建立戒毒人群專項救助制度的合理性

胡忠林

(華東政法大學，上海 201620)

引言

2008年《禁毒法》開始施行，標志著我國禁毒工作進入新的發展階段?！督痉ā啡∠嗽揪哂兴痉☉徒湫再|的勞教戒毒模式，同時也強調了社區戒毒在我國新的戒毒模式中的基礎地位；戒毒人員與其他公民一樣享受社會保障、就業、教育等權益，突出以人為本思想，從法律上賦予了戒毒人員更多的人文關懷，體現了新時代下國家層面在禁毒工作上的觀念轉變。國務院也于2011年制定出臺了《戒毒條例》，使《禁毒法》的實施工作更加規范化、具體化。但盡管《禁毒法》與《戒毒條例》施行多年，針對戒毒人群社會保障、救助等工作的配套制度措施仍尚未健全，且多省市仍沿用《禁毒法》出臺前的救助工作辦法，將吸毒者排除在社會救助體系之外，在我國吸毒人員與戒毒人員缺乏明確概念區分的情況下，致使戒毒人群社會保障權益遭受損害。除法律法規與規章制度的制定缺乏同步性、及時性外，我國當前毒品濫用問題仍十分嚴峻，截至2013年底，我國累計登記吸毒人員247.5萬人，其中2013年新增登記吸毒人員36.5萬人*《2014年中國禁毒報告》，中國禁毒網，http://www.nncc626.com/2014-09/12/c_126979288.htm.，以一個登記吸毒人員三個隱性吸毒人員的比例計算，我國非登記和整體吸毒人員數量仍非常巨大；且戒斷鞏固難、復吸率高等問題仍很突出，及因吸毒引發的自傷自殘、傷害他人等惡性傷害案件也在逐步顯現，創新禁毒工作方式刻不容緩。

在《禁毒法》出臺前，我國學術界在吸毒者身份定位上存在爭論與分歧，主要包括將吸毒者當作病人或罪犯兩種情況，少部分學者也關注到了吸毒者的公民身份，認為僅將吸毒者作為病人或罪犯的傳統看法具有其局限性，應當首先將其作為公民看待，從公民權益的角度認為吸毒者應當享有社會政策中賦予每個公民的社會救助權利。*姚建平.權利與福利：吸毒者的社會救助研究.江西公安?？茖W校學報,2005(5)：33-37社會學學者們則關注日益嚴重的毒品問題中存在的社會原因，多數學者積極尋找居高不下的復吸率的社會原因，從社會支持、社會排斥與吸毒群體亞文化等視角，認為戒毒人員的戒斷鞏固需要社會的支持，這樣的支持不僅包含戒毒者個人所擁有的社會關系網絡提供的支持(家庭親友支持)，還應包括社區的支持、專業社會工作者的社會服務支持，更重要的是政府所提供的正式的社會政策及制度支持。*林順利,孟亞男.國內弱勢群體社會支持研究述評.甘肅社會科學,2010(1)：132-135《禁毒法》的出臺，戒毒人群擁有社會救助權利毋庸置疑，社會學界從大量實證研究中分析復吸原因，從該角度論證了戒毒人群確實需要社會救助或支持，也從側面反映了我國當前戒毒人員社會救助或支持的不足。本文在戒毒人群享有社會救助權利且急需社會救助的認識前提下，側重于分析戒毒人群的特殊性，突出戒毒人群在當前社會救助體系中的不適用性，并探索為其建立專項救助制度的合理性與必要性。

一、戒毒人群社會救助現狀

在當前施行的《社會救助暫行辦法》中并未對戒毒人群的社會救助有任何規定，且我國尚無《社會救助法》出臺，全國各地在戒毒人群社會救助問題上對戒毒人群的救助并無一致做法，然而因地區間經濟發展、公共財政支出、社會保障發展、民間組織發展等水平的不同在全國范圍內形成了地區間、城鄉間發展不均的局面，該發展不均問題還可以細分為在地區間制度發展不均、在地區與城鄉間社區戒毒模式發展不均。其中地區間制度發展不均具體表現為部分省市的戒毒人群可以無限制享受社會救助(即只要符合該地區最低生活保障標準，通過家庭收入審查，即可申請并獲得社會救助)，部分省市則明文規定將吸毒人員排除在社會救助體系之外，在尚未明確界定吸毒人員與戒毒人員的情況下，戒毒人群失去社會救助申請資格，嚴重損害其社會保障權益。

首先，地區間制度發展不均。我國《禁毒法》和《戒毒條例》規定：“戒毒人員在入學、就業、享受社會保障等方面不受歧視，”但在諸多省份現行的社會救助辦法中仍存在明確禁止因吸毒導致貧困者獲得生活救助或醫療救助的現象，包括了河南、福建、廣東、青海、四川、甘肅、遼寧、吉林、黑龍江、江西、江蘇、湖南、湖北、海南、內蒙古、寧夏、西藏等。涉及如此之多省份，反映出我國禁毒法律法規難以同步、互相矛盾的問題。以海南省為例，省政府于2003年出臺了《海南省城市居民最低生活保障規定》，2006年出臺了《海南省農村居民最低生活保障辦法》均規定存在吸毒情況的，不得享受最低生活保障待遇，并于2007年的《海南省城鄉醫療救助實施暫行辦法》中規定存在吸毒治療的，不予救助。但在2010年由省人大通過的《海南經濟特區禁毒條例》第四十三條第二款規定，戒毒人員在社區戒毒、康復期間的戒毒治療、生活保障，應當按照有關規定納入公共醫療服務保障和社會救助體系，本條例法律效力應當高于上述由省政府通過的救助辦法規定，但事實情況為海南省尚未與本條例相配套的、新的救助辦法的出臺，各級民政部門仍按照原有救助辦法處理戒毒人群社會救助問題，使得戒毒人群在社會救助問題上困難重重。但反觀上海等地方政策與中央政策緊密跟進的地區，在戒毒人群社會救助問題上并未存在政策歧視現象，戒毒人群無限制申請社會救助，此外還能得到街道戒毒社工的政策解讀、協助申領等幫助。

其次，地區與城鄉間社區戒毒模式發展不均。我國《禁毒法》第三十二條規定：“對吸毒成癮人員，公安機關可以責令其接受社區戒毒，同時通知吸毒人員戶籍所在地或者現居住地的城市街道辦事處、鄉鎮人民政府。社區戒毒的期限為三年。戒毒人員應當在戶籍所在地接受社區戒毒；在戶籍所在地以外的現居住地有固定住所的，可以在現居住地接受社區戒毒?！鄙鐓^戒毒模式的前提是要有完整的社區建設。我國當前的戒毒模式因我國地區間、城鄉間社區建設不平衡而發展不均。從地區來看，“北上廣”等經濟發達地區，城市街道辦事處、鄉鎮人民政府下轄的“社區”發育程度較高，在強有力的經濟支持下，衛生、公安、民政、財政等其他禁毒委成員單位可以按照《禁毒法》有關要求，通過設置專門機構、確定專門工作人員、增加編制或采用政府“購買”社會工作者的勞務參與社區戒毒工作，可以對決定社區戒毒人員進行有效跟蹤幫教。如上海市，各街道均設有自強服務總社的辦事處并配有專業戒毒社工，戒毒社工服務體系較為完善。但在一些經濟條件較差的中西部省份的縣、鄉鎮，雖然各級政府和各禁毒委成員單位也按照《禁毒法》的要求積極參與社區戒毒工作，但受資金、機構、編制及缺乏掌握開展社區戒毒工作相關知識人員的限制，社區戒毒和社區康復工作尚處于“試點階段”，目前海南全省僅建3個國家級和61個省級戒毒、康復工作示范點*中國新聞網：《海南建設社區康復示范點》，2014年6月26日.http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/df/2014/06-26/6324719.shtml，且多位于?？?、三亞等島內重點城市主要街道，整體社區戒毒模式發展有待加強。從城鄉間來看，在我國廣大農村地區，村委會最多只是與吸毒人員簽訂戒毒協議書，無法對吸毒人員進行定期尿檢，吸毒人員的情況無從掌握，缺乏對社區戒毒人員進行有效管控和幫教措施；甚至存在無任何社區戒毒工作開展，戒毒人員出所后主要依靠家庭管控和個人自控的情況*筆者2013年12月18日于海南省瓊海市萬泉鎮光耀村委會訪談記錄。。

最后，在無申請限制且禁毒社工組織發展良好的地區，仍存在當前社會救助政策剛性大，戒毒人群保障效果差的問題。如存在社區戒毒人員因需申請社會救助而與妻子“假離婚”*假結婚：該訪談對象仍與前妻、孩子共同居住，保持正常夫妻與家庭生活，但法律上他們為離異單身狀態。和在養老金“加金”*加金：通過單位掛靠或者自行繳費的方式，將已有繳費記錄補滿至15年以上。即一種養老保險續交方式。為今后老年生活和繼續享受當前救助的痛苦選擇的情況。假離婚是因為社會救助辦法規定最低生活水平以家庭為單位核算，離婚后個人無勞動能力、無生活來源，且無有扶養能力的法定扶養義務人，可以申領社會救助，以此減輕前妻與整個家庭的生活負擔。痛苦抉擇是因為該對象曾有近12年的養老保險繳費記錄，但現行規定必須達到15年繳費年限，因此身體多處患有病痛的他在考慮自己是否能活到領取養老金的時候，而且通過單位掛靠進行加金還需要解決險費來源問題，正在靠最低生活保障金生活的他很難不覺得選擇不痛苦*筆者2014年4月于上海市虹口區曲陽街道訪談記錄。。

因此，當前的戒毒人員社會救助問題的本質并非在于地區間的發展不均，而在于現行社會救助對于戒毒人群的不適用性，或者說以現行面向于所有的弱勢群體、以提供經濟保障為主的救助政策難以滿足具有強烈弱勢特性的戒毒人群的救助需求，同時有必要對為其提供專項性的社會救助制度進行思考與探索。

二、戒毒人群弱勢特殊性分析

戒毒人群吸毒有諸多原因，但在戒毒上卻是境遇相近：難以戒斷的心癮與難以獲得大眾的支持與理解。雖存在個別個體擁有較好的社會資源與家庭背景幫助其順利戒斷毒，但就整個戒毒人群而言，因為毒品使其具有弱勢特殊性。應從戒毒人群自身和社會外部影響因素等兩個角度綜合分析戒毒人群的弱勢特性。

(一)社會外部影響因素

1、社會“排毒”觀念根深蒂固

新中國成立后，在強硬政策和群眾支持的結合下，僅用了三年時間就在全國范圍內基本肅清了煙毒問題，*李麗忠.建國初期開展禁煙禁毒斗爭的經驗.山西高等學校社會科學學報,2008(1):123-124這與采取群眾運動方式進行禁毒分不開，發動群眾、依靠群眾，使受毒品危害最深的最廣大群眾成為禁毒工作的重要力量才能取得如此前所未有的成功。隨著改革開放和社會轉型，追求奢靡和享樂主義在一部分國人中盛行，使得我國毒品問題重新死灰復燃。但社會主流人群仍厭惡和排斥涉毒者，從感情和心理上難以接納這一群體，這樣的觀念根深蒂固的原因之一是我國的歷史文化因素發揮作用。其次是宣傳教育方面的因素影響，政府有責任向公眾告知毒品犯罪與毒品危害性，新聞媒體也有責任配合政府的禁毒宣傳，向公眾加深對毒品知識及其危害性的教育，尤其在國際禁毒日和艾滋病宣傳日期間，更會不遺余力地宣傳從而體現政府禁毒工作的決心與目標。但往往也會放大吸毒者對于家庭與社會的危害性，從而使社會大眾對于毒品吸食者形成“標簽化”的負面效應。社會對毒品的排斥觀念相對于《禁毒法》提倡的人本精神更要牢固許多，戒毒人群在如此強大的社會排斥觀念中尋求社會回歸是巨大的挑戰。

2、戒毒人群仍是受管制的群體

首先，《禁毒法》與《戒毒條例》具有濃厚的“管理法”色彩。眾所周知，行政法不僅是管理法，也是控權法?，F代行政法的發展應當體現人權保障，體現服務色彩。但通讀整個《禁毒法》條文，其管理色彩濃厚，主要呈現出的管制手段的相關規定，即管制權力條款細密，而戒毒者的權利保障條款稀疏，不利于吸毒者權利的保障。其次，《禁毒法》與《戒毒條例》中對強制檢測、盤問、傳喚等管制手段的條件、程序條款不完善，戒毒人群被隨意搜查人身、無休止尿檢等現象屢見不鮮，戒毒人群權利難以保障。我國《禁毒法》第三十二條規定，公安機關可以對涉嫌吸毒的人員進行必要的檢測，被檢測人員應當予以配合；對拒絕接受檢測的，經縣級以上人民政府公安機關或者其派出所機構負責人批準，可以強制檢測?？梢?，何為必要的檢測及何為檢測的程序，立法上并沒有明確規定，強制檢測的程序規定也過于簡單，從而使得擁有過于寬泛的自由裁量權，以至于出現不規范的執法行為。戒毒人群在社區戒毒期間仍會進行定期尿檢，這在戒毒社工看來是不利于戒毒者保持戒毒狀態的做法，因為會定期地提醒戒毒者自己是因毒品而受管制的人，使其難以擺脫吸毒者身份和對毒品的記憶，復吸性隨之提高。*鄧剛宏.吸毒成癮者權利保護的法制化.上海市禁毒委員會辦公室主編.禁毒理論與實踐研究(第四輯).上海:上?？茖W普及出版社，2013.89-94

(二)戒毒人群自身的群體弱勢特征

戒毒人群因吸食毒品需要付出大量的財力物力，在經濟方面較為薄弱；同時因吸食毒品行為常見后果往往是妻離子散、家破人亡及伴隨違反犯罪等惡性行為，家庭成員、社會成員與他們之間的關系存在一定隔閡。主要體現為：一是戒毒人群往往仍對毒品具有依賴性、難戒斷性，即俗稱的“毒癮”或“心癮”，同時長期的吸食行為造成“腦殘疾”；二是戒毒人群通常存在多種傳染性且潛伏期較長的隱性疾病，同時其身體有動態性迅速功能退化的風險；三是戒毒者具有多重身份屬性。

1.心癮與腦部疾病

藥物濫用是一種反復發作的腦部疾病。長期吸食和注射海洛因、哌替啶、冰毒等毒品會產生藥物依賴以及精神依賴，導致藥物依賴者的神經、器官和免疫等系統受到嚴重損害。一旦停藥，生理和精神上非常難熬。為何毒品會對腦部及中樞神經系統造成損傷呢？醫學上多用受體學解釋：“人們研究鎮痛藥時，發現正常人體內有內源性嗎啡呔，阿片受體和類啡呔神經元共同組成抗痛系統，海洛因與阿片受體結合形成的復合物能影響中樞神經系統多種遞質的釋放，正常生理狀態下由腦啡呔、類啡呔與阿片受體共同調節遞質的多少，人吸食海洛因時，使人體內乙酰膽堿、去甲腎上腺素和P物質受抑制，停服后，幾種神經遞質釋放增多，使神經系統產生種種病理學和生理學方面的紊亂，當重新給藥后，這些癥狀又可消失?！?王建瓊等.76例吸毒成癮者的腦電圖分析.臨床腦電學雜志，1993，2(1).戒毒人群在兩年的強制戒毒期間會得到良好的生理脫毒，一般在離開戒毒所時基本可以形成對毒品的自控能力，但這僅在沒有與毒品相關事物刺激或心理不受影響的情況下自控能力發揮作用。因此，戒毒者對毒品的依賴程度雖有所降低，但難以完全消除。同時，毒品對吸食者大腦的傷害至今仍是一個不可逆、難以修復的過程，長期吸食者的大腦海馬體會發生變質，形成軟化甚至空洞*筆者2014年4月于上海市虹口區曲陽街道訪談記錄。

2.疾病隱性與身體機能迅速退化

毒品吸食行為往往伴隨共用針具、亂性等行為，由此增加了吸毒人員感染艾滋病、梅毒、乙肝、丙肝等傳染性疾病的風險，尤其是艾滋病，據我國2002年艾滋病哨點監測結果表明我國艾滋病感染者中約84.8%為吸毒者*趙苳等.我國的藥物濫用與艾滋病現狀.中國藥物依賴性雜志，2003，(4).。此外，在生理脫毒治療過程中，還會引起如關節疼痛、失眠等稽延性戒斷癥狀，對戒毒人員的身體造成極大損害。但由于危險吸食行為及其他伴隨行為造成傳染性疾病的感染非外顯性疾病，只有當病毒感染造成器官病變或功能衰竭時才會突顯病情癥狀。加之，戒毒人群往往因吸食毒品耗盡積蓄、與家人關系破裂、難以獲得正常就業機會等造成居住環境差、生活質量低下，外觀看似健康的戒毒人員往往內在機理正處在逐漸病變中，當其一旦出現顯性疾病特征時，不但會使身體機能迅速惡化，其免疫系統也會難以抵抗其他疾病的入侵，最終會因多重疾病感染造成其身體的加速惡化甚至死亡。毒品對吸毒者自身的自損性是眾所周知的，但由此引發的其他隱性疾病并未受到重視，戒毒人群的身體機能隱含著急速惡化的風險。

3.戒毒者具有多重身份屬性

戒毒者除了公民身份外，還是違法者、受害者、病人。我國《禁毒法》第六十二條規定，吸食、注射毒品的，依法給予治安管理處罰。吸毒人員主動到公安機關登記或者到有資質的醫療機構接受戒毒治療的，不予處罰。在我國，將吸毒規定為違法行為，即使成癮也只給予行政處罰并進行強制戒毒，而非犯罪，因此戒毒者是違法者。其次，戒毒者是毒品受害者。從相關戒毒法律法規來看，將戒毒者定位為受害者并正采取各種措施積極地在幫助、教育和挽救他們；從毒品的危害角度，毒品不僅侵蝕吸食者的心智，難以自控，還造成妻離子散、家破人亡的惡性結果。吸毒將造成腦部疾病、破壞身體機能等已在前文中交代，戒毒者作為病人的身份不言而喻。戒毒者具有多重的身份屬性，每個屬性都不容忽視，因其擁有多重屬性，對其所應采取的救助措施也應該是多元的、綜合性的。

三、建立戒毒人群專項社會救助制度的探索

由于地區間戒毒人群社會救助發展不均且戒毒人群救助權益難以保障、救助需求難以滿足的情況下，從戒毒人群弱勢特性著手，以即將出臺《社會救助法》，完善社會保障法制體系為契機，一步到位建立戒毒人群專項社會救助制度有其現實性與可行性。

(一)可行性分析

首先，《禁毒法》實施多年雖整體禁毒效果不佳，但從中央到地方各級政府均對禁毒工作引起重視，媒體宣傳態度也逐漸轉向正面宣傳成功戒毒個例、鼓勵戒毒人群回歸社會、倡導戒毒工作中的社會責任與社會寬容發揮。兩方面綜合作用的效果要求我們不應仍將戒毒工作停留在保守探索階段，應當創新工作做法，做實完善社區戒毒模式，大力建設社區戒毒配套政策措施，其中建立專項社會救助制度就是一項可考慮的措施之一。其次是戒毒醫療研究、戒毒社工培養與民間戒毒組織、戒毒志愿者隊伍的蓬勃發展。從全國范圍來看截至2013年底共成立社區康復工作辦公室2.7萬個，配備專職工作人員2.3萬人，兼職工作人員6.8萬人；共有763個美沙酮維持治療門診開診(包括29輛流動服藥車)，累計治療吸毒人員41萬余人*《2014年中國禁毒報告》，中國禁毒網，http://www.nncc626.com/2014-09/12/c_126979288.htm，民間戒毒組織及志愿者隊伍發展數量同樣可觀，早于2012年便有戒毒社會組織700多個，志愿者隊伍1.5萬支人數達100多萬人*《人民日報：禁毒志愿者已超百萬人》2012年6月27日，公安部網站：http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1897/n2872/3311450.html。以上海市自強服務總社禁毒社工隊伍建設為例，自2003年創建時130余名，歷時7年發展，截止到2011年10月底，共有禁毒社工678名，其中社會招聘632人，公安或教育系統選聘46人，平均年齡34歲，平均從事禁毒工作年限3.8年*厲濟民、傅鸝鳴：《禁毒社會工作者隊伍建設現狀與對策措施》，載于上海市自強社會服務總社社刊《禁毒社會工作第21期》2014年4月18日，http://www.cszqss.com/shehuiwork.asp。最后，制度支持資金來源多元。戒毒人群作為弱勢特殊人群，非單純的經濟型貧困者，應多方拓展其救助制度資金來源，可包括政府財政性專項撥款，如中央及各級地方社會救助財政性撥款、禁毒經費等；社會組織輔助性慈善物資與資金，如中華社會救助基金會、中國禁毒基金會等。

(二)制度板塊探索

戒毒人群專項社會救助制度應當突破傳統以經濟物質救助為主的救助模式，充分考慮該人群弱勢特性，建設多元性的專項救助制度，應該包括醫療救助、思想教育、就業救助、經濟性救助等四個部分。戒毒人群的身體受到毒品損壞，存在心癮、患有腦部疾病、身體機能損傷等都是該人群最重要的弱勢特征，因此醫療救助應為制度首要，一方面為戒毒初期通過醫療方面幫助凈化其身體實現完成排毒，另一方面是戒斷毒后的動態性身體機能、疾病等追蹤預防與治療，如存在因原毒品吸食行為造成的身體疾病應對其進行救治。其二是思想教育，當前強制戒毒所對戒毒人員日常管理活動的重點即是思想教育工作，專項救助中的思想教育應當有別與此，由社區戒毒社工或志愿者進行思想教育工作，以開展服務性活動、家庭內部交談、戒毒典型人物學習等形式開展，避免強調對戒毒人員犯錯行為進行批評等，應以溫和地交談或相互學習方式進行，為其凈化心靈、提高自控能力。其三是就業救助，戒毒人群回歸社會的重要途徑是擁有一份正常的工作，通過自身勞動實現自身價值，體現社會人的責任。因此在其專項救助中提供技能培訓、文化再教育等使其順利就業安置尤為重要，很多省份開展對戒毒人群就業安置項目，如貴州“陽光工程”、湖南“藍結家園”、廣西“啟航工程”、內蒙古“愛心工程”、四川“綠色家園”、新疆“陽光家園”以及北京“向日葵社區”、“致遠號”等，應該在這些項目建設基礎上，突破建設戒毒人群集中安置點的方式，將戒毒人群走向正常社會工作。

戒毒人群專項救助制度包括多元性救助板塊，每一板塊都應該有各自的準入標準，即為戒毒人群按需提供救助，只要戒毒人員符合其中一個板塊要求就應該為其提供該板塊救助項目，體現制度的應保盡保原則，同時也體現出制度的適當性原則，只有戒毒人員符合各自板塊的準入標準時才能享受該板塊的救助內容。其次，戒毒人群專項救助制度還應體現隱蔽性原則，戒毒人群的身份雖具有爭議也使社會大眾帶有有色眼鏡，但在救助制度中還應體現對戒毒人群保護原則而非如尿檢等的管制原則。以尿檢為例，戒毒人群的尿檢工作由其直接負責有利于對戒毒人群的管控，但同時使戒毒人群難以擺脫被當“犯人”的心理，在具體操作過程中如可以將尿檢工作交由醫療人員，避免戒毒人群與公安部門的接觸，不僅可以體現出對戒毒人群的權益保護，也體現出以人為本的創新工作做法。

結語

近年來我國每年新發現及全國登記在冊吸毒人員均以近20%的增長率在上升，從數據上將我國吸毒情況不斷顯性化，從側面反映出我國戒毒治理工作的難度與不足，這就要求禁戒治理方式應該更具適當性與探索性。在不斷加強毒品犯罪打擊力度的同時，應當暢通戒毒人員的社會管理回歸之路?！督痉ā穼嵤┒嗄杲涠拘Ч幻黠@的主要原因在于我國現行社會救助社會制度與戒毒人群救助需求難以平衡，而造成戒毒人群難以從現行社會救助制度中獲得充分救助在于戒毒人群有其顯著弱勢特性。為戒毒人群建立專項社會救助，以醫療救助凈化身體、思想教育凈化心靈、職業技能培訓拓展生存渠道，輔以生活救助保障生活，發揮民間戒毒自助互助組織作用，完善各級專業戒毒社會工作者網絡配置，在戒毒救助工作上充分發揮以人為本思想。從戒毒人群的需求角度來看，尚未以量化形式分析戒毒人群專項救助制度的運行成本及其效率，在戒毒人群專項社會救助制度建設領域還有很大的研究空間。