有效提高我國城鎮化發展質量的機制研究

陳金田， 余碧巖

(集美大學 政法學院， 福建 廈門 361021)

有效提高我國城鎮化發展質量的機制研究

陳金田， 余碧巖

(集美大學 政法學院， 福建 廈門 361021)

改革開放以來，我國的城鎮化建設既成效顯著，也有包括用地粗放、人口城鎮化程度低、城鄉之間要素流徑不通暢等美中不足，大大制約著城鎮化質量的全面提升。為此，不僅要堅持集約用地和大中小城市協調發展原則，而且要繼續加大戶籍制度改革力度，促進農民工融入城市社會，并根據實際情況改善農民工政治思想教育工作嚴重缺位的現狀，定期對有相關需求的外來務工人員進行專業化的心理輔導。

城鎮化； 戶籍制度； 城鎮人口； 集約用地

城鎮化是一個國家、地區經濟結構、社會結構和空間結構發展變遷的必經之途，是人類文明進步的必然趨勢。面對改革開放新潮流，我國城鎮化建設順勢而上，步伐越邁越大，尤其是進入新世紀以后，城鎮化率年均增長幅度更是達到了1.36%左右，并很快于2011年底突破了50%的大關，在擴內需、促增長等方面較大地發揮了自身優勢的同時，也將社會帶入了各類問題易于集中多發、并發的發展階段。國際經驗表明，城鎮化率在50%～60%時是凸顯就業不足、貧富差距拉大、交通擁堵、能源短缺、環境污染等問題的“多事之秋”[1]。城鎮化正常發展者尚且如此，更何況我國城鎮化的快速推進并非歷史、經濟充分發展的結果，而主要借力于政府的支配、主導，屬于“內生”力不足、外推力有余的非自然“分娩”和非自然“發育”。因而，“偽城鎮化”、“夾生城鎮化”、“半城鎮化”的傾向明顯，如何有效加以“去偽存真”、繼而使我國城鎮化發展更全面、協調和更具可持續性等問題也便越來越值得重視、探索！

一、我國城鎮化發展美中不足之處

1.外推力大于“內生”力→偏重土地城鎮化→用地粗放

在我國，一方面，城鎮化的“內生”力明顯不足；另一方面，方興未艾的城鎮化勢頭卻越來越催人、越來越逼人，各地多、大、快城鎮化的趨勢也有增無減。于是，為了不錯失“機遇”，大多數選擇了直接借助外力攤大餅：通過行政命令布點，進行撤鄉并鎮、撤縣并市，再利用土地批租和土地擔保等手段，在拓寬城鎮化建設融資渠道的同時將城區地域加碼“攤”大——這種不切合經濟社會發展實際，往往是不經過前期綜合性的充分論證和嚴謹周密的總體規劃就盲目跟風、攀比、冒進的造城現象，不僅確保不了城鎮體系和空間布局的科學、合理，難以使小城鎮與周邊城市之間、小城鎮彼此之間形成分工明確、優勢互補、相得益彰的基本格局。而且，一哄而上的“經營城市”既加大了城鎮運行成本，又過快撐大了我國建設用地的總增量。僅2013年一年，全國國有建設用地供應同比就增長了5.8%[2]，直接威脅著我國的糧食安全。據國土資源部調查，1996～2006年，全國耕地減少了1.24億畝，2008年開始，糧食自給率低于90%[3]。

2.城鎮就業擴容乏力

首先，工業化與城鎮化的關系尚未進入合理區間，工業化明顯不能與城鎮化同步，至2011年，城鎮化率與工業化率的比值仍為1.09(前者51.27%，后者46.8%)。服務業的現狀也差不多，目前我國服務業增加值比重約為43%，就業比重只有36%，而發達國家都達到70%～80%以上[4]。其次，經由行政區的撤并、搬遷和城區、開發區、大學城的大幅度拓展等途徑，迫不及待將城(市)鎮“化”多、“化”大的，基本無暇、無力顧及就業的擴容，不少通過撤鄉并鎮、村改居整體“一化了之”的甚至連傳統的生產方式和生活方式均未發生實質性的非農化。

3.人口城鎮化程度偏低

(1)城鎮人口的總增量遠遠不及城鎮建成區面積。一般而言，城市(鎮)建成區面積與城鎮常住人口規模的匹配比例應以1 ∶1.23為佳[5]，即前者每增減1個百分點，后者相應增減1.23個百分點，否則就不相協調。但我國的實際情況卻是二者相差懸殊：據統計，改革開放30年間，城市(鎮)建成區面積與城鎮常住人口的增擴倍數分別為8.2和2.5[6]，即使最近的2002年～2011年，其相應數據也仍為0.679和0.209[7]34-35。據悉，我國1.9萬多個建制鎮建成區，平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人；2000～2011年，我國城鎮人口密度由每平方公里0.85萬人降為0.77萬人[5]。

(2)為數逾億被統計數據登記為市民的農民工只有“名歸”而無“實至”。

首先，“離土離鄉”進城生活半年以上的農民工雖然均被統計部門“充數”為市民，卻仍無法平等獲得包括基本公共產品、服務在內的完備的制度型社會資本。因為傳統的戶籍制度至今仍發揮著強化公民先賦身份的功能，仍把占我國人口絕大多數的農村人口屏蔽于分享城市社會資源之外，所以，盡管為數逾億的農民工已“離土離鄉”進了城，進城生活半年以上的也悉數被列為市民加以登記，但只要他們的農村戶籍不變，就始終難以在勞動就業、子女受教育、社會保障以及其他公共服務方面與城鎮戶籍居民平起平坐。目前，諸如此類的“被城市化”者為數達1.6億之多，濾除這一用以湊數的虛高部分，國家發改委統計出來的我國實際城鎮化率為35.29%，而2013年10月清華大學中國經濟數據中心發布的相關調查報告，則僅為27.6%[8]，兩組數據均與世界平均率(52%)相去甚遠，何況一些與我國發展階段相近的發展中國家的平均率還達到了60%左右[9]。

其次，由城市的政府、社區、企業、市民組成的社會支持系統基本把城市非戶籍人員排斥在外，“被城市化”者難以獲得表現為利益訴求、信息獲取、權益維護等形式的組織型社會資本。一方面，傳統城鄉二元體制的消極影響；另一方面，文化層次、綜合素質的相對“短板”以及生活習俗、價值觀念方面濃厚的鄉土氣，使得“被城市化”者在城市社會基本享受不到應有的政治、經濟、文化權利，普遍缺乏參與社區選舉和社區日常管理的機會。華中師大鄧大才2011年的一個調查結果表明，農民在就醫、工作、購物、就餐、乘車、住旅館、與政府官員交往、與有錢人交往時感受到被尊重的比例分別為4.7%、6.0%、10.9%、9.3%、7.2%、6.8%、3.7%、2.5%；相應的，上述場合中農民感受到被歧視的比例分別為21.2%、19.4%、16.8%、15.9%、9.9%、7.9%、35.2%、34.5%[10]。即使進城當了農民工，城市主流群體對他們仍持有偏見，城市戶籍居民仍不屑于跟他們交往，甚至反對將彼此的子女安排在同一個班級讀書，相關的統計數據顯示，不太愿意與農民工交朋友或共事以及不太愿意自己的子女與農民工的子女同?；蛲嘧x書的市民分別占44.6%、52.9%[11]。于是，鞏固以血緣、親緣、地緣為紐帶的親友和同鄉等緊密型社會資本就成了“被城市化”者們的主要社會參與。廈門市集美區2013年一項以轄區內312家企業1257名新生代農民工為樣本的相關調查報告，其中有多達73%的問卷對象表示愿意融入城市生活，但將“人際關系”選為“當務之急需要提高哪方面能力”的答案者卻占了77.2%，比例最高，選擇“專業技能”、“心態調整”的比例分別為61.1%、59.1%[12]。

再次，既缺乏制度型社會資本、又缺乏組織型社會資本的“被城市化”者難以真正融入城市社會。盡管“被城市化”者們也希望安家落戶于城鎮，并在都市多元化的開放價值觀、先進的科學技術和健康生活的理念影響、熏陶下謀求發展，融入城市社會，但制度供給與制度需求上的錯位，以及扁平化、簡單化、低層次化的社會交往空間，使他們難以在城市社會得到價值肯定和身份的自認同、他認同。曾有記者就身份問題采訪過農民工，得到的回答是“四不像”，他們進一步解釋道：“說是農民，地已被強征；說是工人，又沒有職工編制；說是城里人，戶口在鄉下；說是鄉下人，又常在城里”[13]。就是那些“入城又入戶”者們，也同樣因為表面性、有限性、內傾性、封閉性的城市社會參與，大多無法實現與原城市戶籍居民的頻繁交往，情感互動，未能縮小社會差距，減少隔閡，增進彼此之間的相互認同、接納。他們不僅未能在主流生活、交往圈等方面完全融入城市社會，有些甚至連身份的自認同和他認同都還搖擺于“是”與“不是”之間。黎智輝、黃瑛曾于2009年3月～5月對在南京城區開地種菜的城市正式移民進行問卷調查，結果顯示，74%的受訪者認為自己是南京市民的諸多理由中，“擁有城市戶口”和“在南京居住時間長、習慣了南京的生活方式”分別占了68.6%和27.1%的比重，可是，原南京市居民卻有57%的受訪者不認同他們[14]。

4.城鄉之間要素流徑不通暢

隨著城鎮化、非農化發展速度的加快，農村住宅的實際利用率越來越低。2013年，中國民主促進會長治市委會對長治、平順、武鄉、襄垣等8個縣(市、區)27個鄉鎮的76個行政村進行調研發現：荒棄宅基院落20處以下、20～30處、30～40處、40～50處、50～60處、70處以上的行政村分別有51個、6個、1個、5個、2個、4個[15]，據統計，全國空心村總占地約為1.14億畝，相當于5個北京市[16]。但由于產權的殘缺，農村居民依法取得的農村宅基地使用權流轉不了，成了“沉睡資本”，閑置資源得不到有效盤活，有助于農民非農化、市民化的潛力也得不到有效挖掘。

再者，《農村土地承包法》第26條還規定：農地承包期內，承包方如果全家遷入小城鎮落戶，應按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或允許其依法流轉；而如果遷入地屬于設區的城市，則應將所承包的耕地和草地(在土地資源極其稀缺的省市甚至還包括宅基地)交回發包方，否則，發包方可以收回。這固然有利于資源的合理配置，但在客觀上，它為農村居民的“離土離鄉”帶來的往往不是推力、拉力，而是阻力。張翼2010年做過的全國性調查結果顯示，僅有10%左右的調研對象愿意交出承包地進城落戶，大多數農民工不愿進城落戶的主要原因是希望保留承包地[17]。

二、切實有效提高城鎮化發展質量的基本思路

1.擴大轉移人口撫養比→增加城鎮人口供給量

據測算，城鎮化率每提高1～1.5個百分點，需“填充”1500萬～2000萬的城鎮人口，但從人口供給的基本狀況看，農村現有的3億多勞動力中，大部分年齡高于40歲，40歲以下的絕對數量僅0.5億人左右[5]。目前，可操作性較強、也比較務實的“輔道”莫過于擴大轉移人口的撫養比。有關專家推算過，在傳統模式已獨力難支的情況下，如果將轉移人口的撫養比提高到0.97(目前全國平均水平為0.36)，則大致可形成1.5億轉移勞動力與1.4億被撫養人口共同湊足2.9億新增城鎮人口這樣的格局，70%城鎮化率所必需的支撐力也就基本不成問題[18]。

當然，僅致力于城鎮人口的增量而忽略城鎮人口的合理分布是不夠的。由于中小城市、特別是小城鎮固有的低密度、分散化、不緊湊，對外來者的吸引力普遍遠不及大城市，大城市與中小城市、小城鎮之間的人口分布并不均衡。這也正是全國小城鎮人口在城鎮總人口中的比值不升反降(約1.38億人)，已由原來的27%下降為2010年的20.7%的主要原因[19]?？梢?，在擴大城鎮人口增量的同時，還要盡可能將新增的城鎮人口引入綜合條件不占優勢的中小城市、小城鎮。

2.加大戶籍制度改革力度

傳統戶籍制度先后附著了37項人為擴大城鄉差距的利益分配特權[16]，徹底加以廢除應該是遲早的事。但畢竟我國城鄉之間以及不同地區間經濟發展不平衡的問題仍然存在，超量人口供給和就業崗位不足、社會保障資源短缺的矛盾也還比較突出，若過早取消戶籍管理制度在社會有序運行中的調控，各大、中城市的教育、基礎設施等公共資源和財政所必須承受的空前壓力都將不堪設想。這方面，鄭州市2003年的戶籍新政便是“后事之師”。為此，現階段的主要著力點是在腳踏實地的前提下，步驟盡可能快、周期盡可能短地縮減城鎮戶口的福利含量，直至完全取消為止。同時，按照2013年中央城鎮化工作會議的部署，因“城”而異，實行不同規模城市差別化落戶政策，并積極創造條件，盡早取消建制鎮、小城市的落戶限制和盡可能大幅度地降低大、中城市的戶籍門檻，讓更多的“被城市化”農民工有機會進城落戶。

3.合力促進農民工融入城市社會

首先，加快建立、健全城鄉統一的基本公共服務體系。一方面不斷減少城市戶籍人口在享受社會化公共服務方面的固有特權，另一方面不斷提高農村公共服務的供給水平，直到徹底消滅基本公共服務的城鄉差別。而在這一目標實現之前，成都市2011年的做法頗值得借鑒：2011年1月1日起，成都市全面實施了居住證取代暫住證的舉措，規定持有《成都市居住證》的流動人口在醫療衛生、勞動就業、子女義務教育、專業技術資格評定等12個方面享有與成都戶籍人口同等的權益。盡管這些“被城市化”者還未完全享受到與城里人的同等待遇，但至少讓新生代農民工看到了希望[20]。

其次，酌量擴大農民工城市社會管理的參與空間?！肮裼薪M織地參與政治是現代社會政治發展的一個趨向”[21]87。要進一步提高農民工在城市社會的自覺融入度，還須積極順應這種“趨向”，改變類似“以城市居民為主”等一些明顯帶有排斥傾向的習慣想法和做法，更加開放、寬容地將他們納入社區建設的各項工作之中。為此，要在努力使農民工政治利益訴求完全或不完全“集體失語”等狀況有明顯好轉的基礎上，根據實際情況多為農民工參與各種具體社會事務(如居住小區管理、各類聽證會等)和社會公益活動提供機會，多增設一些專由農民工兼任、不占編制的義務、公益之“職”，如社區居委會聘請農民工擔任義務衛生監督員、治安監察員，企業工會聘請農民工擔任“特聘委員”、“特聘顧問”等，使他們在逐漸擴大社會參與空間的過程中不斷增強自己的城市主人翁意識。

再次，允許、鼓勵、支持成立各種層次的農民工代言組織并加以規范、指導。在我國，除了工會，幾乎沒有其他可吸納農民工參加的民間組織和社會團體，農民工長期缺乏走出家庭與所在社區、企業、政府進行溝通、協調的組織化資本，繼續“順其自然”的分散性、個體性、狹隘、封閉等固有弱點，不僅不利于他們自身權益的維護，亦無助于他們提高社會參與意識、加快各種社會關系重構和城市社會生活再適應?？梢?，允許、鼓勵、支持成立各種層次的農民工代言組織既適時，又順勢，政府及有關部門不僅應當允許、鼓勵農民工根據自己意愿獨立組建、自我管理的志愿性中間組織(如農民工協會、農民工互助會等)，還應當支持、輔助諸如“新市民家園”之類的服務性機構。對于農民工的自建組織，政府及有關部門應當予以指導、規范，提供便利，鋪路架橋，但不得直接操控。

4.著力改善農民工政治思想教育工作嚴重缺位的現狀，務求做到常態化、富有實效性

“教育能夠是，而且必定是一種解放”[22]175-176。其中，也包括政治思想教育。忽略、弱化農民工的政治思想教育，既無助于他們綜合素質的提升，也不利于城市社會的穩定。近年來，諸如“農民工群體中一系列極端事件的爆發、城市刑事案件總量的三分之二以上為流動人口所為”[23]等現象的滋生和蔓延與農民工在相關知識(法律法規、城市文明行為規范等)方面的嚴重“營養不良”不無關系?？梢?，農民工政治思想教育工作不容偏廢，應從大處著眼、小處著手，真抓實干，既要使之常態化，又要確保其實效性。目前，亟需著重加以解決的問題主要有：

首先，明確責任部門，細化責任目標。社區是城市社會的基礎單元，是農民工與城市社會空間距離最近、最“無縫對接”的地方，由街道、社區作為農民工政治思想教育的主體具有便利性、靈活性等優勢。

其次，組建一支德才兼備的農民工政治思想教育專業化“常備軍”隊伍。參照“講師團”、由政府解決經費、編制組建農民工政治思想教育專職教師隊伍，并以此為主、以兼職教師和臨時邀請的專家、學者為輔，共同負責對農民工進行常態化的正確世界觀、價值觀、人生觀、職業操守、行為規范、思想觀念等方面的教育、宣傳。

再次，深入、廣泛挖掘政治思想教育課的引導性、滲透性和感染性等潛力。深入農民工的生產、生活實際，了解他們的思想動態，通過形象、具體的事例引導他們辨證地看待問題、消除困惑、轉變觀念，進而以積極向上的態度適應社會的轉型和環境的變化。避免呆板、機械、盲目、空洞的政治說教。

最后，建立、完善農民工思想政治教育的評價機制，以此鼓勵先進、鞭策后進，避免應付、敷衍、作秀、走過場。

5.定期對有相關需求的外來務工人員進行專業化的心理輔導

由于常常處于城市就業不穩定卻又“好馬不吃回頭草”(據統計，約有70%的農民工不打算回鄉就業)[24]，有意擴大城市社會交際面卻又因不善交往或屢遭冷遇而難破“差序格局”之“魔咒”，向往美好的城市生活卻又勉強維持著與心理預期不無巨大落差的生存現狀，想做出一番事業卻又現實嚴酷等諸多矛盾之中，再加上城市社會環境的陌生和人文關懷氛圍的缺乏，農民工的生存發展壓力與挫敗感、被剝奪感、不平衡、被邊緣化心理相互交織后，免不了逐漸由自卑、消極、顧慮、不安而抑郁、焦躁甚至偏執、極端，最終由量變發展到質變轉化成社會問題。上述所提及的廈門市集美區2013年相關調查統計數據顯示，23.8%的農民工存在一定心理困惑，特別需要關注的比例也不少于10%，而在檢出的心理問題中，有強迫癥、人際敏感、抑郁和敵對等問題者居多，依次位列前四[12]。顯然，有的放矢、成立專門的機構、定期對農民工進行必要的心理干預、矯正與疏導，同樣是農民工管理、服務工作中值得重視的一個環節。政府及相關部門應在農民工較為集中的社區、企業設立公益性的農民工心理咨詢室、心理輔導室，或配備一定的專職人員，或聘請兼職人員，切實有效地為農民工提供心理援助，盡可能通過專業化的心理咨詢、輔導，緩解心理脆弱者的心理壓力、心理負擔，化解他們自私、狹隘的心結，教會他們掌握自我心理調適的基本技巧，提升他們在激烈競爭中的耐挫力、抗壓能力。

6.完善農村集體土地產權制度，促成城鄉要素平等交換

首先，加快推進農村土地產權的確權頒證，明晰界定集體土地的產權關系，賦予農民完整的土地產權內涵。因為產權是附著于或內含于一種資產或物品實體中的一組權利，對資源的配置及使用效率起著決定性作用，為農村集體土地進行確權頒證，是保障農民擁有對土地的占有、使用、收益和處分等完整權能的基礎和根本前提。

其次，繼續探索實行城市戶籍準入與農村土地權利的兩相分離，以減少、避免城鎮化快速發展時期的土地矛盾問題。對于省內轉移的農村人口，在他們轉為城鎮戶口后，給他們一定的期限，讓他們繼續保留土地承包經營權、宅基地使用權、集體用地收益權和繼續享受原有的計劃生育政策，并由他們自主選擇城鎮居民社會養老保險或新農保、城鎮居民醫療保險或新農合。對于跨省市轉移農村戶口的，也可以參照省內轉移的做法進行大膽的嘗試、有益的探索。

至于農村宅基地，則可以在現有法律法規仍禁止自由買賣但政策又有所“松綁”的基礎上，借鑒成功經驗多元化地探索農村宅基地資本化實現形式。目前，較為切實可行的主要有：一是宅基地換房，即農民自愿放棄農村宅基地后，可按照規定的置換標準獲取一套小城鎮商品房作為補償；二是實行地票制，讓農民在地票交易中變現自己的農村宅基地；三是農村宅基地抵押。廈門市2013年11月選擇了集美區的灌口鎮、海滄區的東孚鎮、同安區的大同鎮和翔安區的馬巷鎮作為試點，進行農村房屋抵押融資的嘗試，擬待時機成熟后，再在全市推廣[25]。

7.堅持集約用地和大中小城市協調發展的原則

要真正把2013年中央城鎮化工作會議精神落到實處，盡可能盤活存量建設用地，嚴控增量，并在無礙生活空間、宜居適度的前提下，通過優化結構，盡量使城鎮建成區人口密度更大、生產空間更集約、城鎮土地利用率更高。這方面，包括香港在內的其它地區的極致發揮應成為值得學習、效法的榜樣。譬如香港，其人口密度是上海的2倍，但土地面積和建設用地面積卻分別只有(甚至不到)上海的1/6和1/10[4]。此外，還要堅定不移走“多元、漸進、和諧、可持續”的道路，根據資源環境承載能力，構建科學合理的城鎮化宏觀布局，促進大中小城市和小城鎮協調發展。尤其要從根本上改變小城鎮屢被“殺窮濟富”等現狀(近幾年來小城鎮人均市政公用設施投入僅為城市的20%)[19]，從實際出發，因地制宜，為小城鎮留足生存、發展空間，使之更好地形成與大中小城市之間合理分工、功能互補的基本格局。因為小城鎮是完整城市體系中不可或缺的重要組成部分，它位于鄉之首、城之末，是城鄉間天然的聯結節點，缺少星羅棋布的小城鎮作為中介輪，渾似超級大齒輪的大城市難以高效地將城市文明和經濟活力傳遞至農村。

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[3] 梁生民．敲響糧食安全警鐘[J]．南風窗，2014(1)．

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[5] 陳金田．我國城鎮化建設：問題與出路[J]．集美大學學報，2013(3)．

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[責任編輯：趙秀麗]

2014-03-16

陳金田，男，集美大學政法學院副教授。

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1672-6219(2014)03-0047-05