中國政區層級演變之兩大循環說

華林甫

摘要：政區研究，應古今貫通。中國歷代政區的演變，雖有令人眼花繚亂之感，但并非無章可循。拉長歷史周期，從春秋時期開始，中國政區經歷了兩級制到多級制、再到兩級制的兩次歷史大循環。這種大循環昭示我們，如果順應歷史潮流是可取的話，那么今后的政區改革方向應該是明確的，即：政區發展的趨勢是減少層級，兩級制是大勢所趨。

關鍵詞：政區層級；兩大循環；古今觀照

中圖分類號：K901.9 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）01-0142-03

中國歷代政區的演變，令人眼花繚亂，從郡、縣兩級制到行省、路、府、州、縣五級制，表象紛繁復雜。但是有內在規律可循。譚其驤院士曾總結為郡縣、州郡縣、州縣、道州縣、路州縣和行省六個時期，鄒逸麟教授歸納為郡縣、州郡縣、道路、行省四個階段，劉君德教授則歸納為三個發展階段，周振鶴教授提出兩千年三循環學說，均自成一家之言，影響較大。

政區研究，應該古今貫通。古代政區的系統性研究，由于史料的缺乏，只能到縣級；盡管某朝某代京師附近、發達地區的鄉里研究可以很詳細，但要做全國范圍內的系統性研究則并不具有那樣的資料條件。當今的法定政區包括鄉、鎮，研究自然也延伸到了鄉、鎮。這樣，表面上看似乎古今不對稱，但我們如果設定縣級政區為基點，則古今無縫對接即可進行。

一、第一次大循環

縣級政區。最早產生于春秋時期。秦國置縣較早，《史記·秦本紀》載“武公十年，伐邦、冀戎，初縣之；十一年，初縣杜、鄭”，那是公元前688年的事：商鞅變法時，曾合并鄉聚為縣。楚設縣也較早，置有申、陳、蔡等縣。晉國置縣較多，有原縣、溫縣、先茅之縣等；三家分晉后韓、趙、魏續有增置，如魏設鄴縣、趙設上原縣等。設縣最多的是齊國。齊桓公曾賞給管仲17個縣。吳僅有一縣見于記載：朱方之縣。

關于“郡”的起源，始于春秋時代應無疑義，但具體設置了什么郡卻不見記載；戰國時，郡的設置就多了起來，往往設于邊地，主要是為了鞏固邊防，除齊國外，各國都設郡，如趙有上黨、雁門、云中、代郡。韓有三川、上蔡，魏有河西、上郡，燕有上谷、漁陽、遼東、遼西、右北平，楚有漢中、黔中、巫郡，秦有北地、隴西等郡。

以郡統縣的體制肯定產生于戰國之世，至于是如何產生的？目前學術界沒有明確的答案。據楊寬先生推測：“郡本來設在新得到的邊地，因為邊地荒僻，地廣人稀，面積雖遠較縣為大，但是地位要比縣低；等到戰國時代，邊地逐漸繁榮，也就在郡下分設若干縣，產生了郡、縣兩級的地方組織。這種縣統于郡的制度，最初行于三晉，秦、楚、燕三國的郡縣制度是效法三晉的”。這樣就出現了中國歷史上最早的政區兩級制。

秦始皇統一六國，分天下為36郡，下轄約近千個縣（其中設在少數民族地區的縣稱為“道”），把以郡統縣的兩級制推廣到全國。西漢實行郡國并行制，無論郡還是國，下面都是管轄縣級單位的，成帝元延、綏和之交全國有1587個縣級政區（1314縣加上273邑、道、侯國）；東漢順帝時，全國共有105個郡國、1180個縣級政區，仍延續著兩級制。

十三州是漢武帝時代實行的監察制度，發展到東漢末年逐漸成為正式政區，所以三國時代是州郡縣三級制。曹魏有司隸、豫、冀、兗等12州，轄94郡、725縣；孫吳有揚、荊、交三州，轄27郡、286縣：蜀漢延熙二年僅有益州一州，轄21郡、133縣。

西晉初分置秦州、寧州、平州為19州，西晉末分置江、湘而為21州，州下管172郡（國），郡（同）下轄1232縣；東晉義熙十四年，有州23、郡252、縣1236。

到了南北朝，政區仍然延續州郡縣三級制，不過州越來越多，郡越劃越細，縣也有一定的增長。當262年時，魏、蜀、吳三國合計州16、郡148、縣1206，平均每州轄9.25郡、每郡轄8.1縣；到580年時，南北朝合計州275、郡674、縣1724，平均每州轄2.5郡、每郡轄2.6縣。三百多年期間，州是原來的17.2倍、郡是原來的4.6倍，縣也有一定增加。因此到隋開皇三年，文帝下詔廢天下諸郡，開皇九年平陳之后又把這一舉措推廣到了南方。至此，中國政區的進程從春秋戰國產生兩級制，歷經州郡縣三級制，又回到了兩級制，為第一次大循環。

二、第二次大循環

隋朝和唐前期實行州、縣兩級制，雖然隋大業及唐天寶、至德年間實行郡縣制，此時的州、郡實質上并無差別。開皇三年末，有190州、管轄903縣，九年平陳而得州40、141郡、511縣。大業三年，全國有185郡，管轄1249縣。唐貞觀十四年，有州360，管縣1557。開元二十八年，有328府州，管轄1573縣：其中的府，是與州平級而地位在州之上的政區，最早的府級政區是京兆府和河南府，截至唐末共有十個府。

道制源于唐初依山川形便所分天下的十道，開元十五年細分為十五道。安史之亂以后，地方節度使擁兵自重，兼任各道的采訪、處置、觀察等使，儼然掌握了地方數州的行政、經濟、軍事大權，成為實際的政區，于是藩鎮（方鎮）與“道”合一，逐漸形成了道、府州、縣三級制。元和三年全國有47道、336府州、1620縣。

北宋改造了唐代的道，創立復式路制，盡管對路的性質學術界有不同意見，但路下管轄府、州、軍、監，府、州、軍、監管轄縣級政區的制度則一直貫穿了整個宋代。其中的軍、監，分管縣和不管縣兩種。北宋宣和四年，有19路，下轄38府、234州、51軍、4監，1204縣；南宋據有半壁江山，端平元年，有府34、州133、軍33、監2，下轄747縣。遼、金學習了唐宋政區制度，遼以中唐以后的道為樣板，將全國分為五京道、下轄156府州（含軍、城）、209縣（不含頭下軍州）；金基本上采用宋制，大定二十九年將全國分為二十路，下轄179府州、683縣。

元朝，由于政權的軍事征服性質，加上國土遼闊，政區層級不能整齊劃一。層級最多的有五級，如：中書省管轄上都路，上都路管轄宣德府，宣德府管轄奉圣州，奉圣州管轄永興縣。四級制也不少，如陜西行省有延安路，下轄的鄘、葭、綏德三州管轄了七個縣。當然，三級制是主體，如江浙行省杭州路，下轄錢塘、仁和、余杭等八縣。至順元年，全國有11行省、185路、33府、359州、1127縣。

明朝、清朝的政區改革目標，就是整理元代非整齊劃一的政區層級。明代取消了五級制，四級制也只剩下“屬州”制度，政區的主體是布政使司（俗稱“省”）、府州、縣三級制，萬歷中后期有13省、159府、20直隸州、235屬州、1169縣?！皩僦荨睘槊髑鍟r期府之下領縣的州，與直隸州不同的是它屬于府，與散州不同的是它又領縣。清嘉慶元年之后消除了“屬州”制度殘余，政區回歸到純粹的省、府、縣三級制，其中與府平級的有直隸廳、直隸州，與縣平級的有散廳、散州，宣統三年全國有23省、219府、6l直隸廳、79直隸州、88散廳、146散州、1379縣。

民國時代，北洋政府之初、南京政府均實行省直管縣的體制，也就是省管縣的兩級制。民國元年，東南諸省有的實行省管縣二級制，有的實行省管府縣二級制，有的實行省管府州廳縣二級制（府、州、廳、縣平級），都是兩級制；袁世凱所控制的北方諸省，則沿襲著清末地方行政體系。袁世凱接掌大權后，發布臨時大總統第一號訓令，將北方各省改造為省管縣的二級制。1913年1月8日，袁世凱發布劃一令，始實行省、道、縣三級制。但是，此后的道并未發揮政區的真正作用，僅為公文承轉而已，故南京政府取消了全國90多個“道”，全國實行省管縣的制度。這是完全意義上的兩級制。1930年，國民黨政府為圍剿中央蘇區而設立行政督察區，它介于省與縣之間，但只是省政府的派出機構，不能算完整意義上的政區。

這樣，從隋開皇九年平陳到民國年間，政區層級從兩級制演變到三級制乃至五級制，經歷了較為長期的三級制之后，又回復到了兩級制。

因此，中國的政區層級，從春秋到民國的2500多年間，經歷了兩次大循環，終點都是兩級制。第一個循環是從春秋到隋初。政區從兩級制產生開始，以回到兩級制告終：第二個循環是從隋代到民國初，驚人地重復了從兩級制開始、歷經各朝各代無數細節變化而再回到了兩級制。如果從《國語·晉語二》中“郡縣”首次連稱（約公元前650年）算起，到隋開皇九年全國回復到兩級制，歷時1239年。從隋開皇九年平陳把州縣兩級制推廣到全國開始，到1912年回復到省縣兩級制，歷時1323年。

三、以古察今

古人云：“知古不知今，謂之陸沉”，“知今不知古，謂之盲瞽”。從1949年到改革開放之前，內地政區的主體制度一般是省管縣兩級制，專區、地區僅僅是省的派出機構，最多也只能算虛三級；改革開放以來，大量的地、市合并使得地級市坐實為政區，從而形成了以省、地級市、縣為主的實實在在的政區三級制。截至2012年底，全國有34個省級政區，管轄著333個地級單位（其中285個地級市是主體），下轄2852個縣級單位。但是，目前的地級市制度已經走向沒落。不消說市轄市的不合理，就是中西部廣闊地區的市管縣體制也是市吃縣、市刮縣，沒有完全達到當初以市帶縣共同發展的美好愿景。所以，當今的三級制政區何去何從，值得不同學科的各個專業來共同思考。

如果政區層級在2500年間歷經兩次大循環之學說庶可成立，那么從中國的歷史長河來觀察，目前我們可能正處在第二次大循環的延伸時段，也可能處于第三個大循環的起始點。如果順應歷史潮流是可取的話，那么今后的政區改革方向應該是明確的。即：政區發展的趨勢是減少層級，兩級制是大勢所趨。當今在各地逐步推廣的省直管縣制度，就是順應歷史的明智之舉。

當今政區改革的頂層設計，必定離不開學術界關于歷代政區研究的成果。目前的政區制度對國家建設、對社會發展起到了巨大的作用，但存在的并非都是合理的，迫切需要改革。學術界主張劃小省區成為共識，同時取消市管縣（市管市）體制的認識也趨于一致，而政區分等是漢唐元明清以來的傳統做法，省直管縣的理念在清末就已產生，市縣之間平等的制度設計在民國初年也已問世，如何吸取歷史政區變革中的精華，進而為當今政區改革服務，成為當前一項光榮而艱巨的緊迫任務。