我國大學章程建設的現狀及思考

張妍　方芳　張敬茹

[摘要]本文基于對天津市高校大學章程制定工作的調查，分析了高校大學章程建設的現狀，歸納了高校在大學章程制定過程中面臨的困難，就需要注意和深入思考的問題進行討論，以期為高校大學章程的制定與完善提供參考。

[關鍵詞]大學章程 建設現狀 困難

[中圖分類號]G522 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2013）06-0039-03

[作者簡介]張妍，方芳，天津市教育科學研究院（天津300191）張教茹，天津外國語大學教授（天津300270）

大學要堅持依法治校的方針、健全內部決策和管理制度，制定和完善大學章程是基本前提。2012年初，教育部頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》，進一步明確了高校章程制定的原則和應規定的內容，要求全國所有高校啟動大學章程的制定或修訂工作。因此，各高校均將大學章程制定工作列為2013年度的重點工作。天津市高校大學章程制定工作的現狀具有一定代表性，對其進行調查、總結，可以對我國高校大學章程制定過程中面臨的困難及完善措施起到窺一斑而見全豹的作用。

一、天津市高校大學章程建設的現狀

筆者基于對天津市24所高校（包括14所公立高校、9所獨立學院和1所民辦本科院校）大學章程制定工作相關負責人的結構式訪談以及幾所高校的深入調查，從高校大學章程建設的進程和面臨的困惑兩個方面介紹高校大學章程建設的現狀。

（一）高校大學章程建設的進程

2012年頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》）規定了章程制定的具體程序：（1）成立專門起草組織；（2）校內深入研究、公開聽取意見、形成章程草案；（3）章程草案提交教職工代表大會討論；（4）提交校長辦公會審議；（5）由校黨委會審定。天津市各高校此后均已啟動大學章程的制定或修訂工作。在大學章程的制定過程中，各高校嚴格按照《暫行辦法》的要求予以實施。絕大部分高校的章程建設處在《暫行辦法》要求程序的第二步，24所高校中的20所高校已經完成章程初稿；少數幾所高校已完成第三步，只待提交校長辦公會審議、黨委會審定。

各高校在大學章程制定或修訂過程中首先成立了以校長、副校長或副書記為負責人的章程制定領導小組，在校長辦公會上進行了專題研究討論，將大學章程的修訂納入了2013年黨政工作要點。其次，在全校范圍內對大學章程進行學習研討，并就大學章程建設開展專題調研；在充分研究大學章程內涵和總結分析調研結果的基礎上，形成章程修訂草案。在校內研究和討論的過程中，部分高校對學校的管理制度進行梳理，深入思考學校特色，對如何通過章程建設推動大學制度文化建設進行探討。由此可見，高校將制定章程的過程視為深入思考學校特色、梳理完善管理制度的契機，對本校的發展目標進行反思與改進；高校對章程的理解比較深入，不僅僅是將其停留在文本層面，而是把大學章程建設視為依法治校、推動大學制度文化建設的一部分。再次，通過在院系領導、黨支部、教授、中青年教師骨干、學生、老干部、老專家等各個層面召開座談會的方式，廣泛聽取意見，對章程草案進行完善。此外，部分高校十分重視從教育學和法學的視角理解章程，并且對章程的成熟性、穩定性和前瞻性均有所考慮。

（二）高校在章程制定過程中面臨的問題與困惑

各高校在積極開展大學章程制定工作的同時，也面臨著一些不可回避的問題與困惑，主要體現在以下幾個方面。

1.如何在章程中體現辦學特色。24所高校中的10所高校反映在章程中體現辦學特色比較困難。有的學校通過在章程中加入序言，闡述學校歷史沿革、學校使命、發展目標等來體現辦學特色。目前，大部分高校在章程中只是闡述了一般意義上的辦學宗旨和教育形式，并未剖析自身特點。在當前社會發展的新形勢下，大學章程如何準確、清晰地闡釋本校的歷史使命、辦學特色、社會責任，確實是一個難題。

2.如何在章程中規定學校的辦學自主權。有6所高校提到了辦學自主權問題。雖然《高等教育法》規定了高校應享有的7項辦學自主權，但現實中很多事情高校并不能自主決定，如學科專業設置、人才招聘任用、職能部門設置等等。有高校反映，即使在章程中規定了學校辦學自主權的行使與監督機制，實際也是實現不了的，這不是制定的問題，而是執行的問題。只有政府部門真正做到放權，高校才能真正擁有自主權，章程中規定的辦學自主權才具有操作意義。

3.如何在章程中規定高校與舉辦者之間的關系。有6所高校提到了高校的外部關系問題（公立高校方面指的是高校與舉辦者之間的關系，獨立學院方面指的是高校與投資方、舉辦方之間的關系）?！稌盒修k法》規定，高等學校的舉辦者——主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，落實舉辦者的權利和義務。然而，如何規定代表舉辦者——政府的權利和義務，對于高校來說十分困難。即使規定了，其執行力也受到質疑。主要原因是政府在大學章程制定過程中的缺位，政府僅是作為管理者對高校提交的章程進行審核，沒有作為高校的舉辦者參與章程的制定。

4.對獨立學院的章程制定應進行分類指導。3所獨立學院提出“章程在校內應該由誰最終審定”的問題。獨立學院實行的是董事會領導下的院長負責制，而《暫行辦法》第二章“章程內容”中規定，要健全黨委領導下的校長負責制；第三章“章程制定程序”中要求“章程草案經校長辦公會議討論通過后，由學校黨委會討論審定”。獨立學院的黨委會只負責黨務思想工作，上述規定不適用于獨立學院的內部管理模式和決策機制，應該對獨立學院的章程制定實施進行分類指導。

5.其他困難。除上述幾點共性的困難外，還有3所高校提出不好把握章程篇幅、內容詳略的問題?！稌盒修k法》第一章要求章程內容應明確、具體、便于操作，字數太少不宜將規定的內容表述詳盡，字數太多又過于冗長。此外，有的院校在界定黨委與校長的權職、實現教授治校的方式、明確高校與附屬機構的關系（如高校與附屬醫院的關系、高校與中外合作項目的關系等），以及把握章程的成熟性、穩定性和前瞻性等方面，有一定的困難。

二、大學章程制定中需要思考的幾個問題

（一）體現辦學特色，明確大學的辦學理念、培養目標和發展目標

辦學特色是一所學校區別于其他學校的風格、形式，是由這所學校賴以形成和發展的特定環境所決定的，是這所學校所獨有的。從本質上講，特色是對學校的基本功能、學校使命、辦學宗旨、辦學目標等根本問題的深入思考。對于一所大學來說，找準屬于自己的位置與目標是十分重要的。目前，我國大學在章程中沒有設立“辦學特色”章節，只是闡述了一般意義上的大學辦學宗旨和教育形式。因此，高校在制定章程時，對本校在大學基本功能方面、在服務國家和地方經濟發展方面應立足本校實際多做思考，借大學章程建設之機，進一步明確本校的辦學理念、培養目標和發展目標，以指導學校的發展。

（二）明晰舉辦者的行政管理權與大學辦學自主權之間的關系

我國公立高校的舉辦者是國家和地方政府，具體由教育行政部門代表國家進行管理。雖然我國《高等教育法》中明確提出大學享有辦學自主權，但實踐中體現在辦學權方面仍然是政府依靠行政手段和行政命令進行主導，學校的辦學自主權并沒有充分實現。雖然，《暫行辦法》中提出“起草章程，涉及到與舉辦者權利關系的內容，高等學校應當與舉辦者、主管教育行政部門及其他相關部門充分溝通、協商”，但其中的困難可想而知。筆者認為，舉辦者與學校之間的權力關系更多地應當由國家立法來規定，因為二者在高校管理方面并不具有平等性，學校相對于舉辦者來說處于弱勢地位，由學校來規定舉辦者的職責義務不合乎法理。所以，需要通過國家立法為政府權力劃定邊界，為大學自治延展更大的空間。特別是在實踐中，舉辦者和主管教育部門要按照國家法律規定做到真正放權，推進職能轉變，減少和規范對學校的行政審批和直接干預，真正賦與大學辦學自主權，才不至于使寫入章程中的自主權流于形式。

（三）明確黨委領導與校長行政負責的范圍及運行規則

我國《高等教育法》第39條明確規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制?！钡趯嵺`中，由于法律上對二者職權分工的不明晰，‘使得黨委的“領導”和校長的“負責”經常會在實際工作中處于一種模糊狀態，需要通過大學章程建設，在“黨委領導下的校長負責制”這一基本制度框架下，進行更為細化的制度設計：對涉及黨建與思想政治工作、組織機構設置與人事任免、學校改革發展規劃與制度的決策制定等重大事項應由黨委領導完成；涉及學校教學管理、科研工作、行政管理等事項應由校長負責實施。此外，大學章程還應對大學校長的職業化做出制度安排，通過制度安排推進大學校長由職務校長向職業校長的轉變，使大學校長回歸“大學職業經理人”的本來面目。

（四）建立健全校內民主管理與監督機制

建立健全高校內部民主管理監督機制、實現高校管理的民主化，是制約權力濫用的重要途徑。大學章程應明確教職工和學生的民主參與權與監督權，賦予其參與渠道，通過細化制度設計逐漸改造現今高校存在的教代會、學代會等“形式主義”組織。首先，大學章程應明確教代會和學代會的組成與職責權限；明確教師、學生參會的具體人數比例，保障其在民主參與中的主體地位；明確教師、學生參與討論的學校重大問題，特別是與教師和學生利益息息相關的問題，必須給予其充分的發言權和參與權。其次，明確民主管理的具體議事程序和規則。在會議召開前，涉及師生切身利益的重大問題應當提前將有關材料交予參與人審閱；會議期間，應給予代表充分表達意見的機會。

（五）構建學術管理體系，尊重學術自由

無論來自于外部的行政干預和社會公眾之期望多么強烈，大學最重要的使命、最本質的功能依然是學術?！稌盒修k法》要求章程應當明確規定高校學術組織的組成原則、負責人產生機制、運行規則與監督機制，維護學術活動的獨立性，尊重學術自由。目前，我國高校一般都設置學術委員會、學位評定委員會、職稱評審委員會、教授委員會等學術組織。但是，眾多高校對各學術組織的成員確定、負責人產生、議事規則、監督方式等方面的規定并不明晰、完善。而且，學術組織中具有行政職務的學術人員（校領導、院系和職能部門負責人）占多數。實際工作中，學術權力往往受到行政權力的干涉，學術行政化的情況愈演愈烈。因此，大學章程應明確規定學術組織的成員產生和構成方式、職權范圍，確保學術在高校各項工作中的重要地位；章程應健全學術組織機構的運行機制（提案、議事、表決、決議、監督等方式），確保學術權力效能的充分發揮。此外，大學章程應對教授治學、教授參與學校管理和重大問題決策等進行制度規定，以促進教授治學、民主管理的實施，為高校管理體制改革、現代大學治理結構的建立提供制度空間。

（六）區別對待不同類型高校，實施分類指導

我國本科層次的高等院校主要分為三種類型：公辦院校、獨立學院和民辦院校，這三類院校的領導體制不同。公辦高校實行的是黨委領導下的校長負責制，獨立學院和民辦高校實行的則是董事會領導下的校長負責制。不同類型高校制定大學章程的法律依據不同，其學校使命、辦學宗旨、辦學目標、辦學形式、教育模式等也各有特點。這就要求教育行政主管部門區別對待不同類型的高校，進行分類指導。

（責任編輯：劉新才）