與建議

1.存在困難和問題

一是水生態基流嚴重缺失，環境用水保證率很低。隨著氣候變化和岷江上游水資源開發利用的日益加劇，成都市環境用水主要來源的都江堰上游來水逐年減少，灌區工農業用水和人民生活用水逐年加大，導致枯水期河流生態基流嚴重不足，甚至為零，環境用水保證率很低，對水環境治理和水生態文明建設造成了無法避免的瓶頸制約。

二是污水治理行業標準差異大，污水治理全覆蓋難以真正實現。水務部門規定，污水處理的最高標準是Ⅰ級A。而環保部門規定地表水的最低標準是Ⅴ類，一般要求Ⅲ～Ⅳ類。所以即使按水務部門污水處理最高標準處理過的水也僅相當于環保部門規定地表水的Ⅴ類水。也就是說，即使經過處理的污水仍然達不到國家環保標準，這就直接影響了污水治理的總體效果。同時，由于污水分布的復雜性和其他主客觀因素的制約，真正實現全市污水治理滿覆蓋的任務還十分艱巨。

三是河道自凈能力弱化，違法排污現象仍然局部存在。由于現有河道大都采取的混凝土面板和漿砌鵝卵石，對水的凈化能力降低了很多。同時，一些中小河道還存在生活、養殖污水直排入河，石材加工廠、砂洗廠、洗沙場等企業偷排或超標排放生產廢水行為屢禁不止；中心城區內部分臨街商鋪擅自將污水接入雨水管網、餐飲店未設置隔油池的現象依然存在，房屋改建（裝修）中將雨污水管亂接錯接、建筑工地損壞排水設施（堵塞、挖斷）的行為屢有發生；垃圾臨河隨意堆放和傾倒入河；垃圾、雜物、淤泥和受污染的河床底泥不僅造成河道堵塞，也成為引起水質惡化的重要因素。

四是城市污水收集系統尚需進一步完善。由于中心城區部分區域污水管網迄今尚未實現真正的 “滿覆蓋”，“城中村”雨污混流現象還較突出；市政污水管道存在斷頭管道，造成局部區域內的污水無法輸送到污水處理廠進行處理；相當部分的污水主管、干管長期帶壓運行，嚴重影響了周邊河道截污工程和排水戶雨污分流工程的實施，導致部分下河排水口污水不能得到及時整治，直接影響了河道水質。

五是傳統的管理方式與現代化的城市模式有沖突，水環境綜合治理和水生態文明建設的長效管理工作機制仍需繼續完善。一是治理責任主體不明確或不合理，基層管理體系未建立，存在管理的空白地帶；二是監管制度不落實，不能及時發現和解決問題，巡查考核不到位；三是對水環境綜合治理的投入不足，長效管理經費和治理工程經費得不到充分保障；四是考核不嚴格，對工作不力或未完成目標任務的單位和責任人問責不到位。

2.下一步治理的建議

一要厘清工作思路，明確工作目標。今后一段時期，成都市將切實以黨的十八大和十八屆三中全會有關生態文明建設的要求為指針，按照省、市深化城鄉環境綜合治理的總體部署，繼續以城鄉水系為脈絡，以河道流域為主線，以治污、治臭、治臟、治亂為重點，以營造“水韻悠長、綠意盎然”的生態景觀和“河道水渠整潔優美、污水處理全面達標、出境斷面水質穩中有升”為目標，深入實施城鄉水環境綜合治理，為奮力打造西部經濟核心增長極，加快建設現代化國際化大都市提供有力的水生態保障。

二要突出抓好環城生態區湖泊水系建設。針對水生態基流嚴重缺失和環境用水保證率低的問題，要把環城生態區湖泊水系工程作為加強生態文明建設的大事來抓，使之兼具生態保護、城市防洪、水資源調蓄、文化景觀、休閑旅游、應急避難等多種功能。重點要加快推進環城生態區“六湖八區”及水系連通工程建設，建成“綠色翡翠項鏈”，進一步形成水系更加完善、水景更加美麗、水韻更加悠長的城鄉生態風貌。

三要進一步提升城鄉水環境綜合治理成效。一是要積極向有關部門反映匯報，呼吁修訂、統一污水處理和地表水行業標準；二是要按照“全域截污，綜合治理”的原則，進一步深入實施全市下河排水口污水治理，進一步發現污水治理死角，嚴格監管各類污染源，加大執法力度，杜絕污水下河，持續改善河道水質；三是要進一步完善長效管理機制，重點加強監督考核，建立完善的考核體系，真正做到制度落實、獎懲逗硬；四是要積極推廣生態河流建設，進一步增強河道自凈能力；五是要逐步改善傳統管理方式，促進城市協調發展，把水環境常態治理融入現代化的城市模式中去；六是要積極推進金馬河、清水河、江安河和府南河等河流梯次水系開發建設，實施擴河成湖、筑壩攔水，著力打造一批生態河流和人工濕地以及一批富有人文氣息的親水景觀和濱水空間，力爭早日實現“水清岸綠、水景靚麗、人水和諧”的治理目標。

四要進一步配套完善統籌城鄉污水處理體系。加快推進中心城區新建 100萬 t／d規模的污水處理廠建設，不斷提升污水處理能力；深入開展中心城區、郊區（市）縣城市和鄉鎮污水處理廠（站）配套管網整改和收集系統建設，提高污水處理廠（站）運行負荷和進水水質濃度，使中心城區、郊區（市）縣城市和鄉鎮污水處理率在2014年年末分別達到95%、84%、69%以上；加強污水處理廠（站）和小流域末端污水處理設施運行監管，確保全年穩定達標運行，為全面提升城鄉水環境質量奠定堅實基礎。

五要進一步全面加強城鄉水環境綜合治理宣傳。要通過廣播、電視、報紙、網絡等媒體，并借助教育部門、街道、社區，把城鄉水環境綜合治理宣傳引入校區、帶進院落，向公眾普及水環境保護方面的法律、法規、規章以及雨污分流、污水處理、中水回用等科學知識，進一步增強公眾保護水環境的意識和責任感，營造全民參與水污染防治和水環境綜合治理的良好氛圍。