龍泉市破解農村集體留地問題新模式

龍泉市國土資源局 朱道偉

龍泉市破解農村集體留地問題新模式

龍泉市國土資源局 朱道偉

日前，在招投標中心舉行的龍泉市2014年第一次國有土地使用權拍賣出讓會上，經過八輪的激烈競價，德光集團有限公司最終以2.35億元的價格將三、四村綜合地塊使用權收入囊中。拍賣地塊位于龍泉市城東區塊，東臨變河路、南接賢良路，西連德光-景相苑，北至中山東路，面積28002平方米。

和以往土地拍賣不同，這是龍泉市首次以政府回購方式出讓國有土地使用權。項目建成后，一層商業用房（層高5.5米）共計12000平方米由市政府限價回購用于三、四村集體市場項目建設，首先滿足城東區塊農貿市場的使用功能，既化解了土地利用率低的問題，又充分考慮到了土地開發過程中農村集體經濟的發展問題，是破解農村集體留地問題一次積極有益的探索。

一、龍泉農村集體留地出現的問題

自2002年省政府下發《關于加強和改進土地征用工作的通知》以來，龍泉市因地制宜地開展留地安置工作，對發展被征地農村集體經濟、提高被征地農民生產生活水平起到了積極的作用，但在實施過程中也存在諸多問題，主要有：

（一）土地利用率低

由于實行留地政策的地方大多是在城鎮規劃區范圍，落實在村留用地上的具體建設項目往往規模較小，且科技含量與產業層次都較低，與政府規定的產業政策、產業導向存在較大差距，影響了城市整體規劃和功能發揮。以龍淵街道二村自留地E組團為例，其建筑分布在主要道路旁，極大影響了龍泉城市的形象。

（二）項目實施難度大

農村基層干部整體素質還不能完全適應現代市場經濟變化的需要，駕馭市場經濟能力偏低，缺乏項目的運作與包裝經驗，再加上項目建設資金不足、項目審批環節多，致使一些村集體留地項目被長期擱置，也就無法利用留地安置的優惠政策來實現村集體經濟的發展和保值增值。

（三）土地資產經營存在風險

集體留地已成為城鄉結合部村級集體資產最重要的組成部分，在土地資產經營過程中，無論自主經營還是合作開發，若對市場把握不準確，不但會使村集體資金難以增值，而且還有可能使長期積累起來的村集體資金蕩然無存，甚至出現負資產，這將直接影響被征地農民總體收益，進而影響農村的穩定與和諧。

二、破解龍泉農村集體留地問題新模式

為進一步規范村級安置留地的管理，根據浙江省國土資源廳《關于進一步規范村級安置留地管理的指導意見》（浙土資發〔2006〕23號）等有關文件精神，結合《關于印發龍泉市征收Ⅰ、Ⅱ級區片集體土地補償補充規定的通知》（龍政辦發〔2013〕76號）有關規定，龍泉市積極探索破解龍泉農村集體留地問題新模式——政府回購，并成功運作三、四村綜合地塊政府回購案例。

（一）主要思路

農村集體留地首先由政府以經營性用地的形式進行公開出讓，根據預先設置的出讓條件，再由政府按以限價回購的方式向該村集體提供三產用房，為村集體經濟組織租賃經營活動提供可靠的不動產來源，確保被征地農民能獲得長期穩定的收益。

（二）具體做法

1.簽訂協議。政府在充分征求村集體意見和溝通協商的基礎上形成村集體項目建設方案，方案內容包括政府回購的三產面積、辦公用房面積、農民公寓的戶數以及各類用房的回購價格，并簽訂三產用房協議書，具體承諾在出讓后一定期限內向村集體交付三產用房。

2.擬訂計劃。國土資源局根據土地利用總體規劃規定的土地用途和城鎮建設總體規劃的控制要求，結合村集體項目建設方案及當地產業政策，將集體留地列入公開出讓計劃，并預先設置出讓條件。

3.實施出讓。村集體做好集體留地的政策處理和地面清理后，交付給市國土資源局，國土資源局組織集體留地公開拍賣出讓，拍賣成交后，基于初始設置的回購條件，與開發商簽訂 《國有土地使用權出讓合同》。

4.交付使用。開發商根據有關程序進行項目建設。市政府限價回購三產用房無償交付村集體，代辦落實《國有土地使用證》和《房屋所有權證》并承擔全部費用，所需的相關稅費則由開發商承擔。

（三）意義及成效

1.促進村集體留地的節約集約利用，增加了政府的財政收入。政府回購模式堅持節約集約用地原則，在符合城市建設規劃的前提下，盡量提高集體留地容積率，以三、四村為例，以政府回購模式取代村集體自建農貿市場方案，容積率由原方案的1.0提升至3.0，一層商業用房用于三、四村集體市場項目建設，首先滿足用于城東區塊農貿市場的使用功能，二層商業用房不得經營與一層市場相類似的同質市場，物業用房、居家養老服務用房等配套用房不安排在中山路、變河路、賢良路的臨街店面，一改以往城區農民留地建房亂、重復建等問題，顯然有利于土地資源的優化配置，提升龍泉城市的整體形象和品味。與此同時，在項目實施過程中，除村集體收益獲得可靠的保障外，政府土地出讓金純收益加上稅金、建筑施工營業稅等間接收益，預期收益將達到2.86億元，這對龍泉財政將是一筆可觀的收入，實現了政府與集體的“雙贏共富”。

2.克服了項目建設資金不足的難題，村集體留地建設項目整體順利推進。項目建設的造價及相關費用全部由政府承擔，村民無需投入任何項目建設資金即可獲得所需的營業用房，徹底解決了資金不足的后顧之憂，以三、四村為例，用28002平方米的土地無償取得12000平方米的綜合市場所有權，按市場價格均價20000元/平方米估算，三、四村商業用房價值為2.4億元。而且政府回購模式省略了以往村集體留地項目建設按基本建設的要求必須履行的相關程序，解決了集體留地項目包裝難、審批難的難題，為相關村集體提供了一條便捷的項目建設途徑，有利于辦事效率的提高和整體推進農村集體留地項目建設。

3.壯大村級集體經濟實力，促進了農村社會的穩定和諧。政府回購模式充分考慮了土地開發過程中村集體經濟的發展問題，將留地建設與政府回購對接，很大程度上規避了村集體項目建設風險，使村集體經濟組織可以借助開發商的總體設計來發展自己的經濟實力，為村集體經濟組織租賃經營活動提供可靠的不動產來源，從而建立起運營成本低、經營風險小、經濟收益長期穩定的安置失地農民的長效機制，保證村集體經濟的長期穩定收入。促進了集體土地資產的合理開發與利用，使土地這一最基本的生產要紊得到了最優配置，實現了村級集體經濟的可持續發展。而且有利于更好地解決失地農民的社會保障能力，為解決失地農民的生活保障奠定了基礎，進而推動了農村社會事業的全面發展，切實保障了農村社會的和諧與穩定。

三、關于破解龍泉農村集體留地問題的兩點設想

（一）采取留地回購的方式開發

對開發條件成熟而村集體開發意愿不強的集體留地，由市政府以貨幣形式予以回購。具體回購標準，由市政府按照城市總體規劃要求確定用途、容積率、建筑密度，參照國有出讓土地，在規劃容積率1.5以內部分的，按市場評估價全額予以收購；容積率超出1.5部分的，按市場評估價協商收購。

（二）采取物業回購的方式開發

對不具備開發建設能力的村集體，集體留地作為經營性用地進行公開出讓，按一定的價格由村集體回購所需的三產、辦公、農民公寓的面積，多余面積由開發商作為商品房銷售。三產、辦公回購價格為項目供地時同類用途樓面評估地價的一定比例加建安成本及相關費用之和；農民公寓回購價格為土地取得成本、建安成本價及相關費用之和。公開出讓收取的土地出讓金在繳清相關報批費用后，按一定比例返還給該村集體經濟組織。