城市污染場地治理實踐過程發現的問題與對策建議

王磊張弛

（1杭州市環保宣傳教育中心 浙江杭州 310003 2杭州市環境信息中心 浙江杭州 310003）

隨著工業、城市污染的加劇和農用化學物質種類、數量的增加，土壤重金屬和有機物污染日益嚴重。尤其是近20年來，隨著杭州城市化進程的加劇，中心城區和郊區的工業企業的不斷搬遷和關停并轉，土壤污染問題日益突出。土壤質量狀況不僅直接影響到農產品安全、食品安全和人體健康，而且關系到國土資源環境的安全和經濟社會的可持續發展，加強土壤污染防治已成為環境保護工作的重中之重。杭州自2008年來，通過實踐和摸索，在城市污染場地的治理和修復中取得了一定的進展，也發現了許多問題。

1 我國的污染場地治理工作處于起步階段

就全國來看，僅北京、上海、重慶、江蘇、武漢、沈陽和杭州等地外，真正開展場地污染調查、修復和環境管理的城市非常少?！笆濉逼陂g，地下水污染防治、污染場地和土壤污染治理與修復等工程已列為國家環境保護重點工程。我國未來在地下水污染防治安排的6類項目投資共計346.6億元，而用于防治土壤污染的全部財政資金將達數千億元，到2020年有可能達到上萬億元，污染場地修復工作正在逐步開展。

1.1 國家污染場地治理政策的陸續出臺

2008年6月環保部發布《關于加強土壤污染防治工作的意見》（環發[2008]48號）對土壤污染做了規定，指出建立污染土壤風險評估和污染土壤修復制度。

2012年以來，有關污染場地治理的管理政策密集出臺，2012年11月環保部等四部委頒發的《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》（環發〔2012〕140號）和2013年1月國務院發布的《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》（國辦發〔2013〕7號），要求各級地方政府、建設、城鄉規劃等部門編制土地利用總體規劃、城鄉規劃等相關規劃時，應當充分考慮被污染場地的環境風險，合理規劃土地用途，嚴格用地審批。開展污染場地環境調查和風險評估，存在問題的場地要嚴格實施修復工作。

2014年環保部出臺了《場地環境調查技術導則》、《場地環境監測技術導則》、《污染場地風險評估技術導則》、《污染場地土壤修復技術導則》為污染場地治理修復提供了技術支撐。

1.2 杭州市污染場地治理工作進展

2008年前因對土壤污染防治沒有明確的管理要求，主要側重于在土地開發過程中發現問題，解決問題。

2008年9月，杭州市政府發布了《關于加強政府儲備經營性用地出讓前期環境管理工作的通知》（杭政辦函 [2008]327號），要求擬出讓地塊原為醫藥、化工、農藥、電鍍9類等重污染行業用地，以及產生、生產經營危險廢物的單位用地，必須對地塊編制環境影響評價專題報告，確認受到污染的地塊，由原用地單位負責治理和修復，達到環保要求的方可移交、出讓，未通過評估、治理的場地，嚴禁流轉和開發利用，確保工業企業退役場地的環境安全。

2008年起，杭州市污染場地治理從后端的被動應對轉向前期的主動管理?，F已初步建立了一套旨在嚴格控制污染場地流轉的工業企業退役場地前期調查、治理的程序和制度，是我國最早開始實行污染場地調查治理的城市之一。

2008年至2013年底，杭州主城區共完成退役場地初步調查519項，完成退役環評27項，開展場地修復治理工程10個，涉及重金屬污染、有機物污染等多種污染類型。

2 污染場地治理過程中發現的問題

我國的污染場地治理工作剛起步，污染場地環境立法方面基本處于空白，污染場地修復行業缺乏準入機制，環保部門的場地環境管理工作缺乏法律和技術支撐，污染企業的場地環境管理意識急待提高，現有修復行業能力和水平不高等。杭州市在這幾年的實際工作中發現，以上這些不足嚴重制約了污染場地治理的規范性和時效性。

2.1 法規和規范缺失

2011年，環境保護部制定了《污染場地環境管理暫行辦法》并征求意見，但至今未頒布，缺乏統一的管理體系。

2.2 污染場地評價標準滯后

當前我國頒布實施關于土壤質量標準有兩個：《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）和《展覽會用地土壤環境質量評價標準》（HJ 350-2007）?！锻寥拉h境質量標準》主要適用于農田土壤環境保護，《展覽會用地土壤環境質量評價標準》制定初衷是針對上海世博會展覽會用地進行評價，其它用地只能參照執行，而且該標準未設地下水污染指標，無法滿足染場地進行治理修復的要求。

2.3 污染修復責任界定困難

2.3.1 根據“誰污染、誰治理”的原則,《污染場地土壤環境管理暫行辦法》（征求意見稿）第八條規定“污染場地責任人應當承擔污染場地調查評估和治理修復的義務，并承擔相關費用”，但缺乏對歷史污染者追索的規定，對污染場地多次產權變更，或原國有企業性質和土地所有權變更，使得責任主體難以界定。杭州某大型國企場地退役后，現改制企業就提出不承擔原國企的污染治理責任，原國企將利稅都上繳國家，應由政府承擔工作及修復費用的問題。

2.3.2 缺乏規范，導致場地修復過程中責任難界定，責任人往往以缺乏專業知識為由，將修復過程可能存在的二次污染和修復失敗的風險轉嫁到治理實施單位，甚至監管部門，逃避污染者的義務和責任。在組織詳細調查、風險評估和修復方案評審過程中，杭州市多家責任單位提出類似意見。

2.4 污染場地評估、修復、監理缺乏有效資質管理

2.4.1 污染場地評估資質缺失

我國對于從事污染場地調查的機構和人員均無執業要求，一些地區參照了環境影響評價的資質和管理要求。我國的環評機構明確應擁有環評資質，從事環評人員應擁有環評工程師執業資質。但是污染場地評估與環評在評估目標、評估過程、評估內容方面差別很大，是性質不同的兩項工作。場地評估包括場地環境調查和風險評估兩方面工作，核心內容是對原生產狀況，土壤和地下水、污染物總類、性質和分布等進行現狀評估，并提出未來土地利用的選擇和治理技術方案，而環境影響評價的核心內容是待建項目對周邊環境可能造成影響的分析、預測和評估以及未來應采取的保護措施，著重在預測未來，以上不同決定了兩者對所需專業技能要求也不同。發達國家對場地評估有不同于環評的資質和管理要求。

2.4.2 污染場地治理資質缺失

我國對污染場地修復治理單位資質要求沒有明確，執行困難。目前，常見的是環境修復工程設計資質和工程總承包資質，頒發部門為建設部門和各省環保產業協會。往往具備建設部門資質的企業實際沒有場地修復能力，而環保產業協會的環保工程總承包資質只有一級企業可承擔各類環保工程的施工，具備條件的一級企業又寥寥無幾，造成了現實中具備修復資質并開展場地治理工作的企業很少，大部分治理工程是由無資質企業在實施的現象。

2.4.3 污染場地治理工程監理資質缺失

污染場地治理工程包含土建工程監理和環境監理兩塊內容。目前浙江省沒有具備資質的監理單位，場地治理工程監理只能參照土建工程監理資質執行。杭州部分退役場地在修復過程中就出現因監理單位能力不足，造成二次污染的現象。

2.5 治理單位能力不足，治理水平有待提高

我國污染場地修復治理開展較遲，絕大部分治理企業都缺乏修復治理經驗，技術水平和能力缺乏。目前，污染場地治理多數采用簡單的異位處理，即污染土壤外運進水泥窖處置、土壤置換或客土法等方式處理。而地下水污染具有隱蔽性和復雜性，治理更加困難，國內開展的還很少?？傊?，我國目前還缺乏經濟可行的成熟修復技術和裝備，相關管理、技術和科研人才也十分匱乏。國外的部分技術難以適應國內要求快速治理完成的要求，比如地下水長達數十年的治理，受國內時間和經費的制約，難以推廣。

2.6 污染場地治理監管能力不足

污染場地治理是個系統工程，從場地初步調查到完成修復涉及的環節多，耗時長，重污染場地修復工程往往需要數年，同時隨著清潔土壤行動的開展，污染場地的范圍延伸到農業用地、礦山治理等更廣闊的領域，因此應建立相應的專職管理機構，落實人員，加快推進污染場地治理工作。但目前全國僅有北京、重慶兩地環保部門設立污染場地管理科，管理能力嚴重滯后。

3 污染場地治理工作的對策和建議

做好土壤污染防治工作，是各級政府的責任。各級環保部門要在各級黨委政府統一領導下，認真履行綜合管理和監督執法職責，積極協調國土、規劃和財政等部門，爭取支持，因地制宜地落實國家的總體部署和有關政策，創造性地開展工作。要堅持兩項基本原則：一是預防為主，防治結合。逐步構建適合我國國情的土壤污染防治管理體系。二是梯次推進，重點突破。土壤污染防治是一個復雜的系統工程，需整合各方力量和資源，撕開口子以點帶面，切實加強規范和能力建設，實施典型修復示范，發揮試點作用。

3.1 完善場地修復頂層設計

國家必須加快構建基于環境風險的污染場地環境管理法規及標準體系，為污染場地監管提供支撐。

3.2 立法明確污染場地責任界定制度

對污染場地，建立“污染責任終身制”，強化污染責任追究制度，開發利用污染企業場地和其他可能污染地下水的場地，要明確修復責任主體和技術要求，按照“誰污染、誰治理”的原則，被污染的土壤或地下水，由造成污染的單位和個人負責修復和治理，同時必須承擔修復失敗造成的后果。

3.3 建立場地修復行業準入門檻

國家、省級環保部門應協調建設等相關部門，設定污染場地調查評估、修復、監理單位的準入條件，市級環保部門指導污染責任主體要嚴格按照準入條件，選擇調查評估、修復、監理單位，引導修復產業有序健康發展，避免修復行業魚龍混雜、良莠不齊的局面產生，切實達到污染場地的風險管控目標。

3.4 控舊防新，一并管理

一是嚴格執行國家政策要求，新改擴建的建設項目在環評階段，對建設用地的土壤、地下水污染情況進行調查評估，提出防滲、監測等場地污染防治措施，建設項目驗收時，應對場地污染防治措施等進行驗收；二是建立場地管理長效機制，環保部門應督促現有污染產生單位，切實做好場地防治工作，落實措施，有條件的單位應進行現有場地調查評估工作，明確自身責任，為將來的土地流轉提供基礎數據和資料。

3.5 加強機構建設、健全監管體系

各級環保部門應健全機構體系，設立污染場地管理機構，構建省、市、區三級分工明確的“屬地管理為主，專屬管轄為輔，上級稽查為補充”的管理體系，即日常環境行為監管以所在地環保部門為主，市級環保部門進行負責協調協調國土、規劃和財政等部門，指導屬地環保部門開展污染場地調查修復工作，省級環保部門稽查為主。