認真貫徹十八屆三中全會精神努力開創水土保持改革發展新局面

劉 寧

(水利部，北京 100053)

1 2013年水土保持工作取得明顯成效

第一，水土流失治理加快推進，持續改善地區生態環境。2013年中央直接用于水土保持的投資達50多億元，近3年中央投資數額已超過“十一五”水土保持投資總量。全國共完成水土流失綜合防治7.4萬km2，治理小流域3 000多條，坡改梯26.7萬hm2。第五期國家水土保持重點建設工程、國家農業綜合開發滇黔桂項目啟動實施，國家重點治理項目縣達到700多個，革命老區、貧困地區的惠及范圍不斷擴大。多年的連續治理，不僅使我國重點地區水土流失面積呈明顯下降趨勢，而且在提高土地生產能力、促進農民增收、改善民生福祉等多方面發揮了顯著作用。

第二，法規體系不斷完善，有效防控人為水土流失。截至2013年底，已有12個省(區、市)出臺了水土保持法省級實施辦法或條例，一系列符合水土資源保護要求、操作性強的地方性法規頒布實施?！端帘３盅a償費征收使用管理辦法》已由財政部、國家發改委、水利部、中國人民銀行正式印發。水土保持方案制度在更多領域得到深入貫徹，2013年全國共審批生產建設項目水土保持方案2.5萬個，對6 000余個生產建設項目開展了執法檢查，完成近6 000個項目的水土保持設施驗收，越來越多的機場、碼頭、港口等項目主動編報實施水土保持方案。全國第二批788個縣的水土保持監督管理能力建設工作有序開展，基層執法能力不斷加強。

第三，基礎性工作得到夯實，穩步提高支撐能力。全國水土保持情況普查圓滿完成。其成果表明，近15年來我國水土流失面積凈減少61萬km2，水土保持措施保存面積達99.16萬km2，治理成效斐然。全國水土保持規劃取得重要進展，全國水土保持區劃、國家級水土保持重點防治區復核劃分、重點工程布局、規劃報告編制等工作順利完成。全國水土流失動態監測與公告項目啟動實施?！渡鷳B清潔小流域建設技術導則》、《全國水土保持信息化規劃》等一批有關長遠發展的規劃和標準編制完成。

第四，創新水土保持機制，利民惠民方式漸次呈現。在投入機制方面，各地認真落實《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，采取有效措施，增強國家投資拉動作用。據不完全統計，2013年全國共吸引民間資本24億元，接近全國水土保持投資的1/3，參與治理小流域1 200多條。在工程建管機制方面，各地積極探索村民自建等新模式，大力推行參與制和公示制，使群眾受益程度明顯提高。在治理模式方面，許多地區將生態清潔小流域作為生態文明建設和農村環境整治的重要載體，整合資源，規模推進，建成了一批和諧怡人、清潔生態的惠民工程。

第五，宣傳教育持續深化，公眾水土保持意識明顯提升。在水土保持法實施兩周年之際，各地印發水土保持法圖解數十萬套，開展了廣泛深入的宣傳活動，營造了知法守法的濃厚氛圍。水土保持國策宣傳教育行動不斷取得新成效，各地共制作水土保持電視作品400余部，公益廣告5 000余則?！段覀兗覉@的水土保持》、《走出坡耕地之困》兩部專題紀錄片制作播出，產生了良好的社會反響。水利部批復的102個水土保持科技示范園和24個全國中小學水土保持教育社會實踐基地成為各地推進生態文明建設的重要輻射源，開展中小學生實踐活動2 000余次，參與青少年超過17萬人。

2 積極推進深化水土保持工作改革

當前，我國正處于全面深化改革的歷史新起點和大力推進生態文明建設的新征程，水土保持工作面臨著全新形勢和重大任務，我們必須深化認識、把握方向、理清思路、改革創新。

第一，統一認識，準確把握中央和社會對水土保持工作的新要求。十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央提出了一系列關于全面深化改革、推進生態文明建設的新思想、新論斷、新要求，為做好水土保持工作指明了方向。一是習近平總書記先后多次強調“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”、“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”。水土保持是保護和改善生態環境的重要手段，其成敗關乎民族未來、民生福祉。對此，早在2012年1月，習近平同志在對長汀水土流失治理工作的批示中就指出“水土流失治理正處在一個十分重要的節點上，進則全勝，不進則退”，“要總結經驗，推動全國水土流失治理工作”。二是十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總布局，并將“推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”作為生態文明建設的重要內容寫入十八大報告，提出明確要求。三是十八屆三中全會提出要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展的新格局。四是中央農村工作會議、2014年中央一號文件和中央城鎮化工作會議分別對加強水土流失治理，節約集約利用土地、水、能源資源等都提出了明確要求。五是中央全面深化改革決定提出的336項重要措施中有24項涉及水利，其中17項與水土保持相關。水利部制定的全面深化水利改革的62項具體措施中，由水保部門牽頭和配合的達12項。對此，2014年全國水利廳局長會議上，水利部對推進水土保持工作改革發展做出了部署安排。各級水保部門一定要把這些部署要求作為新時期工作的重要指針、依據和統領，認真學習領會，準確把握精神，切實統一認識和行動，解放思想、主動作為、勇于擔當，加快構建符合生態文明建設要求的水土保持機制。

第二，繼承創新，不斷完善水土流失科學防治觀念。水土保持事業的發展就是一個繼承與創新的過程。面對新形勢，站在新起點，要取得新勝利，我們必須繼續發揚水土流失治理已有傳統做法的優勢，開創更加適合國情、省情的水土保持新機制。一方面，要充分認識到，多年來形成的一整套行之有效的機制和寶貴經驗是我們全面實現發展目標的堅實基礎和有力保障，仍然要一以貫之地堅持。在改革過程中，依然要牢牢堅持以人為本、服務民生這個防治理念，堅持人為防治、自然修復并舉的防治措施，統籌山、水、田、林、路的小流域治理，兼顧群眾脫貧致富、生態環境改善、資源節約利用的需求；要緊緊依靠水土保持法，充分發揮預防、保護、監督、治理和生態修復有機結合的水土流失綜合防治機制作用。另一方面，盡管已有很好的基礎與保障，但也要看到我國水土流失防治任務還很繁重，全國仍有295萬km2國土面積存在水土流失，人為活動造成的水土資源破壞仍在不斷發生，這說明以往的水土流失治理仍與實際要求有很大差距。為此，要進一步樹立尊重規律、尊重自然的觀念，加強水土保持效益評價和機理研究，高度重視水土保持的生態服務功能，深化水土保持對生態文明的作用和貢獻的規律性認識。要切實樹立生態價值觀念，全面強化全社會的水土資源有償使用觀念，認真落實《水土保持補償費征收使用管理辦法》，依法向損壞和降低水土保持功能的生產建設項目征收補償費，全面落實誰開發誰保護、誰損壞誰補償、誰造成水土流失誰負責治理的法規要求。要樹立緊跟社會改革、創新發展的觀念，營造生態文明建設與管理的制度保障，簡政放權，強化監督監管，釋放和保護社會辦水保的能動性，讓新時期的水土流失防治工作更加充滿活力、富有效率。

第三，強化政府責任，充分發揮市場的決定性作用。水土保持工作公益性很強，同時也是一項融經濟、社會和生態效益于一體，符合市場規律和水土資源合理配置要求的事業。如何積極發揮水土流失防治中政府主導與市場決定的作用，是擺在各級水土保持單位面前的新問題。毋庸置疑，當前和今后一個時期，水土保持工作改革發展的重點，就是要向強化政府主導責任制、充分發揮市場決定性作用轉變，從而激發出市場配置資源的巨大潛力，為水土流失治理注入新動力、提供新引擎。一方面，要繼續強化政府主導責任，依法建立地方政府水土保持目標責任和考核制度，形成以水土保持規劃標準為龍頭，以小流域綜合治理技術路線為指導，部門協作、合力推進以小流域為單元的水土流失綜合治理，系統修復生態環境。另一方面，要更廣泛地吸引民間資本和群眾參與，全面細化落實激勵政策，探索將國家重點治理資金使用同民間資本有機結合，大幅度提高民間資本投資比例。同時，要不斷適應新型農業經營體系和農村土地制度改革的要求，在統一規劃和建設標準的前提下，扶持和發展農村經濟組織、農民合作社、農莊農場承擔水土流失防治和管護任務，保障其合法權益，形成新形勢下水土流失防治的新格局。

第四，抓好社會管理，落實水土保持監管制度。水土流失問題是我國重大生態環境問題，有效防控和監管水土流失是生態文明建設的內在要求。各級水保部門要把依法行政、加強社會管理作為重中之重，努力實現由事后治理向事前預防的轉變，堅決遏制“先破壞、后治理，邊破壞、邊治理”的不良行為，將生態文明制度要求落到實處。一要科學劃定生態保護紅線，優化國土空間開發格局。要積極推動各級政府依法劃定并公告水土流失重點預防區和重點治理區，對水土流失嚴重、生態脆弱和具有重要生態功能的區域實行生產建設活動管制。各級水保部門要積極履行法律職責，落實建設項目規劃征求水土保持意見制度，督促有關方面科學規劃城鎮建設布局，有效防范水土流失。二要進一步嚴格落實水土保持方案制度。流域管理機構和地方各級水保部門要切實加大監督檢查力度，堅決制止和查處違法違規行為。推動各級交通、電力、礦產資源主管部門依法履責，齊抓共管防治人為水土流失。三要盡快健全水土保持現代化監管手段。充分依靠先進的科學技術，逐步實現對國家水土保持重點治理工程和生產建設項目水土保持設施建設情況的實時監控，及時掌握水土流失動態變化，為依法實行水土保持目標責任考核提供支撐。

第五，切實理順機制，努力提高行政管理效能。各級水保部門要正確履行政府職能，將簡政放權與加強監管同步推進，不斷提高管理效能。一方面，要切實減少行政審批。按照國務院要求，水利部已取消了生產建設項目水土保持監測資質審批子項。要充分發揮行業協會自律作用，培育生產建設項目水土保持方案編制和監理監測技術服務體系。優化水土保持方案審批和設施驗收流程，減少環節，提高效率。逐步對水土保持方案技術評審評估、監測評價等實行服務購買，提高質量和效率。另一方面，要明晰中央和地方事權，做到定位明確、各司其職。水利部和流域管理機構要重點加強宏觀管理，做好政策法規體系建設、重大戰略研究、全國及區域規劃、標準制定實施、監測統計、監督檢查、績效評價等工作，搞好頂層設計和行業指導。地方業務部門對國家水土保持重點工程項目審批、計劃安排、建設管理負總責，實行責任、權力、資金、任務“四到省”機制，對有關生產建設項目實時實地監督管理，防止人為水土流失。與此同時，要建立上級對下級單位監督、部門崗位間約束制衡的機制。要上下聯動，加強水土保持建設的監督管理，切實解決“誰來制約、怎樣制約、誰來監督、怎樣監督”的問題，使事權下得去、標準定得好、監管跟得上，做到水土保持工作、工程建設、社會服務同步監管，層層有監管、事事有監管。要盡快完善水土保持技術標準體系，建立水土保持質量評估和信譽評價制度，加強對社會組織和中介組織的監管，嚴懲違規失信行為。各級水保部門要切實履行廉政建設主體責任，完善廉政風險防控體系，領導干部要“一崗雙責”，切實整肅作風，保障權力在陽光下運行。

3 扎實做好2014年水土保持工作

2014年是全面深化改革的開局之年，也是完成“十二五”規劃目標任務的攻堅之年。今年的水土保持工作，要以深化改革為統領，重點完成好以下任務。

第一，切實強化水土保持監督管理。各地要以新水土保持法實施三周年為契機，精心策劃，強力推動，形成規模大、密度高、形式新的水土保持法制輿論宣傳氛圍。要進一步加強配套制度建設，國家層面要盡快出臺生產建設項目水土保持方案和設施驗收管理辦法，省級層面要加快制定水土保持法實施辦法，將宣貫《水土保持補償費征收使用管理辦法》作為今年工作的重中之重，結合各地實際，會同有關部門，制定操作性更強的實施細則和補償標準，推動將水土保持責任目標納入地方政府年度綜合目標考核。

第二，全面加強水土保持重點工程建設。著力推進重點區域水土流失綜合治理，確保圓滿完成綜合治理水土流失5萬km2、實施坡耕地水土流失綜合治理26.7萬hm2的建設目標。各級水利水保部門要切實做好簡政放權的適應承繼工作，確保平穩過渡。要切實擔當負責，積極溝通匯報，加大各級地方財政投入，想方設法落實配套資金。要進一步加強部門協調，不斷規范工程建設程序、加強工程建設質量控制，確保工程安全、資金安全、干部安全。要著手開展不同區域水土流失治理成本調研工作，合理測算，分別確定投入標準。積極抓好各類水土保持示范工程建設，發揮示范工程引領帶動作用。要繼續推進水土保持生態修復工作，以治促封，以封保治。

第三，積極開展生態清潔小流域建設。生態清潔小流域建設符合十八屆三中全會提出的山水林田湖綜合治理的總體思路和要求，是更高層級的小流域綜合治理方向。為此，各地水保部門要把生態清潔小流域建設作為加快推進生態文明建設的重要舉措抓實抓好。各省要積極編制生態清潔小流域建設方案，明確今后3～5年本省生態清潔小流域建設的目標任務，現有各類水土保持重點工程要向生態清潔小流域建設傾斜。要結合農村人居環境綜合整治和美麗鄉村建設，有效整合各部門、各方面的資金力量，形成綜合優勢，推動生態清潔小流域建設快速健康發展。

第四，扎實推進水土保持基礎性工作。要認真做好全國水土保持規劃上報、征求意見和協調報批工作，積極推進省級水土保持規劃編制。要超前科學謀劃，著手啟動“十三五”水土保持規劃編制工作，系統梳理制定“十三五”改革發展整體思路和目標任務。要加強監測工作頂層設計，研究制定水土保持監測管理辦法，認真組織實施全國水土流失動態監測與公告項目。大力推動科技發展和協同攻關，提升水土保持科學化水平。要高度重視水土保持標準化建設，注重因地制宜，加強分類指導，夯實行業管理立身之本。要繼續擴大國際交流與合作，做好世界水土保持協會秘書處工作，提高中國水土保持的國際影響力。

第五，著力實施水土保持宣傳教育和信息化建設。省級水保部門要加快制定本地區信息化專項規劃，積極開展全國小流域單元劃分，夯實水土保持空間管理的基礎工作單元。繼續扎實推進水土保持信息化管理系統建設，逐步實現水土保持由傳統管理方式向信息化管理方式轉變。要繼續深化水土保持國策宣傳教育，不斷豐富宣傳載體，推出一批形式多樣的宣傳力作。要努力把水土保持宣傳教育納入國民素質教育體系，切實建設好、管理好、利用好水土保持科技示范園區，扎實開展全國中小學水土保持教育社會實踐基地創建活動，加快推進水土保持科普讀物編制工作，提高全民水土資源保護意識。