論中國特色的依法治國體系建設

劉愛國　劉俊祥

摘要：現代國家治理體系建設要求推進國家的依法治理，即依法治國。所謂依法治國，就是奉行法治政治理念并依據良法治理國家。依法治國的實施有助于社會的和諧穩定和國家的長治久安。中國特色現代國家治理體系的核心內容是黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。推進我國國家治理體系的現代化，就要在堅持黨的領導和人民當家作主的前提下，推進中國特色的依法治國體系建設，讓公共權力在法律制度的籠子里運行，以制度尊重和保障人權與公民權。

關鍵詞：國家治理體系；現代化；依法治國；駕馭權力；中國特色

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）01-0041-04

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出?！叭嫔罨母锏目偰繕耸峭晟坪桶l展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！边@意味著，我國全面深化改革的重要目標，就是要建設現代化的國家治理體系。一般地說，現代國家治理體系建設，不僅要求國家的民主治理、科學治理和公平治理，也要求推進國家的依法治理。實際上，現代國家的依法治理就是我們通常所講的依法治國。因此，要建設中國特色的現代國家治理體系，就必須堅持依法治國，構建中國特色的依法治理體系，推進法治中國建設。

一、依法治國就是依據良法治理國家

國家治理的現代化，主要有四個趨向，即國家治理的民主化、科學化、公平化和法治化。國家治理法治化在我國的現實表現就是依法治國。古今各國，與依法治國相關聯的表述，主要有法的統治、依法統治或通過法律統治、通過法律的治理、依法治理、法治主義等等。由此可以說，奉行法治是依法治國的本質和核心，在現代國家治理體系中，依法治國的基本含義就是依據良法來治理國家。具體而言，所謂依法治國，是指全體社會成員特別是國家權力主體普遍地遵循具有正義與秩序價值的良法體系以保障人權的一種治國方略。換言之，依法治國是以良法治國為前提條件，以司法公正為基本要求，以權力制約為內在機制，它包括一系列文明的、理想的、良善的法治理念、法治方法、法治制度、法治原則和法治價值。這可以從以下幾個方面來理解：

依法治國是指奉行法治的科學治國理念。這些法治政治理念主要有：（1）人在本質上是法治的政治動物。人與其他動物的本質區別在于，人能夠服從正義和法律規則，奉行法治的政治生活。正如亞里士多德所指出的，“人類由于志趨善良而有所成就，成為最優秀的動物，如果不講禮法、違背正義，他就墮落為最惡劣的動物?！保?）國家要奉行法治?；谌说囊巹t本性所生成的國家是法律的聯合體，國家是一種法律現象和一套法律秩序，國家必須依法而治。（3）法律具有至上性和權威性。所謂法律至上，意指法律在整個社會規范體系中具有至高無上的地位，其他任何社會規范都不能否定法的效力或與法相沖突。柏拉圖說，“在法律服從于其他某種權威，而它自己一無所有的地方，我看，這個國家的崩潰已為時不遠了。但如果法律是政府的主人并且政府是它的仆人，那么形勢就充滿了希望?！保?）普遍守法以實現良法治國?！半m有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實行法治。法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！保?）權力分立以規制政府行為。權力的合理劃分和規范制衡是法治國家的內在運行機制和基本要求。依法治國的重點是依法制權，形成“法律下的權力”即合法性權力。（6）依法保障權利。尊重權利和保障自由是依法治國的價值目標。

依法治國是指奉行法治的文明治國方法。依法治國是人類探尋文明的、理想的、良善的治國方法的結果。在古希臘，法律之治，是優于強力之治、智慧之治、財富之治的一種最優的治國方法。所謂強力之治，就是奉行動物式的弱肉強食的強權政治或君權政治，這顯然是不符合正義的。所謂智慧之治，也就是賢人政治即“一人之治”（人治），從治國實踐來看，法治優于一人之治。而所謂財富之治，則是指國家由有錢的富人實行統治，即是由富人統治窮人。僅僅按照富人利益所進行的統治，由于違背了“全體公民的最大幸?！?，因而也是非正義的。正如柏拉圖所言：“我們建立這個國家的目標并不是為了某一個階級的單獨突出的幸福，而是為了全體公民的最大幸?！?。而能夠實現“全體公民的最大幸?！钡闹螄椒?，就是眾人依據法律進行的治理即法律之治。作為治國方法的這種法治，一方面是與人治（即賢人政治或君主一人之治）相互對立的，另一方面是與道德至上的德治（即依德而治）相對立的。從治國方法來看，現代法治卻必須符合道德正義。從這個意義上，也可以說，法律是最低限度的道德，道德的法律化有助于提高道德規范的約束力。

依法治國是指奉行法治的嚴謹治國原則。對于依法治國的基本原則。學者們從理論和實踐上作了一些精彩的抽象和概括。如美國法理學家富勒基于法的內在道德提出了法治八原則：（1）普遍性。法律不是針對特定人的，而是對一般人都適用的，即法律面前人人平等。（2）公布。法要公之于眾，為人知曉。（3）非溯及既往。法律一般是適用于將來的，因此只應規定將來的某些行為。不能用明天的法律規則約束今天的行為。（4）明確。制定一個模糊不清、支離破碎的法律，也危害法治。（5）不矛盾。如果法律自相矛盾。人們將無所適從。（6）可為人遵守。法律不應當規定人們無法做到的義務，實現不可能實現的事情。（7）穩定性。頻繁改變的法律和溯及既往的法律具有同樣的危害性，二者都表明立法的動蕩性。（8）官方行為與法律的一致性。法律除了具有支配普通公民行為的職能外，還有為官員執法和司法提供指南的職能。所以，官員的行為必須符合已公布的法律。

依法治國是指奉行法治的現實治國制度。依法治國就是依據憲法及各種法律治國，在現實上體現為實施一套法律至上與民主共和的政治法律制度。（1）憲法制度。依法治國的最高表現就是依憲治國，因此，依法治國的首要制度建設，就是制定和實施具有最高權威性的憲法及一整套憲法政治制度。（2）權力制約制度。孟德斯鳩指出，“一切有權力的人都容易濫用權力”，因此，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！边@種權力制約制度包括立法權、行政權和司法權之間的橫向制約，中央政府權力與地方政府權力之間的縱向制約，等等。（3）代議民主制度。這實質上就是人民當家作主的政治制度，主要包括主權在民、選舉民主和議會制度等。（4）法治政府制度。這意味著政府只享有人民同意授予它的權力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。（5）司法獨立公正制度。（6）政黨政治制度，即依法治黨和政黨依法活動的制度。（7）人權保障制度。（8）公民依法辦事制度。依法治國要求全體公民都要依法辦事，因此，依法治國必然包括一套公民依法辦事的行為規范和制度規則。（9）法治社會制度。法治國家的基礎是法治社會，因此，推行依法治國就需要建立法治的社會秩序，其核心是政府依法治理和管理經濟社會事務的制度機制。

依法治國是指奉行法治的良善治國價值。從理論上講，法治包含兩個部分，即形式意義的法治和實質意義的法治，是兩者的統一體。形式意義的法治，強調“依法治國”、“依法辦事”的治國方式、制度及其運行機制。實質意義的法治，強調“法律至上”、“法律主治”、“制約權力”、“保障權利”的價值、原則和精神。形式意義的法治應當體現法治的價值、原則和精神，實質意義的法治也必須通過法律的形式化制度和運行機制予以實現，兩者均不可或缺。從實質意義上倡導法治，最早可以追溯到亞里士多德的良法治國理論，這個思想得到后來者的發揚，并構成了當代各國法治思想的精髓和依法治國方略的核心。堅持形式法治與實質法治相結合的依法治國，就是要奉行一些良善的法治價值，這主要包括正義與秩序、自由與平等、和平與安全、公平與效益、以人為本，等等。

二、中國特色的國家治理要求黨領導人民依法治國

在我國，依法治國則是中國共產黨根據人類法治政治文明的歷史經驗而施行的、具有中國特色的基本治國方略。正式提出依法治國基本方略的十五大報告，對依法治國的含義作了科學的界定，“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變?！庇纱丝梢钥闯?，中國特色的依法治國，與西方的依法治國或法治之間具有重要的區別，其根本點在于：中國特色的依法治國是中國共產黨領導人民依法治理國家的基本方略。這可以從以下幾個方面來理解：

依法治國的主體是中國共產黨領導下的人民大眾。依法治國要堅持法律的至上性，但不能因此而認為法律是依法治國的主體力量。在我國，人民是國家的主人，法律集中體現著廣大人民群眾的利益和意志，保障著人民當家作主的權利和地位，由此決定了我國依法治國的主體是人民，人民具有法治主體性?？梢哉f，人民當家作主是依法治國的根本目的，依法治國是人民當家作主得以實現的根本方式，二者的有機結合、辯證統一，構成了社會主義法治政治文明的一個基礎性、本質性、決定性的重要內容和特征。由此可見，以為執政的中國共產黨是依法治國的主體，由執政黨來依法治國，這個認識是不準確、不完全的。但是，堅持法治的人民主體性與堅持黨的領導之間并不矛盾。因為，在我國，實施依法治國，就是要把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心力量。

依法治國的直接對象是國家權力組織、權力活動及其權力關系。在我國，依法治國作為治國方略，就是要求國家機關（以及公務人員）代表人民依法對國家進行治理并帶領人民大眾依法對經濟社會等公共事務進行管理。由此決定了中國特色依法治國對象的兩個層次：（1）依法治國的直接對象是國家機關（以及公務人員）及其權力活動和權力關系。在人民當家作主的我國，國家機關的組建及其職權活動源于人民的授權，因此，依法治國的直接對象就應當是作為人民監督和治理對象的國家機關及其公務人員，而依法治國的重點是依法治官，依法治權，而不是依法治民。根據十八大報告的要求，全面推進依法治國，就是要健全權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。（2）依法治國的問接對象是經濟社會組織及其經濟社會活動和經濟社會關系?！吨腥A人民共和國憲法》在規定實行依法治國方略時，明確要求“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！笨梢?，社會組織和全體公民也都要在國家機關及其公務人員的帶領和監督下，或自主地嚴格依法辦事，他們也是依法治國的間接對象。

依法冶同的內容是實現國家各項工作法治化。依法治國的內容是指依什么法對國家的什么事務以及怎樣依法并如何治國的問題。在我國，依法治國的主要內容和基本要求是實現國家各項工作和社會生活的法治化。具體地說，主要包括確立憲法法律的至上權威性，黨要依法執政，堅持有法可依、有法必依、執法必嚴和違法必究，弘揚法治精神，推進法治政治、法治經濟和法治社會建設。

依法治國的原則是社會主義民主政治制度化、規范化和程序化的基本準則。實施依法治國，必須堅持社會主義政治制度的特點和優勢，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，由此而形成治國理政的一些基本要求和行為準則。歸結起來，這主要包括人民民主與人權保障原則：平等與自由原則；司法獨立與司法公正原則；權力監督原則以及改進和加強黨的領導原則，等等。

依法治國的根本目的是為了保障最廣大人民的根本利益。法治的人民主體性以及民主政治法治化的本質要求，決定了我國的依法治國，必定要將保障最廣大人民的根本利益作為依法治國的根本目的。這就要求在實踐中，不能將依法治國異化為依法治民。而且，根據以人為本的科學發展觀，依法治國必須堅持以人民為本，要按照人本法律觀實施依法治國方略，即“要求國家機關和公務人員的活動，必須合乎人性、尊重人格、體恤人情、講究人道、保障人權?！?/p>

三、實施依法治國有助于國家的長治久安

在西方法治主義文化下，思想家們對于法律和法治在治國安邦中的功能作用，作了許多經典的概括，形成了一些法治名言，如“法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序”：“一切法律的總目標一般是或應該是增加社會幸?！?。法學家們則將法律和法治的這些治國功能作用作了系統的抽象和歸結，從不同角度肯定了依法治國的重要性和必要性。如德國學者魏德士提出，法的功能和作用包括：（1）創建和調整功能。即法首先是政治共同體用以安排、調整和形成（重構）人類共同生活的必要組織和統治工具。（2）形式上的調整功能。即法律能夠阻止無法狀態下混亂的發生。（3）保持功能（物質的調整功能）。這表明，法的任務就是穩定國家秩序和社會秩序，保持社會和國家的制度結構和司法判決的管轄權（統治關系）。（4）賦予功能和法律保障功能。即法能夠保障個人和集體的權利，并創造社會的安定性。（5）裁判糾紛的功能。即法是利益沖突的調整工具和判斷標準。（6）滿足功能。即法有助于形成有序而和平的國家和社會的生活過程。（7）融合功能。即法有助于實現并保障社會和政治生活的統一。（8）創造與教育功能。即現行和有效的（被實施）法能夠形成法律意識，它使得在法的有效期內對法的遵守成為對法的確信或信仰。我國法學工作者更加簡明地指出了法律和法治在治理國家與管理社會中的功能作用，認為法律對于人們的行為具有指引作用、預測作用、評價作用、激勵作用和教育作用。同時，法律還具有如下社會功能，即通過利益表達、利益平衡和利益重整而實現的利益調控功能：通過正當化國家權力，促進價值多元化和解決糾紛而實現的社會整合功能，等等。

法律和法治在治理國家與管理社會中的這些功能作用，決定了在我國實施依法治國基本方略，具有非常重要的現實意義：依法治國是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的根本保證；依法治國是人民當家作主的基本保證；依法治國是發展市場經濟的客觀需要：依法治國是在國際上維護國家利益和國民權利的有效方法。只有在國內堅持依法治國，在國際關系上處理國際事務時，才能依法而有效維護國家利益和國民權利。

綜上所述，依法治國是人類從權力至上的人治走向法律至上的法治的產物，也是對文明制度和良善法治追求的表現。因此，是否推行法治關系到一個國家的生死存亡，依法治國是國家長治久安的重要保障。

四、推進依法治國的法律制度體系建設

中國特色現代國家治理體系的核心內容是黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。因此，推進我國國家治理體系的現代化，就要在堅持黨的領導和人民當家作主的前提下，推進中國特色的依法治國體系建設。根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，到2020年，我國應該在推進依法治國的重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的依法治國的法律制度體系。

首先，牢固樹立法治政治理念。中國傳統的國家治理所奉行的是權力至上的人治政治文化，至今仍然影響甚至阻礙著我國國家治理體系的現代化。因此，要推進中國特色的依法治國體系建設。就要實現從權力至上的人治政治文化向法律至上的法治政治文化的轉型，牢固樹立和堅持法治是治國理政的基本方式，樹立和堅持依法治權、依法治國、依法執政、依法行政等法治政治理念：倡導自由、平等、公正、法治的社會主義核心價值觀；深入開展法制宣傳教育，增強全社會學法遵法守法用法的意識。

其次，全面落實依法治國的基本方略。中國特色依法治國體系建設的核心任務，就是要全面落實依法治國的基本方略，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，實行有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，實現國家治理和社會生活的制度化、法制化。其基本作法，是更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，把制度建設擺在突出位置，堅持依法治國、依法執政、依法行政的共同推進。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。其最終目標，是建成法治中國的國家治理體系。

依法治國的實質是依法治權，現代國家治理體系的核心是公共權力要在法律制度的籠子里運行。因此，要推進中國特色的依法治國體系建設，就要堅持“用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”這個根本之策。為此，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制：加強反腐敗體制機制創新和制度保障，健全懲治和預防腐敗體系；健全改進作風常態化制度，等等。

憲法是保證黨和國家興旺發達、長治久安的根本大法，是制約和監督權力運行的最高行為規范。依法治國，首先要依憲治國。落實依法治國方略，就是要堅持依憲執政、依法治國和依法行政的統一，要恪守憲法原則、弘揚憲法精神和履行憲法使命。因此，推進中國特色的依法治國體系建設，就要通過增強憲法觀念，形成依憲治國思維，建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度，全面推行依憲治國。依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，實行依法治國，必然要求黨依法執政。中國共產黨實施依法執政，首要的是堅持依憲執政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。同時，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執政、運用法治思維和法治方式推動各項工作的能力和水平。

第三，推進依法行政，加快建設法治政府。我國的法治建設實踐證明，依法治國的關鍵是依法行政，法治國家的核心是法治政府。要推進中國特色的依法治國體系建設，就要努力推進依法行政，加快建設法治政府。這必然要求國務院和地方各級人民政府嚴格貫徹實施憲法和法律，推進依法行政，約束行政權力；要健全行政法制，規范行政行為；要強化行政監督，嚴格行政問責：要加強法治政府形象與法治政府指標體系建設。在當前，法治政府建設的一項重要工作，是深化行政執法體制改革。建立權責統一、權威高效的行政執法體制，完善行政執法程序，切實做到嚴格規范公正文明執法。

公正司法是依法治國的重要內容和有力保障。在推進法治中國建設方面，中央非常重視并強調，要通過“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益?！币虼?，要推進中國特色的依法治國體系建設，就要健全體現司法獨立、司法公正、司法專業化和司法民主化的中國特色的現代司法制度機制。這包括改革司法管理體制，保證國家法律統一正確實施，確保依法獨立公正行使審判權檢察權：加強司法隊伍建設，促進司法專業化，建立符合職業特點的司法人員管理制度：優化司法職權配置，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督，以健全司法權力運行機制等。

從廣義上講，法治國家應該包括法治政治、法治經濟和法治社會。因此，要推進中國特色的依法治國體系建設，就必然要求建立法治社會，依法規制社會治理和管理權力，加強對社會的依法治理和管理。這包括加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制；改進社會治理方式，善于運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，處理好依法維穩與依法維權之間的關系。

最后，健全人權公民權保障的法律制度。尊重和保障人權，是推進法治中國建設的根本目的。要推進中國特色的依法治國體系建設，就要確立“以人為本”的人本法律觀或人權法律觀，進一步健全人權和各項公民權保障的法律制度；努力維護廣大人民的根本利益，實現發展成果更多更公平地惠及全體人民，促進社會公平正義；更好地保障和改善民生，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好的生活。