對水土保持補償費征收使用管理辦法的理解與思考

李武世，李 元

(1．內蒙古自治區水政監察總隊，內蒙古 呼和浩特010020;2．土默特右旗美岱水庫管理站，內蒙古 土默特右旗014100)

(責任編輯 孫占鋒)

2014年1月29日，財政部、國家發展改革委、水利部、中國人民銀行根據《中華人民共和國水土保持法》聯合制定出臺了《水土保持補償費征收使用管理辦法》(財綜〔2014〕8 號)(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》對水土保持補償費的概念，征收的范圍、方式、主體，繳庫方式方法、使用及管理、法律責任等方面進行了規范和明確，是全國依法征收、使用和管理水土保持補償費的指導性文件。水土保持補償費征收和使用的責任主體——各級水行政主管部門，應當認真學習領會《辦法》精神，改變傳統觀念和工作方法，依法收繳和使用好水土保持補償費，充分發揮水土保持補償費在水土流失預防監督、生態恢復和治理中的作用。

1 水土保持補償費概念的變化

1．1 原水土保持兩費的概念

在新修訂的水土保持法實施前，各地水行政主管部門長期執行的水土保持兩費是指水土流失防治費和水土保持設施補償費。水土流失防治費是指生產建設單位或個人從事生產建設活動造成水土流失，因技術等原因不能自行治理，由水行政主管部門代為組織治理而繳納的費用，依據的是原水土保持法第二十七條;已經編報了水土保持方案并對造成水土流失進行治理的，不再繳納水土流失防治費。水土保持設施補償費是指生產建設單位和個人因生產建設活動占用或因損壞水土保持設施而需要繳納的補償費用，依據的是水土保持法實施條例第二十一條。

1991年，水土保持法頒布實施，受制于當時的環境和認識上的局限性，法律并未明確水土保持補償是設施損失補償還是水土保持功能補償。盡管水利部1996年8月28日以《水利部關于水土保持設施解釋問題的批復》(水?！?996〕393 號)明確水土保持設施補償費就是功能補償費，但由于在法律效力上缺乏權威性，人民法院在做出裁決時一般不予采納，致使一些因水土保持設施補償費征收引發的行政訴訟多以敗訴結案。

1．2 修訂后的水保法明確水土保持補償是功能補償

2011年，修訂后的水土保持法從法律層面對水土保持補償是功能補償給予了明確界定。第三十二條第二款規定:在山區、丘陵區、風沙區、水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目或從事其他生產建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。

水土保持功能是指水土保持設施、地貌植被所發揮和蘊藏的有利于保護水土資源、防災減災、改善生態環境、促進社會經濟進步等方面的作用［1］。補償的原則:一是滿足開展預防和治理水土流失的需要，保證本地區水土保持功能總體上不降低，水土流失狀況總體上不惡化;二是彌補生產建設活動造成水土保持功能損失的需要;三是發揮經濟調控、導向作用的需要，促使生產建設單位或者個人最大限度地約束自己的行為方式，減少對水土保持設施、地貌植被的占壓、損壞范圍［1］。需要強調的是，水土保持補償費不是生產建設活動占壓水土保持設施和植被的賠償費，毀壞財物賠償屬于民事賠償的范疇，一般由水土保持設施以及林地、草地的所有權人依據相關法律法規進行索賠。因損壞水土保持設施、地貌植被造成原有水土保持功能降低或喪失而繳納的水土保持補償費屬于法律規定的行政事業性收費。

2 計征范圍和方式分析

以往的水土保持設施補償費征收大多是以生產建設活動征占地面積計征的，而《辦法》規定水土保持補償費的計征采用4 種方式，更能體現不同生產建設活動擾動和破壞情況不同，繳納水土保持補償費的方式也不同，更符合水土保持補償的基本原理。

2．1 按照征占地面積計征

《辦法》規定:開辦一般性生產建設項目的，按照征占用土地面積計征。

這類項目是指業內常說的建設類項目［2］，如公路、鐵路、機場、港口、碼頭、水工程、風電場、核電站、通信工程、輸變電工程、管道工程、城鎮新區等。這類項目造成的水土流失一般都發生在建設期，對水土保持設施、地貌植被的占壓、損壞是一次性的，工程投產運行后沒有新的水土流失發生。計征水土保持補償費時，只要有批復的水土保持方案或有征占用土地證明即可按標準征收。

2．2 按照開采量計征

《辦法》規定:開采礦產資源的，在建設期間按照征占用土地面積計征;在開采期間，對石油、天然氣以外的礦產資源按照開采量計征，對石油、天然氣按照油氣生產井占地面積每年計征。

這類項目屬于業內常說的建設生產類項目［2］，如煤礦、金屬及非金屬礦山、建材、石油、天然氣開采等。這類建設項目在基本建設完工后，生產運行期仍存在開挖、擾動地表或取土(石、料)、棄土(石、渣)活動，水土流失持續發生和存在。這里的開采量應當是毛煤開采量或礦石開采量，而不是設計生產規?；蛟O計生產能力。由于不同煤礦的剝采比、含矸量不同，不同金屬、非金屬礦石的品位不同，石材礦的成材比例不同，同一類礦產資源開采產生的廢石、廢渣量并不一定相同。此外，由于露天開采和井工開采方式對水土保持設施、地貌植被的擾動和破壞程度不一樣，同一類礦產采用不同的開采方式其水土保持補償費標準應當不同。

對油氣生產井占地面積的界定不應當只包括建成后每一個生產井防護欄桿內的面積，而應當包括檢修期間經常擾動的檢修道路、設備堆放和臨時停車場等占地，因為這些場地即使有一點植被，也會因經常受到擾動而不能很好地生長，水土保持功能難以恢復。

2．3 按照取土、挖砂、采石量計征

《辦法》規定:取土、挖砂、采石以及燒制磚、瓦、瓷、石灰的，按照取土、挖砂、采石量計征。

這類生產建設活動在各地普遍存在，生產形式比較單一，其中燒制磚、瓦、瓷、石灰等一般都有合法的土地和采礦許可手續，比較好管理，而很多純粹的取土、挖砂、采石是在集體土地上進行，且沒有任何手續，屬于非法開采，監管起來比較困難。比如，近年來公路、鐵路等土石方需求量較大的建設項目，建設單位因用于設置取土、采石場的臨時征地十分困難，多被迫采取從集體或群眾手中購買土石方的方式，而由集體或群眾私挖濫采造成的水土流失責任很難界定，恢復治理基本無從談起，水土保持補償費的計量、征收也就十分困難，這在一些地方已經成為水土保持監督管理的一個難點。

2．4 按照排放量計征

《辦法》規定:排棄土、石、渣的，按照排放量計征。對繳納義務人已經按照前面的3 種方式計征水土保持補償費的，其排放的土、石、渣，不再按照排放量重復計征。

這一條款是對前三個條款不能包含的生產建設項目的一個兜底概括。純粹排放廢棄土、石、渣的項目一般多指建成后的建設生產類項目，如火電廠投產后不斷產生灰渣，洗選冶煉廠生產過程產生廢渣，石材加工廠產生廢石，等等。這類項目在建設期已經按照征占地面積計征了水土保持補償費，但生產期一直有廢石、廢渣產生，這一部分就應當按照第四種方式計征排棄土、石、渣的水土保持補償費。值得注意的是:《辦法》對公益性工程項目、農民合法建房、小型農田水利、田間土地整治和農村集中供水工程、保障安居工程、市政生態保護設施、軍事設施以及水土流失綜合治理工程等免征水土保持補償費。這些情況過去是沒有考慮到的，需要在今后工作中引起重視。

3 水土保持補償費的收繳

3．1 水土保持補償費實行分級征收

既有的水土保持設施補償費征收一般以縣級水行政主管部門為主體，然后按一定比例向省和市級水行政主管部門上交。實踐證明這種方式存在很多問題:一是一些地方收費執行力不夠，存在不征、漏征、少征等現象;二是行政干預嚴重，存在不少地方政府或領導擅自減免相關項目水土保持設施補償費的情況;三是一些地方有“老虎財政”(比喻地方財政“貪婪”，不按法律法規規定返還行政事業性收費用于相關工作的開展)，不按規定管理和使用水土保持補償費;四是應當上交省和市級使用的補償費得不到保證。

《辦法》明確了水土保持補償費按照水土保持方案審批權限分級征收的基本原則，將主動權掌握在審批水土保持方案的水行政主管部門手中，可以很大程度地避免以上問題的發生。

3．2 合法核定水土保持補償費征收額

按照《辦法》的基本精神，確定生產建設項目水土保持補償費征收額必須從實際出發，提出合理、合法的依據。合法的依據有3 種:一是經水行政主管部門批復的水土保持方案;二是經水行政主管部門批復的水土保持方案變更;三是繳納義務人提供的征占用土地面積證明、礦產資源開采量、取土挖砂采石量、棄土棄渣量等。

由于水土保持方案一般都是在可行性研究階段編制的，項目實施時實際征占用土地面積往往較水土保持方案有很大變化，礦產資源開采類項目的實際開采量較設計生產規模也會有變化，若按照批復的水土保持方案繳納水土保持補償費則存在多繳或少繳的問題。因此，征占用土地發生較大變化的，生產建設項目單位應當在完成土地征占用手續后、開工建設前及時申請水土保持方案變更，以便按照變更的水土保持方案繳納水土保持補償費。礦產資源類項目在開采期間必須如實報告每季度的開采量，以便核定水土保持補償費金額。

3．3 送達水土保持補償費繳納通知單

很多地方在收繳水土保持設施補償費時采取傳統的登門通知、催繳方式，有的建設單位經常討價還價，拖延、扯皮，這種方式既浪費時間又增加行政成本，今后應當學會按照《辦法》規定程序收費，減少不必要的時間和精力浪費。

第一步，負責收費的水行政主管部門根據合法的計征依據直接送達《水土保持補償費繳納通知單》，注明水土保持補償費的計征依據、征收標準、繳納金額、繳納時間和地點等事項，繳納義務人按照通知單要求的限期到指定的商業銀行辦理繳費事宜。

第二步，在通知期限內拒不繳納、拖延繳納或拖欠水土保持補償費的，水行政主管部門下達《責令限期繳納水土保持補償費通知單》，規定限期時間，注明超過限期后面臨的行政處罰。

第三步，在責令限期內仍不繳納的，依照《中華人民共和國水土保持法》第五十七條的規定予以處罰。

第四步，繳納義務人提起行政復議或行政訴訟，經審理裁定維持后，水行政主管部門申請人民法院強制執行。

3．4 水土保持補償費繳庫及分配比例

《辦法》規定:縣級以上水行政主管部門征收的水土保持補償費，按照1 ∶9 比例分別上繳中央和地方國庫。地方各級政府之間水土保持補償費的分配比例，由各省(區、市)財政部門商水行政主管部門確定。

需要明確的是中央分成的水土保持補償費既包括省、市、縣三級本級自行征收的水土保持補償費，也包括《辦法》規定的省級水行政主管部門征收的由水利部批復水土保持方案的水土保持補償費。

《辦法》出臺伊始，很多縣級水行政主管部門反應最為強烈，認為大中型生產建設項目水土保持補償費都被上級部門征收了，縣級水行政主管部門審批水土保持方案的大多是一些小微型生產建設項目，能征收使用的水土保持補償費很少，其實《辦法》已經明確地方各級政府之間水土保持補償費是按比例分成的，具體比例需要在各省級實施辦法中明確。

3．5 充分發揮銀行的作用

中國人民銀行是《辦法》制定、頒布的國家機關之一，同時又是商業銀行的行政管理機構，各級水行政主管部門在水土保持補償費征收過程中要充分發揮商業銀行的賬戶、資金管理作用，包括生產建設單位賬戶查詢、水土保持補償費繳款入庫以及建設單位拒不繳納進入司法程序后，人民法院強制執行時凍結建設單位賬戶、強行劃撥水土保持補償費、滯納金及罰款等。

4 規范水土保持補償費的使用

《辦法》規定:水土保持補償費專項用于水土流失預防和治理，主要用于被損壞水土保持設施和地貌植被恢復治理工程建設。

需要明確兩點:一是水土保持補償費只能用于水土流失預防和治理，不能作為地方政府統籌資金用于水土保持之外的其他支出或納入部門小金庫隨意使用;二是水土保持補償費主要用于被破壞的水土保持設施和地貌植被恢復治理。由于生產建設項目水土保持方案已經計列了水土流失防治費用，所以水土保持補償費應當主要用于歷史遺留、無法確定責任人的人為水土流失治理或被破壞的水土保持設施的恢復，以促進區域水土保持生態環境的改善。

盡管各省(區、市)現行的水土保持兩費使用管理制度也有同樣的規定，但是由于“老虎財政”的存在，使得很多基層部門具體執行起來很困難?！袄匣⒇斦爆F象既不符合國家法律法規和財政政策，也挫傷了水行政主管部門工作的積極性，直接影響了地方水土保持預防監督工作的深入開展。

《辦法》對水土保持補償費違規征收使用的法律責任進行了明確，同時要求財政部駐各省(區、市)專員辦監督收繳中央分成的水土保持補償費，這將促進水土保持補償費征收使用規范化。

5 建 議

(1)一些地方水行政主管部門熱衷于行政規費征收，但對法律法規理解不夠，對規費征繳的風險認識不足，經常出現不作為、亂作為甚至瀆職等問題。當今國民法律意識明顯增強，行政執法人員必須不斷加強學習，更新觀念，依法行政，科學計征，合法收費。

(2)按照開采量計征水土保持補償費的情況比較復雜，應當多加研究，要在確定不同礦產資源、不同開采方式對水土保持生態環境的影響程度后再定具體的標準。

(3)省級水行政主管部門審批的大中型生產建設項目水土保持方案相對較多，加上代征水利部審批水土保持方案的水土保持補償費，征繳任務過重。因此，在制定省級實施辦法時，可以規定根據項目規模由上級水行政主管部門委托下級水行政主管部門代為征收水土保持補償費，對代收不力或不能按比例上繳入庫的，可以收回委托。

［1］李飛，郜風濤，周英，等．中華人民共和國水土保持法釋義［M］．北京:法律出版社，2011:53－54．

［2］GB 50433—2008，開發建設項目水土保持技術規范［S］．