城鎮化進程中社區糾紛解決體系研究：基于四川省的調研*

鄭 妮

城鎮化進程中社區糾紛解決體系研究：基于四川省的調研*

鄭 妮**

本文在實證調研的基礎上，以四川城鎮化進程中社區糾紛解決機制的現狀及問題調查為依據，研究城鎮化進程中社區糾紛解決的關鍵環節和重點問題，以進一步把握社區糾紛解決創新的發展方向，引導、協調社會力量參與社區糾紛解決，并遵循多元化、人性化、效益最大化的理念。在此基礎上，提出要分層次、分階段構建四川城鎮化進程中的社區糾紛解決體系，為社區糾紛解決提供前瞻、可行的模式構架和路徑選擇，以期達到有效化解社區糾紛、維護社會穩定、促進“兩化互動”、加強平安社區建設以及創新社會治理的目的。

城鎮化；糾紛解決；平安社區；糾紛模式

一、概念界定以及問題提出

（一）城鎮化

城鎮化，又稱城市化①1998年，國家建設部發布了《城市規劃基本術語標準》，明確了“城市化”術語的規范，將城市化又稱為城鎮化、都市化。本文將城鎮化與城市化視為同一概念。,是指農村人口及社會職能向城市集中,城市文明向農村擴展,從而使城市空間分布和規模結構不斷擴大的過程，包括人口的城鎮化、土地的城鎮化、文明的城鎮化等內容?！耙粋€國家城鎮化的主要標志是城市人口總量增加、城市人口占總人口的比重上升以及城市用地規模的擴大”。①李德恩：《城市化進程中的社區糾紛解決機制: 目標設定與系統優化》，載《廣西社會科學》，2012第3期，第120頁。一般認為，城鎮化的核心是人口城鎮化。

十八屆三中全會提出，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工業城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果?！本退拇ǘ?，一方面城鎮化進程在不斷加快，另一方面在四川省財力有限、完善社會建設的多項配套措施尚未到位的情況下，社會各階層對于城鎮化所必須經歷的城鄉發展所觸及的利益、權利關系的調整，必然會作出敏感的反應甚至產生沖突。因此，在加快城鎮化進程的同時，進行利益結構的有效調整，及時化解矛盾糾紛，暢通利益表達渠道，加強社會治理創新，不斷建立健全各種服務管理機制，才能真正實現城鎮化的可持續發展。

（二）城鎮化語境下的社區和社區糾紛

1.社 區

社區作為社會學中的一個通用概念，是一個舶來品。一般認為，所謂社區，是指在固定區域范圍內的社會成員以居住環境為主體，行使社會功能、創造社會規范，與行政村同一等級的行政區域。

城鎮化語境下的社區，是城鎮化進程中社會的基本單位或社會縮影，是城鎮化發展有機體系統中相對獨立的微觀社會空間，是廣大城鄉居民安居樂業的生活棲息地，是統籌城鄉發展的基礎細胞和社會生活共同體，但同時也是城鎮化發展引發社會矛盾的集中地。

2.社區糾紛

所謂社區糾紛，是指自然人或法人在社區日常生活和生產中所產生的矛盾或者沖突，主要包括本街道轄區內自然人與自然人之間、自然人與法人之間的糾紛，一般以鄰里糾紛、家庭糾紛為主要糾紛類型。

城鎮化語境下的社區糾紛，更多的呈現出糾紛的多元化和新型化，包含城鄉結合部社區的糾紛、征地拆遷和移民安置社區的糾紛、產業園區內發生的糾紛等，在四川還存在災后重建安置社區糾紛、藏區牧民定居點（村）的糾紛，其矛盾糾紛化解更加復雜、更有難度。

（三）社區糾紛解決機制或體系

所謂“機制”，一般認為是“一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式”。①中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》，商務印書館2005年版，第628頁。簡而言之，機制就是多種制度的組合和設置。所謂“體系”，則泛指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而形成的整體?！皺C制”和“體系”的概念關聯性較強?！吧鐓^糾紛解決機制”是社區多元化糾紛解決方式的有機統一體，包括協商、調解、仲裁、訴訟等糾紛解決方式或方法。而“社區糾紛解決體系”則不僅包括社區多元化糾紛解決方式，還包括如何將這些糾紛解決方式按照一定的秩序和內部聯系整合在一起，并能有效運行。在此基礎上，筆者認為，所謂社區糾紛解決體系，就是指當發生社區糾紛時，采用訴訟和非訴訟糾紛解決方式，或者公力救濟、私力救濟、民間救濟（或稱社會救濟），或者運用自助性、民間性、行政性、司法性糾紛解決機制等方式處理糾紛，各自以其特定的功能和特點，組合成一套互補的、滿足社區糾紛主體多元需求的程序體系和動態調整系統。

在城鎮化語境下，“社區糾紛解決機制或體系”的構建，應區別以往傳統社區糾紛解決方式比較單一、調解方式缺乏聯動性或者比較依賴訴訟的方式，應更好地體現糾紛解決的聯動性和多元化，以適應城鎮化快速發展對社區管理的新要求。

二、四川城鎮化進程中社區糾紛解決現狀與問題

（一）四川社區糾紛解決機制現狀及創新實踐

經過不斷探索和總結，四川省各市州已經基本形成了化解社區糾紛的工作格局，并在這個過程中進行了諸多的創新與實踐。主要體現在以下幾個方面：

1.加強管理體制調整，完善社區糾紛化解的機制保障

一是建立“大調解”②大調解，一般是指人民調解、司法調解、行政調解三大調解機制的整合，在學術界還將社會調解（或稱民間調解）并入大調解體制之中。工作管理機制。近年來，四川省專門成立了矛盾糾紛“大調解”工作領導小組，全省21個市州、181個縣（市、區）全部建立了“大調解協調中心”，95%的鄉鎮和街道建立了“大調解協調中心”，94%的村和社區建立了調解室。此外，四川省已建立各類調解組織近14.6萬個、調解室近5萬個，配備專兼職調解員56.3萬人，大調解組織網絡形成規模。

二是轉變街道職能，形成新型社區管理機制。以成都錦江區為例。錦江區將原來承擔的招商引資、協稅護稅、固定資產投資、經濟統計等經濟管理職能，全部剝離劃歸政府相關部門，并從制度上確保街道有時間、有精力抓好公共服務和社會管理，推動形成公共服務型政府。針對城鎮化進程中涌現的愈來愈多的社區糾紛，該區各街道在化解社區糾紛方面突出地區整合工作力量，進一步規范街道司法所、綜治維穩中心、社區矛盾糾紛“大調解”協調中心以及法院、檢察院服務基層聯系點機構。在社區設立公共服務站和社區綜治工作室、警務室、法律服務工作站、信訪代理室、矛盾糾紛調解室等機構，組建社區綜治維穩信息員、保安員、治安巡邏隊、流動人口協管員和平安建設志愿者等覆蓋社會各個領域的群防群治隊伍,形成了層層抓落實的社區管理工作格局，有效地疏導和化解了大量社區糾紛。

三是健全服務機制。以成都市武侯區、錦江區、溫江區、彭州市為例。武侯區機投橋街道白佛村通過組建推行“首席接待制”，定期讓領導干部與糾紛雙方面對面，通過溝通、交流、解釋及時化解矛盾。玉林街道黌門街社區完善“前后臺互動”的社區綜合服務體系，將社區糾紛在前臺分類，后臺根據糾紛類型，一一分流化解。錦江區東光街道辦通過成立院落黨支部，構建“社區—院落—樓棟—居民”四級網絡組織，在黨支部指導下，針對社區糾紛大小，分別將社區糾紛交予各級網絡組織，各級網絡組織通過自我協商，予以解決。溫江區公平街道正宗社區設立“服務新公平人工作站”為外來人口提供“一站式”服務，探索出了拆遷安置社區糾紛處理的新路子。彭州市軍樂鎮銀定社區通過構建“以村黨組織為領導核心、3個村民自治組織為社會主體、集體經濟組織為市場主體、其他組織共同參與”的新型村級治理機制，探索了災后重建聚居區糾紛處理的新路徑。這些新路子以健全服務機制為出發點，增進了社區的和諧，大幅度減少了社區糾紛。

2.暢通利益表達渠道，不斷鞏固社區糾紛化解的群眾基礎

為了進一步推進社區糾紛化解工作，四川省各市州不斷拓展社情民意的表達渠道。以成都市為例，成都市摸索了幾點創新做法：一是深化 “五進”工作舉措，延伸“大調解”工作觸角。全面啟動“大調解”組織網絡“進小區、進車站、進景區、進市場、進企業”的“五進”工作，完成了全市“五進”工作的摸底排查和分析論證。二是抓實“三個百分之百”，強化“大調解”工作規范化建設。全市20個區（市）縣、316個鄉鎮（街道）大調解協調中心建成率達到100%；各村（社區）調解室全部建立；重點行政部門調解室建成率基本達到100%。三是以村（社區）為單位，設立社區群眾工作室、民情信息中心、民意咨詢服務中心、村（社區）民意信箱，選聘群眾工作信息員、信息代理員，及時收集和反映群眾關心的熱點難點問題。四是建設城市官方“微博群”和民間“微博群”，形成官方和民間微博同步傳播城市形象、解答居民疑難、化解各類糾紛的良好態勢。五是加強網上信訪、投訴的受理和督辦，分流并化解了大量社區糾紛。2013年上半年，縣、鄉、村的信訪受理量同比下降27.6%。①來自成都市信訪局截止2013年7月27日的統計數據。六是完善重大決策聽證制度，推進村民議事會制度，切實整頓“三無院落”②三無院落，即無物業管理、無門衛、無自治組織。，建立健全重大項目與當地群眾的利益聯結機制，切實做到“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”。

3.確保政務信息公開，樹立社區糾紛化解的窗口形象

信息不公開、不透明也常常導致社區糾紛。針對這種情況，2013年，德陽市政府在政府信息公開網站上，將政府文件、人事信息、財政預算、重大建設項目的批準和實施情況、行政事業性收費的項目等內容公開，減少了因信息不公開而產生的社區糾紛。成都市政府全力打造集公共資源交易、市民呼叫、法律援助、新聞發布、信息查詢、社會組織活動等多種政務服務為一體社區政務公開平臺，較好地搭建了化解社區糾紛的窗口。

4.開展社會穩定風險評估，進一步加強社區糾紛的預測防范

社會穩定風險評估的目的在于使涉及群眾利益的重大決策、重大事項、重大項目、重大活動能夠科學決策、民主決策，反映群眾意愿，協調公共利益與群眾利益。社會穩定風險評估是對社區糾紛的預測防范，是社區糾紛疏導與化解的“安全閥”。四川遂寧最早實施風險評估，眉山、德陽、成都等地也相繼開展了風險評估。在此基礎上，四川分別頒布了《四川省社會穩定風險評估暫行辦法》、《四川省社會穩定風險評估責任追究辦法》，近期正著手制定地方性法規《四川省社會穩定風險評估條例》。通過開展風險評估，從源頭掌握了社區不穩定因素信息，及時有效化解了大量社區糾紛。

（二）四川現有社區糾紛解決機制存在的主要問題

在城鎮化進程加快的特殊背景下，四川省社區糾紛解決機制還存在一些不可回避的問題。主要體現在以下幾個方面：

1.社區“大調解”機制尚不完善

一是聯動調解機制不完善。人民調解、行政調解與司法調解三者之間缺乏完善的聯動機制，尤其是行政調解成為其中的短板。一些地方沒有對各類社區糾紛進行有效分流，缺乏較好的信息交流平臺和有效的“大調解”工作督察考評機制，因而出現“三大調解”之間相互推諉調解、怠于調解、怠于協助的問題。有的地方雖然制定了銜接聯動的相關制度，但卻沒有落到實處，影響了社區“大調解”聯動工作的順利進行。

二是偏重法院調解。當前，許多群眾對法院調解的信賴度仍然超過人民調解、行政調解，對民間調解方式存在質疑甚至不認同，致使糾紛解決方式多元化得不到實質性的突破。同時，偏重法院調解也限制了社區調解①社區調解是人民調解的組成部分之一，但是概念范疇小于人民調解。等其他非訴訟糾紛解決方式作用的發揮。

三是社區調解工作“窗口”單位建設不健全。社區調解工作“窗口”單位主要包括各級“大調解協調中心”、市（州）、縣兩級人民調解、行政調解、司法調解和其他調解指導中心（室）等。當前，四川省許多社區“窗口”單位的職能職責尚未進一步明確，相互之間的工作關系也未理順，社區調解組織及調解室的工作流程、排查調處、臺賬檔案、職責制度等有待進一步規范。有的地方的“大調解協調中心”和綜治辦的職能職責定位模糊。有的社區“窗口”單位沒有納入信息化管理，影響了“大調解”工作機制的溝通和銜接。

四是社會調解②社會調解又稱民間調解。的功能尚未得到較好發揮和拓展。在社區“大調解”工作機制中，除了“三大調解”以外，還包括社會團體調解、中介組織調解、行業協會調解等社會調解。但當前，社會調解發揮作用的空間較小，沒有形成規范的機制體制。行業性、專業性、區域性等各類社會調解組織發展不足，企、事業單位調解組織發展滯后，社會團體和民間各類調解組織發育程度不高。

2.非訴訟糾紛解決能力有限

一些社區盡管成立了相應的社區調解機構，但是由于資金投入有限、機構運作不暢、人員配備不全或素質參差不齊，在客觀上限制了非訴訟糾紛解決方式功能的發揮。此外，現有各類非訴訟糾紛解決方式相互間銜接和互補性較差，既存在機制體制設置重復的現象，也存在解決方式過于單一的情況，均限制了非訴訟解決方式的功能發揮。

3.糾紛解決成本居高不下

當前，四川省城鎮化進程中大量社區糾紛以起訴案件形式涌向法院，進入司法程序，導致法院受理的社區糾紛案件數量不斷攀升。事實上，單純地依靠訴訟方式解決不斷攀升的社區糾紛，不僅浪費司法資源，還增加了社區糾紛解決的成本。特別是近年來還出現了不少法院審判質量下降、久審不決、執行難、終審不終等現象，致使社區糾紛解決成本居高不下。

4.現有社區糾紛解決機制之間銜接不緊密

現有社區糾紛解決機制主要有協商、人民調解、司法調解、行政調解、民間調解、仲裁、訴訟等多種糾紛解決機制。然而，這些機制之間銜接不緊密，缺乏系統性。主要表現在：其一，在四川城鎮化進程中會越來越多地出現帶有明顯行業特點并且專業性較強的社區糾紛，而當前解決行業性糾紛的行政訴訟、行政復議以及行政裁決等方式，與專門性、行業性以及行政性非訴訟糾紛解決機制之間卻缺乏合理分工與銜接，大大降低了社區行業性糾紛解決的效率，不利于社區行業性糾紛的有效化解。其二，社區糾紛解決機制之間還存在信息傳達不暢、溝通渠道較少等問題。個別糾紛解決方式在運作過程中既沒有建立起信息交流機制，也沒有搭建信息共享平臺，致使大量社區糾紛被重復處置。重復處置的結果不僅浪費了糾紛解決資源，提高糾紛解決的成本，而且各自處理結果的不同也導致社區居民對糾紛解決方式的效力性和公信力產生懷疑，進而再次將社區糾紛送到法院進行司法的最后救濟，降低了社區糾紛處置的效率。

5.社區行政化嚴重導致社區糾紛解決體系發展緩慢

社區本來應該有更多的自治功能，但當前四川省許多社區呈現行政化比較嚴重的狀況。不少社區承接了許多本該由街道（鄉鎮）承擔的事務，將精力集中在應付各種檢查、制作臺賬、迎接考評上，連開展社區自治的主要事務都無暇顧及，大大分散了為社區居民服務的時間和精力。具體在應對社區糾紛的時候，由于社區工作人員精力不夠，采取的糾紛解決方式也較為簡單，較少思考或啟動糾紛解決的多元化方式和聯動化解方式，由此也阻礙了社區糾紛解決體系的完善和發展。

三、四川城鎮化進程中的社區糾紛解決體系建構

（一）基本理念：多元化、人性化、效益最大化

在四川省城鎮化進程中構建社區糾紛解決體系應該首先體現多元化、人性化、效益最大化的理念，從而指引社區糾紛解決體系朝向更加有效、可行的方向發展。

1.多元化理念

隨著城鎮化過程中社會轉型與利益結構不斷調整，社會訴求、社區糾紛主體、社區糾紛產生原因、社區糾紛所處的人文傳統和價值理念等均是多元化的，同時社區糾紛本身因為其性質、形式、對抗程度不同，解決的手段、方式也是多元化的。特別是在城鎮化過程中，許多農民變成了居民，許多單位人變成了社區人，社區管理覆蓋面越來越廣，社區提供的管理和服務也越來越多樣化，社區糾紛還將不斷呈現諸多新情況、新特點、新問題，而簡單的糾紛化解方式已不足以解決社區日益增多的糾紛，因此必須采取多元化的、系統性的社會治理方式來化解，從而有效維護社會秩序。

2.人性化理念

當前，城鎮化進程中的社區糾紛解決體系的構建與完善不能繼續采取以往的矛盾控制或社會管控理念，而應以人為本，加強服務與管理，建立起更具人性化、民主化的新型社區糾紛解決機制。主要體現在：第一，應該尊重社區居民的意愿和保障當事人的知情權，確保社區糾紛解決機制的實體公正和社會效果。例如，在調解中要充分堅持當事人的自治的原則，防止調解出現“和稀泥”式的妥協。第二，社區糾紛解決體系的構建過程中，可分階段、分層次進行構建，每一個階段、每一種層次都要體現人性化的理念。第三，社區糾紛解決體系的建立要求政府能快速回應社區群眾對矛盾化解的需求，在糾紛解決過程中，體現公眾的積極參與。

3.效益最大化理念

當前，在城鎮化進程中建立和完善社區糾紛解決體系，根本目的是為了構建和諧社會，減少社區糾紛，盡量降低社區糾紛引發的各種社會成本，實現社區糾紛解決效益的最大化。要追求效益最大化，首先，降低社區糾紛發生的可能性。例如，通過社區糾紛排查和預警機制，盡早發現糾紛、化解糾紛，把社區糾紛控制在萌芽狀態，避免因糾紛激化造成糾紛雙方不可避免的損失。其次，減少法院審判的成本。通過暢通多種非訴糾紛解決渠道，盡量分流涌入法院的大量社區糾紛，不僅可以減少法院審判的壓力，也可以減少糾紛雙方的損失或避免損失的進一步擴大。第三，減少維穩成本。當前，一些社區在維穩上花費的精力和時間非常多，甚至不計成本。通過完善社區糾紛解決體系，進一步暢通群眾利益表達渠道，將一些即將激化的矛盾勢頭遏制在小范圍，必將大大減少社區的維穩成本。

（二）模式構架：分層次構建四川城鎮化進程中的社區糾紛解決體系

在前人研究的基礎上，筆者認為社區糾紛解決的模式主要有糾紛解決司法內外模式、糾紛解決救濟模式、糾紛解決主體模式三種模式（見圖1）。這些模式從不同層次進行構架，可為城鎮化進程中構建社區糾紛解決體系提供選擇或參考。

1.糾紛解決司法內外模式——非訴方式解決與訴訟方式解決

根據是否直接借助司法力量化解糾紛，社區糾紛解決分為非訴方式解決和訴訟方式解決兩種途徑。其一，非訴方式解決。即指在不采取法院訴訟的前提下，通過協商、調解、行政處理等多種手段予以解決的方式。非訴方式解決不僅可以減少法院的負擔，而且有利于社區糾紛當事人獲得更多的糾紛解決方式選擇權。然而非訴方式解決在當前仍然存在權威性、公信力不足，基層社會條件不充分等劣勢。其二，訴訟方式解決。即指以向法院提起訴訟為兜底機制的方式，包括民事訴訟、行政訴訟與刑事訴訟。訴訟方式體現權利實現的直接強制性和規范的程序保障性，具備較強的公信力和權威性，但亦不可避免存在一些缺陷，例如訴訟拖延、程序復雜、成本高昂、對抗性較強等。因此，兩種模式各有優劣勢。

2.糾紛解決救濟模式——私力救濟、公力救濟、社會救濟

從救濟的渠道來講，可以將社區糾紛解決劃分為私力救濟、公力救濟和社會救濟三種模式。其一，私力救濟，指當事人認定權利遭受侵害，在沒有第三者以中立名義介入糾紛解決的情形下，不通過國家機關和法定程序，而依靠自身或私人力量，實現權利，解決糾紛。①徐昕：《論私力救濟》，清華大學博士學位論文，2003年。有的糾紛當事人不直接相互接觸，而是對外宣泄，向社區的其他成員或在社區的公共空間散發，最典型的如罵街；有的糾紛當事人最初階段采取自己的力量制止權利被侵害，然后再訴諸有關機關予以協助，最典型的如餐館老板將吃飯不給錢的人綁起來，然后押送到派出所等。此種方式有利于糾紛當事人及時采取措施處理糾紛，但操作起來比較隨意，不容易把握法律尺度。其二，社會救濟，不同于一般意義上的社會救濟②一般意義上的社會救濟是指國家和社會為保證每個公民享有基本生活權利，而對貧困者提供物質幫助，此處社會救濟的含義截然不同，見正文。，而是指包括調解和仲裁③關于仲裁，不少學者將其視為社會救濟的一種，有的學者如江偉又將其視為公力救濟的一種。在內的糾紛解決方式。主要表現為人民調解委員會這一中立機構的介入以及邀請有權威的第三方介入調解。由于有第三方的介入，處理糾紛比較中立、公正。然而此種方式的啟動也比較隨意，選擇權威的第三方需要長期的判斷，或者需要建立相關機構和調解能手專家庫。其三，公力救濟，即當權利人的權利受到侵害或者有被侵害之虞時，權利人行使訴訟權，訴請人民法院依據訴訟程序和強制執行程序保護自己的權利的措施。包括行政救濟和司法救濟，其方式主要通過公安、仲裁、訴訟等方式解決④江偉：《民事訴訟法》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版。。此種方式具有一定的權威性和執行力，但方式比較強硬，對抗性比較強，糾紛解決氛圍比較嚴肅。

3.糾紛解決主體模式——自助性糾紛解決機制、民間性糾紛解決機制、行政性糾紛解決機制、司法性糾紛解決機制

自助性糾紛解決機制主要包括協商、談判、召開聽證會等方式，是指社區糾紛當事人在自愿、平等的基礎上進行磋商，通過討價還價，相互諒解達成一致意見，從而促使糾紛的有效化解。該方式最大的特點是在解決糾紛之時無須借助第三方并且具有最高的自治性。同時，由于在形式和程序上的隨意性比較大，該方式能營造和諧、寬松的糾紛解決氛圍，能保護糾紛當事人的私密性。但缺陷是適用范圍較小，無法受到較好的法律監督，協商也缺乏較好的權威性和執行力。

行政性糾紛解決機制，是指通過行政方式來處置糾紛。主要包括行政調解、行政裁決、行政仲裁等方式。由于發生在社區的不少糾紛會涉及政府的行政管理職能，因此行政機關在解決這類社區糾紛中具有明顯優勢。

民間性糾紛解決機制，是指在人民調解委員會主持下的調解方式，即主要是指人民調解。其中，社區調解也屬于人民調解的范疇之內。這種糾紛解決方式具有親和性、民主性、規范性，但仍然存在人民調解協議效力認定不夠等缺陷。

司法性糾紛解決機制，是指通過法院調解、訴訟方式來處理糾紛。主要包括法院調解、訴訟。

圖1 模式構架：分層次構建四川城鎮化進程中社區糾紛體系

此處，筆者以傳統社區中家庭糾紛、鄰里糾紛為例，并以四川省城鎮化進程中新型社區的征地拆遷糾紛、產業園區糾紛為例，從以上糾紛解決模式中進行比較選擇,并進行論證。

1.家庭糾紛解決模式選擇

家庭糾紛發生之后，建議主要從糾紛解決主體模式中選擇民間性糾紛解決機制或自助性糾紛解決機制。一般較小的家庭糾紛，例如因為生活瑣事而爭吵、打架等糾紛，可以直接選擇自助性糾紛解決機制，即采取雙方協商、和解等方式解決糾紛；而針對較為復雜的家庭糾紛時，以人民調解為首選。較為復雜的家庭糾紛一般體現在婚姻糾紛、情感糾紛、財產分割糾紛、老人贍養糾紛等方面，這些糾紛主要發生在家庭成員之間，用人民調解的方式不僅擁有人民調解委員會這一中立第三方主持公道，而且也能減少家庭成員之間的對抗性，有利于糾紛的及時化解，減少矛盾的激化。（見圖2）

2.鄰里糾紛解決模式選擇

鄰里糾紛發生之后，建議從糾紛解決主體模式中選擇自助性糾紛解決機制，或者在糾紛解決救濟模式中選擇私力救濟。鄰里糾紛一般是因為公用設施使用、生活噪音擾民、采光、通風、空調滴水、鄰里之間亂搭亂蓋等原因產生，爭議不大、情況不復雜，采取自助性糾紛解決機制不涉及第三方，操作起來簡便易行。通過運用協商、和解等方式，更能為社區鄰里之間提供交流的平臺，使得雙方對抗情緒得到緩和，從而促進糾紛的順利解決。當然，例如鄰里之間打架斗毆等違反治安管理的行為，則可以通過行政性糾紛解決機制例如行政調解來解決，如果個別鄰里糾紛矛盾升級之后，還可以考慮用司法性糾紛解決機制即訴訟去化解糾紛。（見圖2）

圖2 傳統社區糾紛解決模式選擇（以家庭糾紛、鄰里糾紛為例）

3.征地拆遷糾紛解決模式選擇

征地拆遷糾紛一般源于強制拆遷、拆遷標準不透明、拆遷補償較低等原因。筆者建議，第一，針對短時間較易解決的征地拆遷糾紛，可采取糾紛解決主體模式中的自助性糾紛解決方式，例如召開聽證會，及時公布信息，又如通過協商、談判等方式及時將拆遷安置中的信息透明化、補償標準化，進而及時化解矛盾?；蛘哌€可以采取民間性糾紛解決方式，例如通過征地拆遷安置社區居委會邀請有關專家、社區有威望人士、法官、律師等到社區進行聯合調解。第二，針對較為復雜的征地拆遷糾紛，可采用糾紛解決司法內外模式，即采取訴訟或者非訴訟的方式，訴訟方式主要采取民事訴訟的方式，而非訴訟解決方式主要采取行政裁決。當然，行政裁決也是糾紛解決主體模式中行政性糾紛解決機制的一種。根據2001年實施的《城市房屋拆遷管理條例》和2005年發布的司法解釋《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》，采取提起民事訴訟或者申請行政裁決的方式較好。例如，拆遷人與被拆遷人未達成拆遷補償安置協議的，應先申請裁決，對行政裁決不服可以提起行政訴訟。（見圖3）

4.產業園區糾紛解決模式選擇

產業園區社區糾紛主要源于園區土地權屬爭議、園區流動人口管理、環境污染、用工矛盾、園區服務配套不完善引發職工不滿、園區職工大規模增多對當地交通造成壓力、園區管理不善引發周邊社區治安問題。首先，針對園區內部較易處置的糾紛，例如園區公共服務配套不完善問題引發的糾紛，可以選擇糾紛解決救濟模式中的私力救濟方式，即通過談判、協商、聽證等方式及時聽取職工意見，及時采取措施更新園區的公共服務配套設施、加快園區公共服務配套機制的建立與完善。其次，對于園區復雜糾紛，例如環境污染、工傷事故糾紛等，可以采取“大調解”工作機制予以解決，該機制也是建立在糾紛解決主體模式中民間性糾紛解決機制（人民調解）、行政性糾紛解決機制（行政調解）、司法性糾紛解決機制（司法調解）聯合運作的基礎上化解糾紛。例如，通過設立專門窗口，統一受理園區企業、職工及周邊群眾訴求，暢通訴求表達渠道。通過構建“大調解”工作體系，成立街道（鎮）黨委、大調解中心及園區聯合黨支部、企業聯合工會、園區企業代表為主體的園區調解委員會，依托園區一站式行政審批服務中心和公共事務服務中心，分類聯合開展矛盾糾紛分級分類調處。（見圖3）

圖3 城鎮化進程中新型社區糾紛解決模式選擇（以征地拆遷安置社區糾紛、產業園區社區糾紛為例）

綜上，當出現傳統社區糾紛與城鎮化進程中新型社區糾紛之時，糾紛當事人面臨不同糾紛解決模式的選擇。傳統社區糾紛當事人更多地選擇了糾紛解決主體模式，糾紛解決方式比較單一、簡單；而城鎮化進程中的新型社區糾紛當事人則選擇了多種糾紛解決模式，包括司法內外救濟模式、糾紛解決主體模式、糾紛解決救濟模式，并且對這三種模式的選擇還可能是交叉重合的，甚至是綜合運用的。特別是當面臨較為復雜的糾紛諸如征地拆遷安置社區糾紛、產業園區社區糾紛之時，根據社區糾紛特點或者難易程度，可以從不同糾紛解決模式中予以權衡考量，最終選擇最有利于及時化解當事人雙方矛盾的社區糾紛解決機制。

（三）路徑選擇：分階段推進四川城鎮化進程中社區糾紛解決體系的完善

分階段推進四川城鎮化進程中社區糾紛解決體系的完善，主要表現為：第一階段即社區糾紛萌芽階段，該階段以預防為主；第二階段即社區糾紛出現階段，該階段以疏導和化解為主；第三階段即社區糾紛穩控階段，該階段旨在建立常態化、制度化的糾紛疏導和化解機制。

1．社區糾紛萌芽階段—— 預防為主

（1）深入推進社區信息與行政決策公開。深入推進社區信息與行政決策公開，具體體現在：第一，涉及社區公共利益和重大公共決策，需要社區居民廣泛參與和知曉的信息均主動公開；涉及社區居民個人重大利益的信息要依法、依申請公開。第二，建立重大事項公眾參與、專家論證和政府集體決策相結合的決策機制，擴大決策的社會參與，完善公共決策的社會公示制度，實現決策的民主化和科學化。第三，拓展監督渠道，加強問責制，完善制約和監督機制，以保證社區居民的知情權、表達權、參與權、監督權，提高政府公信力。通過保障社區信息與行政決策公開，可以消除社區民眾對政府和基層行政組織的疑慮，有利于預防社區糾紛的產生。

（2）健全社區機構設置和人員配備，提高社區管理人員素質。建議以“職業化、專業化、社會化”為指導方向，健全社區機構設置，吸收社區糾紛疏導與化解的專業工作人員、各階層人才充實工作隊伍，并定期加強對社區管理人員的職業教育、法制教育和技能培訓，增強人民調解員、社區服務人員依法行政意識和履行崗位職責的能力。

（3）健全和完善社區穩定風險評估機制。筆者建議：第一，建議通過政府購買第三方公共服務，逐步允許第三方中介組織參與社區穩定風險評估，以促進評估數據和結果的客觀性、專業性。第二，就社區穩定風險評估工作中存在的溝通不暢、有關部門缺乏有效合作的問題，建議進一步建立健全社區評估信息報送機制和信息網絡交流平臺，以增進了解，加強聯系與合作，達到有效預防社區糾紛的目的。

（4）暢通以城鄉社區為基礎的多元化利益表達渠道。筆者建議從以下幾個方面著手：①規范領導干部接訪機制。以制度的形式將領導干部推向信訪工作第一線，面對面與社區群眾溝通，實打實解決問題，并以此帶動廣大干部、整合社區資源共同做好信訪工作。②建立聯合接訪機制。實行在社區信訪大廳由信訪部門牽頭、相關部門參與、聯合接待上訪群眾，有效整合接訪資源，建立統籌提高糾紛解決效率的制度。③健全社情民意調查疏導機制。以社區為起點推動全省社情民意調查分析系統建設，包括：一是擬每年開展社區社情民意調查；二是各市、州、縣設立社區社情民意信息員制度；三是社情民意調查系統擴容升級。根據社情民意調查的內容和反映的問題，提前作出預警預測，并為相關政策的制定、行政行為的調整、社區糾紛的化解提供參考。④健全公眾決策參與機制。第一，多途徑信息公開，暢通公眾參與信息的渠道；第二，制定相應的政策、明確參與的過程；第三，通過互動小組、利益相關人對話、聽證會、論證會、網絡或微博論壇等形式切實保障社區公眾參與；第四，根據收集信息，形成反饋與合作機制，在最后的決策中也體現公眾參與性。⑤完善社區居民利益訴求保障機制。建立健全有效投訴查處、黨政機關約談問責、信訪投訴人保護等保障機制，加強保密意識，促使社區居民能大膽表達自己的利益訴求。⑥加強社區流動人口服務管理工作。建議各級流動人口服務管理部門的管理重心、權限和經費向社區下移，并推動服務管理從“單向管理”向“以塊為主，條塊結合”轉變，實現以街道（鄉鎮）和社區為平臺的人口流動屬地管理，加強流動人口信息化建設，有效預防社區大量流動人口糾紛的產生。

（5）構建體系化的社區糾紛預防、排查、研判機制。建議：第一，構建社區糾紛預防排查網，準確把握社情民意。由各地維穩辦牽頭建立由“省—市（州）—區（市）縣—街道—居委會”五級聯動的緊密型基本情報信息網絡，實行重大情況隨時報告制度。其次，增強社區糾紛疏導與化解工作的預見性和針對性，不斷完善信息監測系統。重點針對有可能引發嚴重群體性事件的社區糾紛進行跟蹤監測，并根據搜集和掌握的情報信息不間斷開展綜合性和專業性的分析研判，對帶有普遍性的社區糾紛的特點、成因、規律和發展態勢進行分析和預測。第三，對排查出的矛盾，明確責任部門及處置辦法，對社區內重大、疑難矛盾實行逐級上報制度。

（6）借鑒學習其他地區化解社區糾紛的新思路與新舉措。當前，國內不少地區在社區糾紛解決方面采取了一系列新思路和新舉措，值得學習借鑒，包括：①浙江杭州較早推出“和事佬協會”調解?！胺ㄔ赫{解進社區”。即法院在社區設立調解庭，法官主動走進社區進行庭前調解，緩解當事人雙方的對立與沖突。②“警民聯調”。即通過整合派出所、街道司法所和法律事務所三方力量有效化解社區糾紛。③“和事佬協會”。①即在社區內建立民間調解組織，由社區內具有一定威信的離退休黨員、干部、教師、政法部門工作人員和社區樓宇居民自治會長、單元居民自治小組長擔當“和事佬”。④構筑社區糾紛信息收集平臺。通過這一平臺全面收集社區治安情況、社區糾紛苗頭、社區居民關注熱點問題等信息，從而進行分析研判，提出解決對策，有效化解社區糾紛。⑤“巡回法庭開進社區”。即巡回法庭提前介入各類社區糾紛，及早發現、及早處理，從而降低社區居民的訴訟成本。⑥“法官成為社區法律顧問”。一些社區邀請法官作法律顧問，由法官在社區定期、定點開設法律“咨詢門診”，接待社區居民，宣傳講解法律常識，為困難戶上門提供法律服務，對社區人民調解委員會予以義務指導，對非訟糾紛解決方式給予法律支撐等。

2．社區糾紛出現階段—— 疏導與化解

（1）建立多元化主體參與的社區糾紛化解機制新格局。建議：首先，完善政府部門之間的聯動協調機制，保障社區信息溝通無阻。其次，減少政府對社區的單向治理，加強政府與社區的合作和共同治理。第三，加強政府購買社區公共服務，為社區提供多樣化服務。例如，通過進一步發揮社會中介組織在提供公共服務方面對社區的整合作用,有效預防、緩解、化解社區糾紛。第四，在社區建立行政主體、社會主體、公民主體相互聯系、互相配合的能動機制，從而有效疏導和化解社區糾紛。

（2）深化和創新“大調解”工作機制。建議：①根據社區糾紛的類型建立合理的分流機制。根據社區糾紛的性質和處置規律，可以將社區糾紛劃分為行政糾紛、涉訴民事糾紛與未涉訴民事糾紛。其中行政糾紛的調解工作，以相關行政機關、信訪機構為主，妥善協調行政機關、社會組織以及社區公民之間的利益關系、推廣“服務窗口”等工作機制；未涉訴的民事糾紛，以人民調解制度為基礎開展調解工作；涉訴的民事糾紛，以法院為平臺，構建多元合作的調解模式，如法院設立“人民調解窗口”、“人民調解工作組”、“訴前調解”模式、動員律師參與糾紛化解以及探索行業協會組織的合作模式等。

②深化“大調解”的銜接聯動功能。一方面，要完善銜接聯動的工作機制。其一，進一步建立完善專業領域的社會糾紛化解聯席會議制度，整合各方調解力量，集中“會診”專業領域的疑難糾紛和跨地區、跨部門的矛盾糾紛。其二，進一步規范社區調解工作“窗口”的各項制度。將社區調解組織的職責制度、臺賬檔案制度進行規范化、常態化和制度化，從而為“三大調解”的銜接聯動提供規范的制度依據。其三，繼續完善聯動調解的工作流程，加強調解人員的定期培訓制度，健全社區糾紛的排查制度和調解質量反饋制度等。

另一方面，要加強“三大調解”的聯動功能。一要繼續加強司法調解對人民調解和行政調解的指導作用。建立調解直通車制度，即依法確認各類調解組織對民事糾紛調解后達成的調解協議效力，對調解不成功的案件及時引導進入立案程序。建立經人民調解程序的訴訟綠色通道，即法院在審理涉及人民調解協議的案件和人民調解委員會未成功的案件時，應當首先進行調解。二要繼續深化人民調解的基礎作用。延伸人民調解的網絡組織并進行規范化管理，完善組、村（社區）、鄉鎮（街道）人民調解“三三調解制”。三要重點突破行政調解。繼續完善行政調解組織網絡，配備配齊專兼職行政調解人員，并健全行政調解指導中心和調解室，統一指導、督促、協調和考評。

③拓展社會調解的功能和作用。建議：第一，進一步挖掘社會團體調解、行業協會調解和中介組織調解等民間調解力量，建立健全行業性、專業性、區域性等各類社會調解組織，例如完善勞動爭議、醫患糾紛、環境污染、城市公共服務管理糾紛等專業調解組織的建設。第二，積極引導企、事業單位調解組織、社會團體和民間各類調解組織走上規范化管理的軌道。例如充分發揮消委會、貿促會、仲裁委等其他調解組織調解社會矛盾糾紛的職能。第三，著力創新調解方式，突出抓類型化調解，探索適合城市、山區、民族地區、災區等各具特色的調解方式，以及網絡在線調解等新形式。

（3）搭建社區利益表達網絡平臺。搭建社區利益表達網絡平臺的目的是政府主動聽取民意，并暢通利益表達渠道。通過在互聯網上建立統一受理社區民意的平臺，由社區公民在平臺上自助選擇相應的受理部門進行建議和投訴，相關部門在接收民意信息后，不僅需要將處理結果公布在網上，更要公開處理的過程。例如：利用網絡平臺整合并公布社區服務熱線資源、主要領導工作電話和郵箱、約談相關部門討論熱點問題；利用社會熱門網站、商業網站開展民意調查“外掛”；開通黨政官員、人大代表、政協委員的網上信箱；主流媒體定期組織官民網上互動；政府網站或社區網站開辟網上協商論壇，定期邀請有一定影響力論壇版主或意見領袖反饋民意。（見圖4：成都金牛區社區開通網上受理糾紛平臺。）

圖4 成都金牛區社區開通網上受理糾紛平臺

（4）規范監督、考核、責任追究機制。建議：首先，建立相對科學的社區糾紛疏導與化解績效考核指標體系，用全面的、群眾的觀點監督和考核評價社區糾紛疏導與化解工作。其次，健全責任追究制度，把行政問責、司法問責有機地結合起來，讓法律成為責任追究制度的依據和基礎，權責統一、責任明確，提高社區糾紛疏導與化解工作的效率。

3．社區糾紛穩控階段—— 常態化、制度化的糾紛疏導和化解機制

在城鎮化進程中，社區糾紛疏導與化解不應僅停留在解決突發事件和應急措施方面，還應建立綜合各項機制長效運作、各職能部門有效配合、相關環節協調運行的常態化、制度化機制。筆者認為，一方面要不斷完善各項機制的建設，以保證社區糾紛在每一個階段都能找到行之有效的解決措施；另一方面，要將社區糾紛疏導與化解過程和程序進一步制度化、常態化。在社區糾紛穩控階段，積極構建常態化、制度化的糾紛疏導與化解機制，以便在當前以及未來大量的、新型的社區糾紛出現并尋找糾紛解決機制之時，更加有章可循、有制可依，從而有效保障社區糾紛及時得以疏導和化解，維護社區的穩定，深化平安社區建設。

最后，本文將分階段完善四川城鎮化進程中社區糾紛解決體系的路徑用圖表匯總（如圖5所示）。并且，根據該路徑，筆者選擇一個典型案例進行實證分析，解剖“麻雀”，以尋求社區糾紛解決理念的多元化、方式的人性化、效益的最大化。

圖5 分階段完善四川城鎮化進程中社區糾紛解決體系的路徑

四川省M市Y社區主要由Z物理工程研究院建設征地拆遷后集中安置失地農民組成，轄7個居民小組，1740戶5217人，其中：征地拆遷安置居民1268戶3812人，占居民總數73%。該社區的征地拆遷糾紛主要源于失地農民對一次性補償要求較高、對征地補償標準不滿意、對征地拆遷信息不透明的質疑，以及有關部門在拆遷前后未給予被拆遷人陳述、申辯以及申請聽證的權利等原因，導致被拆遷戶與政府相關部門的沖突加劇。

筆者建議，該征地拆遷安置社區可以采取分階段化解的方式處理征地拆遷糾紛。（見圖6）

圖6 征地拆遷安置社區糾紛解決體系

1．社區拆遷糾紛萌芽階段

（1）充分運用公示、聽證等程序。主動將社區拆遷安置信息公布于眾，并根據可能出現矛盾大小進行社區穩定風險評估和糾紛的預警。

（2）進一步暢通利益表達渠道。充分發揮領導干部接訪、聯合接訪、社情民意調查、公眾決策參與（聽證和立法建議等）的積極作用，暢通社區群眾對征地拆遷全過程的利益表達渠道，積極做好政策解釋工作。

（3）運用網絡訴求平臺。積極運用包括社區qq群、社區微博、社區微信、呼叫熱線、短信平臺、有線數字電視平臺、電子閱覽室、社區戶情電子檔案（民生檔案）等，了解征地拆遷安置社區居民的民生需求。

（4）矛盾排查、預防、研判。根據前三種途徑預測征地拆遷可能出現的社區矛盾，并進一步進行矛盾的排查、預防和研判。

（5）啟用模擬拆遷制度?？山梃bC市J區模擬拆遷方法，將程序透明化、信息公開化，促使矛盾勢頭減弱。

①發布模擬拆遷公告。在啟動模擬拆遷之前，由社區所在區房管部門發布模擬拆遷公告，公布模擬拆遷項目業主、實施期限、拆遷范圍、啟動條件等。

②調查住戶拆遷愿望。項目業主在當地街道辦事處和社區配合下做好民意調查工作，及時反映對模擬拆遷的意見和愿望。

③公示民意調查結果。民意調查之后，將民意調查情況予以書面方式公布。

④實施房屋價格預評估。同意拆遷改造戶數量達到該區域總戶數100%以上的，則由當地街道辦事處組織推選住戶代表，參加有關房屋拆遷估價專題會，確定評估機構，對模擬拆遷房屋和安置房屋進行預評估。

⑤公布模擬拆遷安置方案。根據拆遷補償的預評估報告及住戶意見，參照城市房屋拆遷法規政策規定制訂拆遷安置方案并及時公布。

⑥簽訂模擬拆遷協議。

⑦辦理拆遷許可手續。

2．社區拆遷糾紛出現階段

（1）積極發揮“大調解”工作機制的作用。通過人民調解、司法調解、行政調解、社會調解發揮聯動調解的作用，召開大調解聯席會，將社區拆遷糾紛通過社區聯動調解予以化解。政府積極購買第三方服務，引入第三方中介組織進行調解，化解政府相關部門對拆遷糾紛調解的壓力，確保調解的中立性、保密性和公信力。

（2）社區分區域逐級調解征地拆遷糾紛。將社區劃分為若干網格區域，將可能發生的拆遷糾紛分給單元長、樓棟長、居民小組長、黨小組長、居委會逐級負責，小糾紛化解在單元、樓棟，解決不了，再逐級上報。

（3）通過完善社區網絡利益表達平臺、社區應急處置機制，以及監督、考核、責任追究機制，促進社區征地拆遷糾紛盡快解決。

3．社區拆遷糾紛穩控階段

在社區征地拆遷糾紛穩控階段，需要進一步建立健全社區拆遷糾紛化解的長效機制，將社區拆遷糾紛解決方式例如模擬拆遷等方式進一步制度化、規范化、常態化，并在人力、物力、財力上予以保障，從而“將社區征地拆遷糾紛化解到底”。

* 本文為四川省哲學社會科學“十二五”規劃青年項目“四川城市化進程中社區糾紛解決體系研究報告”階段性成果，項目批準號：SC11C009，以及四川省社會科學院重點課題“法治視域下西部地區社會管理創新研究”階段性成果。

** 鄭妮，法學博士，四川省社會科學院副研究員，碩士生導師。主要研究領域：社會管理與社會建設、訴訟法。