長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標建設對策研究

王 孟，吳國平，邱 涼

（長江流域水資源保護局，430010，武漢）

全國重要飲用水水源地安全保障達標建設是落實最嚴格水資源管理制度的重要內容，是保障人民群眾飲水安全的重要任務。2011年水利部專門發文《關于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的通知》（水資源〔2011〕329 號）要求啟動全國重要飲用水水源地安全保障達標建設工作，力爭用5年的時間，要求列入名錄的全國重要飲用水水源地達到“水量保證、水質合格、監控完備、制度健全”，初步建成重要飲用水水源地安全保障體系。長江作為國家水資源配置的戰略水源地，不僅保障流域內4億多人飲水安全，而且通過南水北調工程與長江、淮河、黃河和海河相互連接，實現水資源全國范圍的合理配置。因此，加強長江水資源保護，關乎長江流域人民的飲水安全，乃至中華民族長遠發展。本文主要通過對長江流域（片）56個全國重要飲用水水源地安全保障達標建設工作的檢查評估，分析當前達標建設工作中存在的問題并提出對策建議，進一步完善達標建設工作的機制，以便持續有效地推進此項工作的順利實施。

一、重要飲用水水源地達標建設情況

1.重要飲用水水源地概況

自2006年以來，水利部實行全國重要飲用水水源地名錄核準公布制度，并對列入名錄的水源地提出了管理要求和目標，長江流域（片）內列入名錄的水源地共56個，占國家重要飲用水水源地總數的32%，其中列入第一批名錄的有16個；列入第二批的15個；列入第三批的有25個。56個水源地中，河道型水源地38個，水庫型水源地15個，地下水水源地2個和湖泊型水源地1個。

2.水量保障情況

長江流域（片）56個國家重要飲用水水源地的供水城市包括上海、重慶2個直轄市，9個省會城市，35個地級城市；設計供水能力3 790萬m3/d，2011年實際供水量為798 645萬m3（不含南水北調中線和東線工程的供水城市和供水量）。

56個國家重要飲用水水源地供水保證率均在95%以上，但是備用水源建設稍顯滯后，在56個國家重要飲用水水源地中，已建成應急備用水源的有34個水源地，占60.7%。

3.水質達標情況

根據2011年有監測數據的51個地表水水源地水質監測結果顯示，水質達標率為100%的水源地34個，水質達標率為80%～100%的水源地8個，水質達標率為75%以下的水源地共7個。主要超標項目為高錳酸鹽指數、溶解氧、總氮、總磷、鐵、氟化物和石油類等。

各水源地基本已完成飲用水水源保護區劃分，并報省級人民政府批準實施。飲用水水源地保護區邊界基本已設立了明確的地理界標和明顯的警示標志；河流型水源地取水設施周邊基本設有明顯具有保護性功能的隔離防護設施。

4.監控設施建設情況

在56個水源地中，有20%的水源地沒有建立水質自動在線監控設施，有30%的水源地沒有建立自動視頻監控系統；有34%的水源地還不具備水源地水量、水質、水位、流速等水文水資源監測信息采集、傳輸和分析處理能力；有近80%的水源地沒有建立水質水量安全管理信息系統，水源地的管理信息系統建設亟待加強；有21.4%的水源地不具備突發事件的應急監測能力。各飲用水水源保護區水域每月常規監測次數至少在1次以上，監測項目不全，全指標監測頻次有待提高。

5.管理制度建設情況

在56個重要飲用水水源地中，除丹江口水庫水源地外，其他水源地均由各地方人民政府對水源地保護區范圍進行明確；有48個水源地已完成了飲用水水源地邊界、保護區邊界警示標志的設置工作，占總數的85.7%；有47個水源地建立了水源地安全保障部門聯動機制、實行資源共享和重要事項會商制度，占總數的83.9%；有50個水源地制定了飲用水水源地保護的相關法規、規章或辦法，并經當地人民政府頒布實施，占總數的89.3%；有52個水源地制定了應對突發性水污染事件、洪水和干旱等特殊條件供水安全保障的應急預案，占總數的92.8%；有43個水源地配備了重要飲用水水源地的管理和保護的專職管理人員，并落實工作經費，占總數的76.8%；有41個水源地已建立了較為健全有效的預警機制、實行定期演練制度，占總數的73.2%；有36個水源地初步建立了飲用水水源地保護的資金投入機制，仍有20個水源地缺乏穩定的資金投入機制，占總數的35.7%。

二、安全保障達標建設中存在的問題

飲用水水源地安全保障達標建設是水利部保障飲水安全的重要舉措。流域內各地政府和水行政主管部門對飲用水水源地保護工作非常重視，按照水利部《關于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的通知》要求，積極推進轄區內全國重要飲用水水源地安全保障達標建設工作。通過對長江流域（片）56個全國重要飲用水水源地2011—2012年度安全保障達標建設工作的檢查評估，發現在達標建設的實施過程中仍然存在管理機制、投入機制和能力建設等諸多方面的問題。具體包括以下幾個方面：

1.水源地安全保障達標建設體制機制有待進一步完善

根據水法、水污染防治法等法規的規定，飲用水水源保護區由各級地方政府劃定，水利、環保、城建等相關職能部門根據各自法規授權進行管理，一定程度上存在多頭管理。由于水源地保護工作涉及部門眾多、存在多頭管理問題，水源地達標建設管理體制有待完善；在檢查過程中發現各地對責任落實不夠明確，對達標建設工作的開展存在畏難和推諉情緒，積極性有待提高。

2.達標建設工作缺少具體的實施方案

水源地安全保障達標建設工作的開展需要有具體的實施方案來指導，實施方案是重要水源地安全達標建設能否順利推進和成功實施的重要保障和依據。通過檢查發現，各地編制的總體方案和工作計劃編制的體例和深度不統一，缺乏具體配套措施和實施安排，有關方案沒有建立有效的批準程序，無法落實達標建設的責任主體、項目和資金渠道，使水源地安全達標建設工作仍然流于形式、浮在表面，難以有效落實執行。

3.資金投入機制不健全

各地政府和水行政主管部門對飲用水水源地保護工作非常重視。但是一方面，水源地保護涉及資金數額較大，投入保障機制不健全，導致資金落實困難，急需實施的各項保護措施不能如期開展，影響水源地保護管理；另一方面，部分水源地因水體保護任務限制了當地經濟的發展，而且尚未建立完善有效的生態補償機制，不利于提高水源地群眾保護的積極性。目前，尚未開辟城市飲用水水源地保護投資渠道，規劃項目難以具體落實，各地水源地保護面臨投入不足的問題。

4.監測體系和信息化水平難以支撐水源地監督管理

飲用水水源地的監測是水源地保護的技術基礎。通過檢查發現，目前，衛生、市政供水、水利、環保等部門均不同程度地開展了飲用水水源地水質監測工作，部分水源地不同部門重復設置站點，執行規范不統一，數據不一致，各部門之間監測信息不能共享。同時，全國飲用水水源地環境監管力度有待提高，尚未建立起全國飲用水水源保護自動監測網絡，不能滿足重要飲用水水源地水質監測的需要。

5.事故隱患威脅飲水安全，應急供水后備水源建設滯后

長江流域部分城市供水水源結構單一，對特殊干旱、突發污染事故的應急處理措施十分薄弱，應急備用供水能力不足。在檢查中56個國家重要飲用水水源地中，仍有22個水源地無應急備用水源。水源地應急預案不完善，保障飲用水安全的應急能力較低，飲用水水源地應急能力建設亟待加強。

三、對策措施

2011—2012年度是實施達標建設工作的第一年，如何按照水利部要求開展達標建設，將水源地達標建設工作全面落到實處，必須研究采取更有針對性的行之有效的措施。

1.制定相關政策，完善水源地安全達標建設實施機制

在技術層面，做好國家級重要飲用水水源地冠名和統一標識；制定達標建設技術規范，做好達標建設技術指導。在行政層面，水利部出臺相關政策，構建達標建設實施程序及機制。要提出編制達標建設工作實施方案的統一的具體要求，明確審查批準程序，使之成為開展達標建設工作的依據。對列入實施方案的達標建設工程項目要明確立項、論證、審批程序和投資渠道，使各項工程能夠有效實施。在監督層面，完善考評機制和激勵機制，實施以獎代補政策，支持引導各地開展達標建設工作。

2.健全水源地達標建設的投入機制，建立多元化的資金籌措渠道

水源地達標建設的資金投入是檢查評估過程中各地反映最多的問題。建立固定的資金投入機制是確保飲用水水源地安全達標建設工作扎實開展的前提條件和基本保障。

①建議國家出臺相關政策，設立水源地達標建設專項資金。通過水資源保護規劃等途徑爭取資金支持，開辟達標建設資金投入渠道。對于國家級重要飲用水水源地安全達標建設投入應明確國家和地方投入比例，或依據經批準的實施方案每年對達標建設工作給予一定資金的補貼。應明確要求各地政府將水源地保護項目納入財政預算，每年由財政拿出一定比例的資金專門用于水源地保護與管理工作，切實增強水資源保護能力。

②設立專門生態補償基金，實施飲用水水源地生態補償機制。在水利部已有與水有關的生態補償機制研究基礎上，開展重要飲用水水源地生態補償試點工作，逐步建立起水源地生態補償機制，通過生態補償，解決水源地保護投入不足和資金籌措難的問題。設立專門的水資源生態補償基金，加大對飲用水水源地的投入保障力度。比如長沙株樹橋水庫水源地和貴州紅楓水庫水源地已初步建立了生態補償制度，并取得較好的效果。

3.開展示范試點工作，逐步推進全國重要飲用水水源地安全達標建設

飲用水水源地安全達標建設既有特殊性又有普遍性；水源地安全達標建設是一項全新的工作，沒有范本可參考?？蛇x擇不同類型的水源地，由水利部給予一定的資金支持，開展達標建設試點工作，探索和總結水源地安全達標建設的工作經驗，為全面開展水源地安全達標建設工作提供借鑒。通過試點探索和總結經驗，提出達標建設工作的指導意見和技術方法體系，以點帶面，逐步推進，使飲用水水源地達標建設工作規范化、制度化、法規化。同時，選擇工作基礎好、取得較好成效的水源地進行達標建設示范工程，給予政策和資金的傾斜，使其盡快達到達標要求，充分發揮引領和示范效應。

4.加強監控能力和信息化建設，提升重要水源地監控和預警能力

要切實保證飲用水水源地的水質安全，應著力加強水源地監控體系建設，才能及時發現問題，加以解決。

①構建現代化監測體系，提升監控能力。針對飲用水水源地監測能力薄弱的現狀，構建不同級別的水質監測體系；通過完善設備，加強技術人員培訓等措施，提升地方有毒有機物監測能力，形成“常規監測與自動監測相結合、定點監測與機動巡測相結合、定時監測與實時監測相結合”的監控系統，提升飲用水水源地監控能力。

②加強預警能力建設，提升應急手段。建立實時、快速、準確、自動的水質監測系統，對水源地水質進行在線監測，實現數據網絡傳輸，隨時掌握飲用水水質現狀及水質變化情況，有利于保障供水安全。一旦發生突發性水污染事故，通過監測能夠及時掌握水質變化及污染擴散趨勢，為決策提供技術支撐。逐步研究采用自動監測、遙感監測等技術，提高對突發惡性水質污染事故的預警預報及快速反應能力，以適應水資源保護、監督管理現代化的要求。

③加強信息平臺建設，提高水源地信息化水平。建立飲用水水源地監管信息系統，實現對飲用水水源地安全狀況進行全面監管。通過對各類飲用水水源地管理功能的實現，為各級飲用水水源環境保護管理部門的工作人員提供及時準確的信息和數據,以實現重點城市集中式飲用水水源地環境質量的動態監管。

5.加強備用水源建設，提高水源地應對突發事件的保障水平

針對水源單一問題，為規避長江突發性水污染事故的供水風險，以及考慮到許多水源地水量在枯水季節和干旱年份不能夠滿足用水需要，一旦發生重大水污染事件或者出現特枯年份，沒有備用水源作應急之用，存在飲水安全隱患，備用水源建設亟待加強。一是啟動全國重要飲用水水源地備用水源建設規劃，解決備用水源建設立項渠道。二是加強全國重要飲用水水源地備用水源建設技術指導，做好可行性論證和項目申報指導工作。