公共政策認受性研究的內容分析

單耀軍

（1．北京大學 教育學院，北京 100871；2．河北大學 教育學院，河北 保定 071002）

公共政策是政治系統的一種輸出，是利益分配的權威性手段，公共政策的認受性主要是指公共政策是否合乎民意以及社會認同。因此認受性的研究也主要存在兩個層面的理解，首先是對公共政策認受性價值角度的研究，即公共政策被民眾所認可和接受的程度。其次是從公共政策合乎法律的角度的研究，即政策的制定、執行過程是否符合現有法律體系要求?，F實中公共政策認受性是社會學、政治學中具有普適性的話語體系，逐漸成為一個涉及內容豐富的系統性跨學科課題，涉及政策實體、主體及程序等三個方面。綜觀已有的關于公共政策認受性的研究，其主要內容集中在以下幾個方面。

一、認受性內涵的研究

近年來在社會學、政治學、哲學、法學等領域都非常關注認受性問題研究?！癓egitimacy”一詞經常被翻譯為認受性、合法性、正當性、合理性，即某種觀念或者行為尊重群眾意愿，為群眾帶來可觀利益，獲得受眾的認可以及意識形態上的接受與服從?？v觀認受性的發展歷史，在國內學者的理解和研究過程中，經常使用合法性一詞，合法性的法，并不等同于法律的法，而是人們心中認可的價值準則，是政治學、社會學范疇的核心概念。但在世界范疇對認受性的研究中，認受性涵蓋甚至超越了合法性內涵，因而更多地使用了認受性的內涵表述，筆者傾向使用認受性以便更有利于詮釋本研究的意義。

認受性研究從古至今一直是政治學中的核心研究內容?？v觀西方近代發展史，從布丹郡主主權理論到洛克的社會契約論，從霍布斯的利維坦到孟德斯鳩論法的精神，從盧梭的公共意識理論到菲爾默的君權神授理論，其政治與哲學研究的主旋律始終是政治制度，并就政治制度的認受性進行深刻的探討?！癓egitimacy”一詞最早出現在古希臘關于政治思想的著作中。著名哲學家亞里士多德認為，國家政體長久存在并達到長治久安目的的唯一途徑就是尊重各社會階層人士的意愿，使國家政體成為人們意愿展現的平臺。在這一思想的支撐下，亞里士多德強調政體的核心思想是認受性，認受性集中體現在社會各階層人士對政體發自心底最真實、最有力量的認同與服從［1］。中世紀的歐洲基督教風靡各國，對人們的思想產生巨大的影響，在宗教的控制下，國家政治權利核心集中在上帝手中，這為君權神授理論打下了堅實的基礎。隨著時代的發展，人們對宗教有新的認知，對神的質疑聲也此起彼伏，公眾的內心信仰是政體合法性的保證，一旦這種信仰減弱或者消失，統治權力的認受性也將受到極大挑戰，甚至走向衰亡。近代以來，盧梭的《社會契約論》為人們所接受，他的社會契約論認為，只有實現強力、服從與權力、義務的轉變，才可以永遠掌握核心權力［2］。隨著社會的發展，君權神授理論逐漸被社會契約理論推翻，而盧梭的《社會契約論》則成為這一新思想的強有力的思想保障，與此同時也開啟了系統性探尋政治合法化問題的大門。

隨著歷史的進步社會的推移，現當代思想家從理論層次對認受性進行了深刻的探討。被譽為認受性理論奠基者的馬克斯·韋伯以新時期的社會環境為基礎，從更深層次解讀了認受性。馬克斯·韋伯認為，認受性是一種信仰或政治秩序與服從［3］。不同統治類型有其獨特的統治基礎，合法型統治的基礎是群眾對統治者的信任和認同，統治者制定的規程、建立的權力與義務的關系皆以認受性為基礎，統治者在法的規定下履行自身職責；傳統型政治以統治者的權威性為基礎，其使用范圍較小，對人的精神世界是束縛嚴苛；魅力型統治以個人的英雄主義為基礎，在魅力型統治下，人們對具有非凡魅力以及他所堅持的信仰保持一種熱情，并以他為榜樣，在意識形態領域統一于他。針對認受性的認知，弗蘭克·帕金與馬克斯·韋伯一脈形成，在知識傳遞中增添個人知識結晶。馬克斯·韋伯認為統治要建立以群眾為中心，并尊重群眾的意見與權力［4］。哈貝馬斯認為，只有被公眾認可的政治秩序才有認受性可言。在不同歷史發展時期，被公眾所認可的政治秩序存在一定的差異，但這種差異始終與社會政治權力的認受性緊密相連［5］。亨廷頓從抽象思維領域出發，他認為認受性是模糊的、抽象的、難以把握的［6］。認受性對統治雙方有完全不同的作用，對統治者而言，認受性是權力的象征；對被統治者而言，認受性是義務的表現。后人夸克對亨廷頓進行更為深層次的闡述，夸克提出認受性與權力密不可分，重視認受性即是對權力的重視［7］。

認受性具有悠久的發展歷史，在其漫長的過程中對其認知及相關理論逐步呈現出對認受性的共同認識。在對認受性定義中，普遍出現諸如“支持”“贊同”“信仰”“服從”等一系列具有心理傾向性的詞語，對“認受性”的理解也逐步趨于相同。在對認受性的理解中，可以將其中的“認”解釋為認可，其中的“受”解釋為接受，針對認受性問題的研究設計范疇廣，其與觀眾對政治體系的理解與認可有直接聯系，在學術研究中其同時屬于心理學與社會學領域。由邁克爾·羅斯金在其著作《政治科學》中對與認受性相關的明顯心理傾向也有一定解釋，邁克爾·羅斯金在書中提到，在新時期認受性有不同的發展，其不再僅僅局限在對政治體系合法權利領域，而更加側重于對受眾意識形態的控制與引導［8］。意識形態對人的行為有直接影響，因此，現代的認受性重視研究人的心理意識，并對人的心理意識有直接或間接影響，這種對心理意識的影響恰恰是現代政治體系所追求的權利合法性。

從上述言論中我們可以得知，認受性在長期的發展史中被摻雜了濃重的主觀性，其強調公眾的主體性，重視公眾意識與公眾對政治體系的認識和忠誠度。認受性與公眾對政治體系的服從與忠誠緊密聯系的觀念是現代社會對合法性的普遍認識。在對認受性的調研和理解中不難看出，追根溯源，認受性的本質集中體現在“認同”這明顯帶有心理傾向性的詞語上?？梢?，要想理解合法性的本質并對其進行深刻的理解就必須用理性的思維正確認識“認同內容”“認同程度”“認同對象”等相關詞匯。

二、認受性的存在依據研究

我國學者對以往認受性理論的學習，也做出了一系列深度細致的研究，研究中經常將“Legitimacy”即“認受性”解讀為“合法性”。

公共政策認受性研究者在廣義層面上，主要沿襲了哈貝馬斯的理論，認為公共政策認受性在一定程度上與政治系統認受性有共同性，這對進一步從宏觀層面研究公共政策合法性提供了更廣闊的空間。狹義公共政策認受性要求公共政策合乎法律制定流程以及公眾的意愿，公共政策符合政治傳統和法律精神。在實際生活中，如果公共政策相關條例與法律精神發生背離，那么該條例就不具備合法性，其認受性基礎也將受到質疑。有研究者從政策主體、程序、內容分析三個方面是否符合既定的有關法律條文，對大學生就業政策認受性進行了研究［9］。

合法性是社會的產物，其依賴于社會不能單獨存在。在合法性的發展中，合法性與被統治者社會價值、法律意識、公民的權利與義務、認同感和忠誠度緊密聯系，對其中任何一點的疏忽都終將導致合法性無法發揮其正確的效用。張愛軍從以下幾個方面對合法性做出了解釋，即統治者的認可是合法性存在的基礎，合法性與社會價值觀保持高度一致，法律的作用和本質與合法性密切相關，有效性緊密聯系合法性，公民權利與義務包含于合法性。

認受性的根源是統治者為達到使公眾服從的目的而采用的相關手段，進而實現受眾在精神與行為上的認同與服從。趙海立認為政治體系的合法性在很大程度上取決于其合法律性、合道德性、合利益性三個方面，實現三方面的協調統一并發揮其合力對政治體系有著積極作用，這三者相輔相成，共同成為合法性的支柱，并健全了政治體系。在政治體系的實際運行中，合利益性強調合法性的本質，合法律性與合道德性從兩個方面保證合法性本質在實際中有效實施，即公民在道德感的約束下自律，以保障自身的利益。

針對合法性的基礎，學者白鋼通過合法性與其他社會因素的聯系做出了解釋。其一，合法性與法律。合法性是政權建立的基礎，是合乎法律規定的政治活動。然而，合法性的范疇遠大于法律，政權的建立以法律為基礎而不是必然前提，當政治制度偏離法律規定時，法律內部出現計劃，社會秩序將受到消極影響。其二，合法性與政治角色。公眾對政治系統信服和忠誠的主要原因是：公眾服從于權力角色本身而不是權力擔任者的個人魅力與品性。其三，合法性與有效性。合法性是對政治體系價值的判讀，有效性是對其作用的判讀。政治體系的合法性在于對于公眾意愿的尊重和愿望的滿足，可見即使傳統的統治方式也可能體現合法性，但是由于其對社會發展的背離，在政治統治后期往往出現腐敗，合法性也蕩然無存。

通過對認受性基礎的描述可以看出，認受性的基礎主要表現在被統治者即公民的認同與有效性之間的關系、社會價值分析以及合法律性、合道德性、合利益性幾個方面。

三、認受性危機原因及應對策略研究

如果將認受性理解為公眾對政治的心理認同和服從，那么認受性危機從本源上來講就是認同危機，在執行來自系統的命令時，認受性會在一定程度上喪失公眾支持度［10］。認受性的危機來自意識形態上的危機，與合法性問題有很大不同。合法性的證明問題必然導致認受性問題，但是根據其問題的程度，認受性問題不一定會成為認受性危機。

從結構組成角度研究認受性危機［11］：一、系統內部認同危機。其中包括公眾就國家政治體系出現認同危機，公共的民族自豪感、自信心嚴重受挫，公眾對政府的服從和忠誠度大幅度下降。二、過程認同危機。其主要包括利益綜合性、利益表達、利益被代表的程度、政策制定中的正義性。三、政策認同危機。其主要包括公眾對所實施政策的不滿與抵觸心理。四、政治文化認同危機。其主要包括政治文化的發展與各層次群眾意識的差異、政治文化與個體公民意識的錯位。思想意識對人的行為有直接的指導作用，因而政治文化與公民文化的差異必然導致沖突與矛盾。認受性危機是多種社會因素共同作用的結果，其中包括社會經濟、文化、制度、階級、民族等社會方方面面。認受性危機存在意識形態領域，來自于無法觀察的抽象思維領域，其通過政治體系來表現出來。認受性危機的衡量可以從以下三個方面衡量：第一方面，以政體體系的結構為視角，通過對政治體系結構的完整程度、系統的秩序性與運行狀態進行有效考評，以此衡量合法性危機是否存在。第二方面，針對認受性危機程度可以從公眾對政治的態度中獲悉，其中包括公眾的政治參與程度、公眾對政策的滿意程度、政策執行的順利程度、公眾執行政策的積極性等。第三方面，認受性危機也體現在公眾與政治體系的溝通過程。政治體系內部有自我調節機制，自我調節是體系適應社會的飛速發展和時代的變遷，在社會要求的壓力下，系統自我調節機制必須時刻完善自身結構，表現為，政治體系必須審時度勢，確立正確的行動目標，還要選擇應對認受性危機的適當途徑和方式。

從政治發展理論視角研究認受性危機［12］，也是政策科學研究的重要論題。無論是規范性理論還是經驗性理論都不同程度地對“認受性危機”予以深刻的關注。公共政策認受性危機無外乎兩種類型，一種是“實在的認受性危機”，另一種是“潛在的認受性危機”。公共政策認受性危機包含政策主體認受性危機、政策內容認受性危機和政策過程認受性危機三維向度。三者相互聯系、相互影響，其中任何一維的危機都可能會影響公共政策的認受性，引發政策的認受性喪失。

從政治的縱向發展為研究視角，面對社會的快速發展，政治體系不可避免地會存在一定程度的認受性危機，雖然這種危機不可杜絕，但其必須要緊隨時代的腳步不斷更新，為政治活動有序開展奠定扎實的基礎。在分析第三波民主浪潮時期的認受性危機時，借鑒亨廷頓的理論精華成果，面對新時期的認受性危機，權威統治者要保持冷靜的頭腦，并從以下五個方面采取積極措施。第一，在思想意識方面統治者要明確否認認受性的衰退并希望權力能照例執行。第二，統治者要發揮政府的強制性功能，強制群眾服務自身的統治，以維護原有的政治體系。第三，外部發起沖突，內部強調民族主義，在雙重力量對比下恢復政治體系的認受性。第四，粉飾權力運行，為政權包裝成認受性的外表。第五，權力核心人物明智選擇結束權威統治，尊重歷史的變遷，改革政治體系使其進入民族體制。

四、公共政策認受性研究的展望

雖然我國對公共政策認受性的研究起步較晚，但對公共政策認受性研究呈現出多元化的研究態勢，無論是從廣義層面還是狹義層面研究公共政策認受性，都是將西方認受性理論引入我國，并進行了不同層面上的細致研究，開辟了我國認受性理論研究新領域，取得了一定的研究成果，為國內公共政策認受性的研究打下了良好的基礎。公共政策認受性的研究也經歷著由理論研究向實證研究的過渡。但是一些問題不容忽視，主要體現在：一般性理論研究論述較多，而深入剖析和具體論證較少；對于西方理論介紹過多，結合國內實際的實證分析研究太少；對現存的理論及方法歸納總結較多，理論創新研究較少，特別需要指出的是在實踐層面的研究沒有實質性進展。

在對公共政策認受性研究現狀分析的基礎上，今后應該更加關注以下幾個方面的研究。

一，目前研究多集中在公共政策的主體、內容和程序等方面對其認受性進行研究分析，應從辯證哲學思維角度，結合公共政策價值選擇的公正性、正當性、有益性，從認受性的本義入手對公共政策認受性進行研究。

二，對公共政策認受性的研究，雖為今后研究提供了相關研究基礎，但無論是從廣義層面還是狹義層面進行研究都具有其局限性，存在研究角度單一，今后研究應更加注重公共政策認受性整體性。應該從選擇研究視角和研究藍本繼續擴展對公共政策認受性研究的視域，探究新的研究視角。

三，公共政策認受性的研究應更加關注當今的社會與文化背景。關于公共政策認受性的研究無論是從政府本身還是公眾視角都應結合所處的社會大環境。特定的社會和文化背景都會影響對公共政策認受性的研究，公共政策認受性包含著太多觀念判斷和價值選擇。

四，還應增加對認受性核心價值即合理性與合法性相結合內容的研究，不僅可以為公共政策發展提供強有力的理論保障，也為公共政策認受性研究提供了一個新的研究維度，進而為公共政策的制定提供來自認受性理論領域的有力支撐。

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