探索建立“三聯單”運行機制全面推行權力清單制度

● 黃松如

探索建立“三聯單”運行機制全面推行權力清單制度

● 黃松如

編者按：

十八屆三中全會提出推行地方各級政府及工作部門權力清單制度，公開權力運行過程。建立權力清單制度是實現政府職能轉變、處理好政府與市場和社會關系、激發市場和社會活力的關鍵。2014年3月，國務院各部門行政審批事項匯總清單已在網上公開。目前各地都在大力推進權利清單制度建設，逐步曬出“清單”，曬出“權力運行圖”，一些地方和部門已經向“負面清單”方向邁進。本期開設“政府職能轉變和權力清單制度”專欄，集中反映武漢市、寧波市、深圳市龍崗區三地的權力清單制度建設，以饗讀者。

▲武漢市民之家

湖北省武漢市根據十八大、十八屆三中全會對于政府職能轉變和全面深化改革的部署要求，以建立權力清單制度為政府自身改革的重點，不斷深化行政權力和政務服務事項清理規范工作，積極探索建立“權力清單”、“程序清單”、“責任清單”相互配套的“三聯單”運行機制。

一、清權環節：公布“權力清單”，摸清權力家底

2012年10月，武漢市開啟了市級行政權力和政務服務事項的清理工作。經過部門自行清理、專班復查比對①、審查確認等環節以及前后5輪合法性、合理性、必要性審查，全面摸清了市級行政權力和政務服務事項的總量及各項權力的屬性。納入清理范圍的市級行政權力和政務服務事項由8197項減少到4530項，其中，合并減少3267項、下放62項、取消338項。2014年3月31日，武漢市正式向社會公布4530項市級“權力清單”。4月20日，13個區級“權力清單”也對外公布。

武漢市清權工作主要有以下四個特點：

一是清理范圍上體現全面性。納入清理的部門共55家，涵蓋了所有市政府工作部門，還將市殘聯、市老齡委辦、市煙草專賣局等與百姓生活密切相關的部門，以及市紅十字會、市路橋收費中心等社會關注度高的部門納入清理范圍，基本實現了 “全覆蓋”。

二是權力內容上體現多樣性。權力事項由行政權力事項和政務服務事項組成，具體分為行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政征收、行政強制、行政給付、行政執法獎勵、行政確認、行政征用、行政裁決、行政監督檢查、行政服務、行政備案、專項資金分配和其他權力15個類別，市、區兩級統一按照這15個類別進行清權、確權。

三是參與范圍上體現廣泛性。2014年，武漢市將“建立權力清單制度，依法公開權力運行流程”列為市十三屆人大三次會議議案和市委、市政府、市政協年度協商計劃，市人大、市政協全程參與監督。同時，邀請人大代表、政協委員、專家學者參與論證。如邀請高校教師參與審查教育部門權力，邀請基層街道書記參與審查城管部門權力，邀請基層公安干警參與審查公安部門權力等。

四是清理結果上體現科學性。分級設置行政處罰權目錄，以法律、法規、規章中的“條”為依據，編制一級目錄；以法律、法規、規章中的“款”或“項”為依據，編制二級目錄，使市級行政處罰權由5676項減少到2666項，避免了同一性質處罰權因情形不同而重復計算的問題，如超速駕駛處罰等。同時，專門設置了通有行政權力，將每個部門共有的如行政復議、部門規劃擬定等權力單列，避免了部門相同權力的重復計算。

為保證權力清單的時效性、權威性和準確性，武漢市建立了“權力清單”動態調整機制，根據政府職能的轉變、法律法規的調整和經濟社會的發展，對行政權力事項進行動態調整和更新維護。凡涉及行政權力的法律依據立、改、廢的，行政權力行使主體發生調整的，以及職能轉變和機構改革中涉及部門職責調整的，權力責任主體要及時調整，及時更新網上信息和紙質文件資料，及時向市清權工作辦公室報備，嚴格依法履行職責。

二、用權環節：編制“程序清單”，規范權力運行

在“曬權”的同時，武漢市按照“流程最簡、期限最短、成本最低、服務最好”的目標，突出有效管用、便民高效，配套建立“程序清單”，規范行政權力和政務服務。

“程序清單”包括外部流程和內部流程兩個方面。外部流程即辦事指南表，方便公民和社會法人辦事，包括事項編碼、權力名稱、實施主體、權力依據、收費標準、辦事條件、辦事程序、辦事時限（含法定時限和承諾時限）、需提交的材料、頒發證件、承辦機構、監督投訴機構及投訴電話等要素內容，實行外部流程圖和辦事指南表“圖表合一”，做到辦事流程、辦事信息“一表清”。內部流程服從和保障外部流程，主要是規范單位內部權力運行，包括權力名稱、承辦崗位、運行程序、辦理時限、內部監督機構等要素，并注明廉政風險點，其辦理時限不得超過對應事項外部流程中規定的承諾時限。

編制“程序清單”，主要把握三項原則：一是依法依規原則。法律法規對權力運行流程有明確規定的，按照法定程序制定；法律法規沒有明確規定的，按照權力實際運行程序科學制定。審核流程圖堅持做到“兩個對照”：與有關法律、法規、規章、政策、規范性文件對照，保證權力的運行流程有明確、合法的依據；與工作實際相對照，力求簡單明了、客觀真實、方便監督。二是精簡高效原則。對于不合法、不合理、不科學的權力運行流程，進行流程再造，能并聯辦的實行并聯辦，能集中辦的實行集中辦，能簡化辦的實行簡化辦，做到按承諾時間辦結。其中，對于行政處罰、行政征收、行政強制、行政征用、行政裁決、行政監督檢查等事項，不得隨意減少法定環節；對于行政許可、非行政許可審批、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政備案、專項資金分配、行政服務和其他事項，不得隨意增加辦事環節。三是內外程序分開原則。將外部程序和內部程序分開，嚴禁將內部程序外部化，變相轉嫁給行政相對人承擔。

經過嚴格審核，武漢市對4530項權力事項的辦事條件、程序、時限、收費標準、需提交的材料等程序要件逐一進行了清理規范，調整優化了524個事項的辦事程序共計1466個，其中取消程序476個，涉及95個事項。堅持突出重點，進一步優化行政審批和非行政許可審批事項的審批程序，市級保留的240項行政審批事項中，有38項進一步減少了審批條件、36項精簡了需提交的材料、19項優化了審批流程、26項縮短了承諾時限（當日即可辦結的39項），再次取消行政審批收費32項，取消審批前置中介環節12個。按照“整合流程、提前介入、并聯審批、信息共享、限時辦結”的方式，著力優化建設工程審批流程，政府投資類建設工程項目并聯審批，從立項到發放施工許可證的審批時限最短為55個工作日，最長不超過95個工作日；企業投資類建設工程項目并聯審批，從土地供應到發放施工許可證的審批時限最短為55個工作日，最長不超過61個工作日。

三、制權環節：制訂“責任清單”，加強權力制約

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權力就是責任，有權必有責。武漢市按照權責一致、健全問責制度的工作思路，積極探索制定“責任清單”，建立完善的責任體系，加強對權力運行的監督制約。

“責任清單”由兩部分構成：一是權力行使應履行的職責，包括法定職責、工作職責和崗位職責三方面，即“權力行使責任規范”，按照體現責任、防范違規、有利監督的原則進行編制；二是違反這些職責應承擔的法律后果，按照權力事項的類別，分類列明不履行、違法履行或不當履行法定職責的具體情形以及追究相關行政過錯責任的處理辦法。

為形成全方位、經?；?、立體式的責任追究機制，武漢市依次推出“權力行使通用責任規范”和“權力行使責任規范實施細則”。其中，“權力行使通用責任規范”，按照權力事項的類別分類制定，由市政府發文公布實施，根據《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》等法律法規規定的職責，按照事項辦理流程順次編寫，規定每一類行政權力和政務服務具體行為的職責，不含對權力責任主體一般性的要求?！皺嗔π惺关熑我幏秾嵤┘殑t”，按照權力項目實行分項制訂，由各權力責任主體分別發文實施，根據本單位執行的專業法律、法規、制度的相關規定，結合本單位的崗位職責體系和權力運行實際情形進行細化，在通用規范的基礎上可適當增補有關責任內容，但不得刪減通用規范要求，使責任覆蓋到權力運行的每一個環節、每一個崗位、每一名工作人員。

在建立“責任清單”的基礎上，武漢市以制度建設為主線，著力建立健全行政權力運行的問責、反饋、糾錯三項機制，加快建設市級“一庫四平臺”，即行政權力庫、網上信息公開平臺、辦事運行平臺、法制監督平臺、電子監察平臺的立體式監督平臺，加大治庸問責力度，對權力行使實行全程監督，保持監督工作的常態化，促進行政權力和政務服務依法公開規范運行。

①專班復查比對由武漢市行政權力和政務服務事項清理工作辦公室負責，專班組成人員包括編辦、財政局、監察局、法制辦、政務服務中心辦公室等。

（作者系武漢市編辦主任）