行政體制改革程序制度完善研究

● 鄧 勇

（作者系北京中醫藥大學人文學院法律系講師）

自2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，提出健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，實行依法決策、科學決策、民主決策以來，有關行政體制改革特別是重大行政決策程序的立法進入了一個繁榮時期，在中央層面，先后出臺了《關于加強市縣政府依法行政的決定》、《關于加強法治政府建設的意見》等政策文件；在地方層面，出臺了《湖南省行政程序規定》、《山東省行政程序規定》等法規文件。公眾參與、實證調查、咨詢論證、信息公開、集體審議等程序制度在行政體制改革的實踐中得到廣泛運用。當然在立法和實踐繁榮的背后，也隱含著不少問題，很多經過專家論證、聽證討論、集體審議的改革依然沒有擺脫失敗的命運。如合肥市垃圾處理場事件、廣東省珠海機場事件、川東天然氣國家工程等，給國家帶來巨大損失，也使公眾開始懷疑程序在行政體制改革中的作用。如何充分發揮改革程序的制度價值，盡可能避免改革決策的失誤，值得深入研究。

一、行政體制改革程序中存在的主要問題

一個完整的行政體制改革程序，一般分為以下幾個環節：一是改革立項，確立改革目標；二是實證調查，了解改革情況；三是制定方案，評估論證；四是公開參與，征求意見；五是確定方案，具體實施；六是實施反饋，修改完善。通過行政體制改革程序，實現改革依法、民主、科學進行的目的。目前行政體制改革程序制度存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）提議程序不明確，改革的啟動隨意性大

行政體制改革涉及重大利益的調整，作為一項重大決策，應具有嚴格的啟動標準和啟動程序，改革的提出應是對當時、當地經濟和社會發展的必要回應。目前行政體制改革的提出具有隨意性，憑經驗“拍板”的情況比較普遍，“跟風”現象更是非常多見。據統計，目前全國已有655個城市提出要“走向世界”，還有183個城市要建成“國際大都市”，內蒙古清水河縣，是一個年財政收入僅3000萬的貧困縣，卻計劃斥資60億元建設新城市，在長達10年的造城運動后，留下了一大批無法居住的爛尾樓。根據世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國因為決策失誤而造成的資金浪費和損失高達4000億到5000億元。①綜觀目前有關行政體制改革或行政決策的規范性文件，很少涉及改革啟動程序的規定，行政體制改革主要由行政機關提議發起，公眾介入有限，啟動程序單一，這也是出現很多政績工程、形象工程、爛尾工程的重要原因。

（二）咨詢論證制度虛置，改革的科學性缺乏保障

為保證行政體制改革的科學性，目前已有部分行政體制改革和行政決策程序規范規定了專家論證、研究咨詢等程序制度，陜西、四川等省還成立了決策咨詢委員會。但實踐中，更多的改革并沒有經過嚴格的科學論證。在一項對北京市三級政府1640名公務員的問卷調查中，當被問到“專家顧問團在本市政府決策中的作用時”，近60%的公務員認為目前專家顧問團沒有意義或不存在實質作用。②有關論證人員的遴選③、組成，論證的基本程序，論證的監督等也缺乏明確規定，即使經過了專家論證的決策依然沒有逃脫失敗的命運，科學論證成為 “為論證而論證”，目的是為政府的決策方案提供依據支撐。

（三）公眾參與和民意表達缺失，改革可接受性不強

行政體制改革意味著對重大利益的重新分配，利益相關者都有參與改革的意愿和動機，行政體制改革應及時反映和吸收各方訴求，以獲得各方的理解和支持。④目前，公眾參與改革的形式具有多樣性。在廈門PX事件中，廈門市政府就曾通過市民座談會的形式征求民意，并在大部分市民代表反對的情況下，決定遷建PX項目。但是，公眾參與制度仍存在不完善的地方，一些地方出現了“聽證會專業戶”、“聽證會無人報名”的現象，聽證之前已經形成了確切的輿論導向，這影響了聽證等參與程序的公信力，也打擊了公眾的參與熱情。

（四）調查研究和信息搜集的作用有限

行政決策是信息輸入、替換和輸出的過程。⑤因此，及時獲得客觀、準確、完整的信息，是政府部門確定優化的決策目標、科學的行動方案的前提；同時，實施決策中的反饋信息，也是及時修正、調整原來決策目標與行動方案的基礎。為充分了解改革對象的實際情況，政府在越來越多的改革過程中開展調研活動，為改革決策提供“一手”信息。實踐中也出現了決策信息失真、不準確且滯后的情況，影響了行政決策效果。比如北京的煙花爆竹由“禁放”到“限放”，其本身是經過調研的，當初有80%的調研對象認為應該“禁放”，而幾年后，再一次調研時，又有78%的人認為不應該“禁放”，短短的幾年間，由于調研對象發生了變化，調研結果天壤之別，第一次調研，主要是走訪、填問卷，受訪對象以老年人居多，他們是“禁放”的積極擁護者；第二次調研，主要通過網絡調查，受訪對象以青少年居多，他們是“禁放”的積極反對者，手段有限、搜集方法不科學，調查對象瞞報、虛報、漏報的現象影響了獲取信息的質量。

（五）信息公開⑥的范圍和程度不夠

在我國，政府是最重要的信息生產者、使用者和發布者，但長期以來，一直處于封閉或半封閉狀態，導致決策過程封閉，公眾的知情權無法得到實現?！墩畔⒐_條例》實施以來，政府信息公開工作逐步走上正軌，政府行為開始為公眾知曉和監督。但這些信息大多只公開政府行為結果，很少涉及行為的依據和過程，公開的范圍和程度有限，所公布的信息對公眾參與改革過程究是不夠的。

二、行政體制改革程序問題的原因分析

總體來說，我國的行政體制改革是在社會處于快速轉型期的大環境下進行的，傳統的因素仍有大量遺留，現代的因素還不健全，在傳統與現代的相互糾纏下，程序理念的確立和程序制度的健全仍需要一個過程。

（一）傳統文化慣性

自然經濟和封建等級制度造就了中國獨特的倫理文化，追求道德理性而非程序理性，因此傳統文化中，程序沒有生長的基礎，行政至上的傳統和行政本身的特點影響著改革者的思維。政府的主導地位決定了社會對政府自我改革的認可。政府習慣于管理社會，缺乏服務意識和民主精神，程序理念難以深入人心。

（二）排除干擾的考慮

在行政體制改革過程中，權力、利益的博弈不可避免，這給長官意志、人情關系留下了空間，單一封閉的改革主體和嚴格保密的改革方案可以排除既得利益的干擾。改革中的利益博弈不會因為改革方案的確定而塵埃落定，改革推行中的阻力仍然存在，行政主導式的改革手段可以暫時遏制這些阻力，使得改革得以順利推行。

（三）提高改革效率

改革是對社會情勢變化的回應，源生于當時特定的客觀環境，轉型期下瞬息萬變的改革背景決定了改革方案不能久拖不決，必須對新問題、新情況予以及時回應，給社會以穩定的預期。由于目前程序制度設計不合理，導致行政體制改革決策的程序過長、時間跨度大、步驟繁瑣，使得改革決策者無法在改革過程中引入程序制度。

（四）法律規范欠缺

目前我國有關行政體制改革程序的法律規范仍處于初創階段，從已頒布實施的程序性法律文件來看，效力等級均較低，大多是地方的規范性文件，中央缺乏統一的標準；內容不夠具體，操作性不強；對程序責任規定的缺失，使得行政體制改革決策者有權力而不承擔責任，沒有程序強制性標準的要求。立法缺位制約著行政決策程序的法治化。

三、行政體制改革的基本流程

2010年10月，國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》為我國行政體制改革程序制度的完善提供了基本思路。行政體制改革的基本流程包括以下幾個步驟：

1.改革立項。行政機關在有了行政體制改革的動議后，應進行改革立項，起草行政體制改革的建議稿，重點說明實施行政體制改革的原因和動機，改革要達到的目標，改革可能涉及的內容等。行政體制改革的啟動可以來源于行政機關內部，也可以由公民、法人或其他組織提起，應符合客觀需要和現實可能，是否立項由行政機關確定。

2.方案起草。改革程序啟動后，行政機關應成立專項課題組，圍繞改革目標體系，進行課題調研和信息搜集，在充分調取實際信息和了解改革訴求的基礎上擬定改革草案，明確改革的具體內容、成本、理想目標等。除涉密的事項外，課題組應由相關領域的專家、實務部門的人員組成。改革草案在一般情況下應有兩個或兩個以上，以供決策部門選擇。

3.公眾參與。改革草案擬定后，除依法不得公開的事項外，應通過各種行之有效的方式向社會公布，廣泛征求公眾意見，行政機關應對公眾反應的信息進行匯總整理，形成報告并公布，對于不予采納的意見，要做出說明。

4.專業論證。專業論證是保證行政體制改革科學性的重要程序。涉及專業性、技術性較強的事項，應由業內的專家從專業的角度對其科學性進行論證。行政機關應對專家論證意見予以尊重，除有充分的理由外，一般應予以采納。

5.風險評估。行政體制改革的風險評估是保證改革科學、合理的重要程序。決策機關有必要事先對改革可能存在的風險進行評估。風險主要包括公共財政風險、社會穩定風險等。風險評估的內容要記入工作底稿。

6.合法性審查。合法性審查，是保證改革方案合乎法律規定的重要程序。在行政體制改革方案確定之前，應將改革草案交由法制部門或部門的法制機構進行合法性審查。未經合法性審查的，不得做作出決策。同時，法制部門或法制機構在進行合法性審查時，必須要做作出合法、修改或違法的結論，不能懸而不決，不下結論。

7.集體討論決定。集體討論決定是保證行政體制改革民主性的重要程序。行政體制改革方案草案經政府或者部門分管領導審核后，應提交政府常務會議、全體會議或者行政辦公會議討論決定。在集體決定程序中，會議組成人員都要發表意見，并將每個組成人員的意見如實記錄在案。

8.后評估。對行政體制改革的實施情況進行后評估，是及時發現并糾正決策中存在的問題、提高決策質量的手段。后評估的時間，可以在做出行政體制改革決策時一并確定，也可以在行政體制改革實施一段時間后，根據實際需要確定。后評估，既可以由改革決策機關自行完成，也可以授權負責內部監督的機關或者機構及決策執行部門進行，還可以委托社會專業機構進行。

需要特別說明的是，并非每項行政體制改革的決策都必須經過上述八個完整的程序環節，在遇到改革時間緊迫的特殊情形時，可以簡化決策程序，以避免貽誤決策時機，但改革的基本流程不得顛倒。

四、完善行政體制改革程序的基本制度

行政體制改革的基本流程是由公眾參與、信息公開、咨詢論證等一系列具體的程序構成的，關鍵是保證各項制度的科學有效。具體包括以下幾個方面的制度。

（一）公眾參與制度⑦

完善公眾參與制度首先必須保證參與途徑的暢通。應通過多種形式對擬進行的改革進行宣傳說明，提高公眾參與的積極性，通過自愿報名、邀請、隨機抽樣等方式遴選參與代表，在人員構成上應包含法律、經濟等方面的專家，若改革涉及特定人的重大利益，還必須有特定利益代表參加。其次要提供充分博弈的機會，參與過程要公開，參與形成的意見要進行總結，民意代表的看法應隨著博弈的深入而變化或調整。最后要保證參與的有效性。對民意代表或參與人的意見要逐一反饋，不予采納的要說明理由，并舉出證據。

（二）信息公開制度

通過法律建立經常性的、規范化的政務信息公開制度對于保證公眾參與的真實和有效是極其重要和必不可少的。⑧在公布的途徑上，應注意穩定性和廣泛性，做到常規渠道與補充渠道、新興媒體與傳統媒體的有機結合。在公布的內容上，應注意保密性和充分性，在遵守保密規定的基礎上，對可以公布的草案內容，有關部門有義務制作完整、清晰、平實、易讀的引導性、說明性文字，向公眾解釋決策方案的具體內容，提示要點。此外，在公布文本草案及其說明的同時，還應明確列舉公眾反饋意見的途徑、期限等，以盡可能廣泛、方便地接納公眾反饋的意見。在反饋意見的處理上，有關部門應對收到的反饋意見進行匯總、整理和分類，并形成報告，提出是否采納的建議和理由；相關報告應當作為重要的決策過程文件；在行政體制改革最終做出之后，應將采納意見的情況向社會公布。

（三）咨詢論證制度

首先要明確咨詢論證的適用范圍，主要是專業性較強或有客觀技術指標的決策事項，如城市總體規劃、土地利用總體規劃、自然資源開發利用總體規劃、生態環境保護等專業規劃、各種重要技術標準的制定、政府重大投資項目、編制財政預決算等。但并非所有的行政體制改革決策都需要召開專家論證會這一程序。⑨在專家的選擇上，應注意代表性和平衡性。在論證的程序上，應注意兩個環節：一是在論證會舉行前，對論證內容有一個全面的了解，二是專家論證會應制作書面意見，并經每位參會專家簽字確認。在論證的效力上，專家意見仍屬于決策建議權，在經專家簽字后，應成為行政體制改革事項領導最終決策的重要依據之一。此外，還要建立專家誠信檔案和淘汰制度，推動咨詢論證組織的建立和發展，完善有關社團方面的法律，對非政府部門的決策參與主體的權利、義務、責任加以明確。完善有關法律、法規，推行決策咨詢合同制度。政府應盡量通過與咨詢主體締結合同的方式明確雙方的合同義務、合同責任，保證責任落實。

（四）合法性審查制度

合法性審查的部門是各級政府的法制機構。法制機構應承擔起對重大行政決策事項合法性的審查工作。同時，由于法制機構地位比較超脫，審查會更客觀。

（五）會議決策制度

會議的形式包括政府常務會議、全體會議或者行政辦公會議。在會議出席人數上，至少應當有半數以上組成人員出席方為有效，必要時，可以規定三分之二以上的組成人員出席方為有效，與會人員達不到規定人數的，應暫緩審議決策事項。在會議流程上，首先由承辦部門作決策方案草案說明，必要時由相關部門做作出補充說明，由分管領導發表意見，闡明態度，其他會議組成人員對決策草案發表意見，在此基礎上，行政首長發表意見并做作出決定。會議組成人員對決策方案草案存在意見分歧難以統一認識的，行政首長可以根據實際需要采用投票方式進行表決并根據表決結果做出決策。會議組成人員的意見，尤其是分歧意見，以及行政首長否定多數人意見做作出決定的理由，應當如實記錄在案，存檔備查，為決策責任的認定提供客觀依據。會議紀要應記錄會議最后決定的內容和形成決定的依據、理由，明確落實決定的責任及實施監督的辦法。同時，對依法需要報批的行政體制改革方案，還應當履行相應的報批程序。

（六）評估和監督制度

大部分改革方案并不是一經形成就全面實施，有的要在局部實施，發現問題，再進行修改的。在方案實施過程中，應建立行政決策反饋制度，為修改行政決策甚至推翻行政決策搜集信息，形成決策—反饋—再決策—再反饋的循環機制。⑩此外，要落實行政體制改革責任制度。

總之，加強行政體制改革的程序監督，意味著建立一套符合法治要求的改革程序。明確規定實施改革的機關（改革的決策機關、執行機關）、改革對象、改革措施、程序、時間表、改革過程中糾紛的解決、相關法律責任等。將改革政策法律化，使得改革的整個過程都有明確的法律依據，保障改革在法定框架內進行，并事先通過規范的立法程序科學地界定和優化改革過程，保障改革順利推行和改革目標的實現。不僅要對現行的法律法規進行修訂，還要根據需要制定相關法律，如《中央與地方關系法》、《行政區劃法》、《行政體制改革法》、《行政程序法》等。另外，要對各地方、各部門有關行政體制改革的規范性文件進行科學論證，使其上升為法律、行政法規或地方性法規的層次?？傊?，行政體制改革還將是一個長期過程，行政程序法律制度的建構也將是一個漫長的過程。

▲ 《任重道遠》 曲藝峰書法

①楊寅：《行政決策程序、監督與責任制度》，中國法制出版社，2011年版，第82頁。

②石亞軍主持項目：“北京市服務型政府治理模式”。

③對我國而言，專家咨詢制度實踐中所呈現出的問題，從根本上反映出專家咨詢制度存在保障專家獨立性機制和抑制專家知識濫用方面的雙重缺位。參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程》，中國民主法制出版社，2007年版，第314頁。

④美國學者理查德·B·斯圖爾特提出傳統模式已經不能滿足行政正當性的要求，需要發展利益代表模式，拓展行政程序參與權利。理查德·B·斯圖爾特：《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館，2002年版，第111-122頁。

⑤劉峰、舒紹福：《中外行政決策體制比較》，國家行政學院出版社，2008年版，第297頁。

⑥如果民主國家中，無論間接或直接民主，有治理權的公民處于一無所知的狀態，要想治理好這個國家是不可能的。知情權不僅是實現表達自由的必然要求，而且是實現其他自由的前提條件。劉莘主編：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京大學出版社，2006年版，第228頁。

⑦20世紀60、70年代以來，參與民主作為行政民主化的要求之一在全球范圍內日益演變為一種趨勢，葡萄牙、澳門特別行政區《行政程序法》中明確規定了參與原則，其他國家（地區）的行政程序法中雖然沒有直接規定參與原則，但都規定了體現參與原則核心要求的聽證制度。王萬華著：《中國行政程序法典試擬稿及立法理由》，中國法制出版社，2010年版，第148頁。

⑧姜明安：“公眾參與行政法治”，《中國法學》，2004年第2期。

⑨劉平等：“上海市重大行政決策程序研究報告”，《政府法制研究》，2009年第3期。

⑩劉莘：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京大學出版社，2006年版，第253-257頁。