再擔保體系建設對中小微企業金融服務的影響問題研究

吳建成 黃建

再擔保體系建設對中小微企業金融服務的影響問題研究

吳建成 黃建

長期以來，中小企業尤其是小微企業融資渠道狹窄、融資信用缺失、融資成本高的難題一直是制約中小微企業發展的瓶頸。依靠政府有形之手改進金融系統服務，提升中小微企業融資效率，是破解中小微企業融資難的重要途徑。而信用再擔保體系正是整合各種金融資源、信用資源，搭建中小微企業金融服務平臺的有效舉措。

中小微企業 融資難 信用再擔保體系

中小企業作為國民經濟的重要組成部分，其健康發展與否直接關系到我國實體經濟的發展水平和質量。目前，我國企業總數突破6000萬戶，中小企業其中占比近97%，貢獻了中國60%以上的國內生產總值以及50%以上的稅收，并創造了中國近80%的城鎮就業。但從我國融資情況來看，中小企業直接融資大概僅為5%，而國際水平則達70%左右[1]鄧雅靜：《我國中小企業直接融資占比僅5%國際達70%》，http://news.hexun.com/2014-03-19/163188159.html 2014-03-19。。與此同時，占比0.5%的大型企業貸款余額占到貸款總額50%以上；而占比89.4%、創造GDP1/3的小型企業，其貸款余額卻不足10%。

造成中小微企業融資難、融資貴的重要原因，其中一條就是大型金融服務機構動力不足和中小微金融服務主體缺失，政策扶持不到位。2013年7月15日，馬凱副總理在全國小微企業金融服務經驗交流電視電話會議上強調，“要解決缺信用問題，重點要動員各方力量，健全和完善增信機制。地方各級政府都要把建立健全主要為小微企業服務的融資擔保體系，作為扶持小微企業的關鍵環節來抓，政府要舍得投入，參股和控股部分擔保公司，同時以省市為單位建立政府主導的再擔保公司?！笨梢?，再擔保體系已成為我國發展中小微企業金融服務的重要舉措。

一、我國中小企業信用再擔保體系的發展的主要階段

1.萌芽階段：自1999年，中小企業融資難嚴重限制著中小企業發展，中國政府開始面臨通過解決這個“瓶頸”支持中小企業發展的緊張壓力。信用擔保公司在解決中小企業融資過程中的作用非常重要，已經成為基本的政策問題，通過引入再擔保體系加強這個體系在過去六年里已經得到國家立法的持續支持。1999年國務院通過國家發展改革委員會印發的《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》和國務院2005年《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》都包含建立再擔保的內容。

到2004年底，中國至少有2188家中小企業信用擔保機構，雖然只有不到2%與中小企業有關，但都朝著解決中國中小企業融資困難的方向努力。但與具有成熟信用擔保體系的韓國日本相比，中國中小企業信用擔保體系的功能還是有限。主要問題是中國的擔保體系結構扁平，2000多家擔保機構中多數是獨立操作，使整個體系沒有任何形式的關聯或機構支持。

2.探索階段：自2004開始，個別地區成立獨立的再擔保機構，一般以財政下屬的事業單位或者財政資金委托管理方式進行運作。2005至2006年間，部分省市開始探索不同的再擔保概念，得到了各級財政的大力支持。主要運作模式：一是歐盟-江西模式。由江西省企業信用擔保公司通過運作歐盟-江西信用擔?；?，引進西方的再擔保業務模式，對江西省信用擔保體系中的市級擔保機構提供再擔保進行了嘗試和探索。二是安徽模式。安徽省中小企業信用擔保中心以再擔保業務為主，除了自己直接從事少量擔保業務以外，還有選擇地與地市一級擔保機構簽訂再擔保協議。在安徽模式中，“再擔?！笔侵甘?、縣擔保公司或中心出自提高信用，壯大實力的需要，將其出具的擔保責任向省擔保中心申請再擔保，當前者全部財產清償完畢后仍不足以承擔全部保證責任時，由省擔保中心承擔補充清償責任的行為。該模式僅承擔二次損失補償，更傾向于增強擔保機構的信用能力而不是補償風險損失。三是上海模式。上海的擔保體系實行市區（縣）兩級財政分散出資集中管理，按比例分擔風險的運作模式。上海市財政局在2004和2005年與區縣政府合作開展風險補償，全權委托中投保上海分公司管理。四是廣東模式。由符合條件的擔保機構，按不低于在保余額1%認購再擔?；鸱蓊~，每份10萬元。再擔?；鸬睦⒑驮贀ＹM收入的一定比例，作為再擔?；鸬娘L險準備金。當代償發生時，先由擔保機構履行全部的代償責任，然后依實憑據按比例向再擔?；鹫埱笱a充代償。

這一階段的再擔保體系建設，主要由各地財政部門為主，還局限于財政風險補償資金的委托管理模式。由于缺少市場化規范，作用發揮非常有限。在這個過程中，還出現了成立國家再擔保機構的設想和框架。根據這一設想，由國家出資的國家再擔保機構為信用擔保公司提供二次損失補償，當省級再擔保機構無法為再擔保支付賠償而破產時，由國家再擔保機構承擔所有的風險。

3.發展階段：以2008年東北再擔保公司成立為標志，再擔保體系建設進入公司化運作為主的階段。此后，北京、江蘇、廣東等地以省為單位，陸續成立14個省級為主的信用再擔保機構。部分市、縣還針對自身實際設立了市、縣級再擔保公司，其中，江蘇、廣東、北京、東北成立時間較早，也較有代表性。以江蘇為例，截止2013年底，江蘇共有7家法人再擔保機構，分別由江蘇省政府、蘇州市政府、淮安市政府、昆山市政府、張家港市政府、武進區政府組建，總注冊資本55.09億元。四年來，累計為各類合作擔保機構提供再擔保支持2689億元，為各類企業和項目融資提供直保支持318億元；發展合作擔保機構376家，數量將近全省擔保機構的一半，合作擔保機構覆蓋了全省各縣市。2013年全年新增再擔保額892.37億元，再擔保責任余額123.02億元，新增再擔保業務2.34萬筆，再擔保平均放大倍數2.86倍?？傮w上說，全國再擔保業務整體開展較好，有效地支持了擔保行業業務的開展，并積極促進了中小微企業融資和地方金融穩定。

二、中小企業信用再擔保體系的理論研究

中國再擔保制度課題研究組認為，再擔保是為擔保機構提供約定的最后保證的行為。主要是指再擔保機構與債權人（一般是指商業性銀行）約定，當擔保機構不能履行保證合同約定的代償責任時，由再擔保機構履行最終代償責任或約定責任的行為。也有學者認為，再擔保是一種分散和轉移風險，擴大擔保資源的擔保模式，是為擔保人設立的擔保。還有學者認為，再擔保是指再擔保機構對擔保機構（原擔保人）整體或具體的擔保項目提供一定的信用保證。上述論述都從某一方面概括了再擔保的特征?？傮w上看，再擔保是在政策性導向下，通過契約方式與中小企業信用擔保機構簽訂的再擔保合同，根據合同，再擔保機構承擔一定比例的再擔保責任，增強擔保機構的擔保能力，規范和引導擔保行業，完善中小企業信用擔保體系。

從市場化理論分析，再擔保體系建設至少解決以下幾個問題：

一是再擔保應具有市場化特征。在信息不對稱的交易市場中，政府資源，尤其是財政補貼、補助等各種扶持資金應該通過市場化方式進入，通過市場這只“看不見的手”來自動調節經濟運行和資源優化配置，來達到帕累托最優狀態。因此，再擔保機構必須是市場主體，最佳方式就是公司化運作，通過契約關系來規范經濟行為，通過市場調節解決銀保之間的信息不對稱問題。

二是再擔保具有準公共產品的特性。從再擔保為中小企業擔保機構服務的實質來看，它是一種公共產品。但由于公共資源的有限性，公共服務的有效性，又需要通過市場化手段，有選擇地將這類資源通過市場化契約手段重點支持能夠最大化發揮資金杠桿作用的優質擔保機構，以及符合政策導向的優質中小企業。

三是再擔保應有效解決逆向選擇問題?！澳嫦蜻x擇”是指交易雙方由于信息不對稱和市場價格下降產生劣幣驅逐良幣，進而導致市場交易質量下降的現象，并從中衍生出逆向選擇擔保理論。如銀保合作中的逆向選擇，基于風險考慮，銀行一般都要求擔保人提供足額甚至超額的擔保品，接受較高的貸款利率，給擔保機構以及中小企業帶來高昂的融資成本。再如，擔保再擔保合作中的逆向選擇。擔保機構在申請再擔保時，出于經濟效益考慮，好的項目一般不會申請再擔保，只有擔保項目風險過大，其才會申請再擔保，這就導致一些風險大、信用等級低的擔保機構比風險小、信用等級高的擔保機構更加積極地尋求再擔保，這無疑增大了再擔保風險。

三、再擔保體系在中小微企業金融服務中的功能分析

信用再擔保體系主要是依靠政府有形之手，通過政策導向，改進金融系統服務，提升中小微企業融資效率。其作用的發揮主要是通過地方政府的政策引導，整合各種銀行、保險、證券等各種金融資源；通過再擔保體系龍頭機構的風險管理技術，增強地方擔保機構、中小微企業信用的信用等級，從而搭建起中小微企業金融服務平臺，拓寬融資渠道，降低融資成本，管理融資風險。

1.政策導向功能。以再擔保機構為主體的信用再擔保體系主要由地方財政出資成立，因此政策導向性明顯。不僅國家各項產業政策和經濟政策會在所涉業務中充分體現落實，違背國家產業政策與環保政策規定的產業項目也會因此受到明令禁止。擁有核心技術，代表未來發展方向，處于國家政策鼓勵行業的中小微企業將為此獲得極大幫助。

2.信用增進功能。信用再擔保不同于信用擔保，往往并不直接參與到具體擔保業務中去。但擁有國資背景且資金實力雄厚的再擔保機構往往通過業務合作，以及監管授權，幫助擔保機構提升信用能力，增加擔保機構的放大倍數，實現為擔保機構增補信用，擴大擔保覆蓋范圍與影響的功能。

3.風險分擔功能。信用擔保行業屬于高風險行業，承擔的通常是風險，出售的是信用，收獲的卻只有微薄利潤。一旦遇到壞賬，就單筆代償金額而言就有可能導致擔保機構出現虧損甚至面臨倒閉風險。責任與收益的不相匹配，使得擔保機構的惜保情緒時有出現。而通過加入信用再擔保體系，一旦發生代償事件，擔保機構只需按照合同約定比例承擔部分損失，部分損失由再擔保機構承擔即可。這將很大程度上降低擔保機構的風險壓力，幫助其解決后顧之憂。

4.行業規范功能。我國目前擔保行業整體水平仍不是很高。信用再擔保體系的建立，將對現有申請加入體系的擔保機構進行全方位審查、篩選，對擔保機構團隊成員水平、風控能力、資金規模等進行評估、考核。在合作經營過程中，也會對業績不達標的擔保機構以及機構違規經營行為提出整改要求與修改建議，甚至取消其合作資格，訴諸法律程序。代償預警制度、季報管理制度、重大事項報告制度等都將使得加入信用再擔保體系的擔保機構必須全方位提升業務服務水平，且處于再擔保機構的監督之下。這對于擔保行業整體進入合理、有序的理性發展階段而言意義重大。

四、當前再擔保體系建設中存在的主要問題

我國再擔保體系建設起步較晚，各地經濟發展階段和中小微企業發展狀況也不完全相同，從全國范圍來看，再擔保體系建設缺少統一的成熟的運作模式。

1.對再擔保體系的認知和接受程度還處于較低水平。再擔保理論研究嚴重缺失，影響了再擔保業務創新和效率提升。不僅是資金需求端的中小微企業不了解再擔保，就是專業的金融機構，對再擔保運作也沒有專門的研究，造成社會認可接受度不高。

2.再擔保業務的盈利模式還未建立。從全國范圍來看，再擔保收費極其低廉，機構運營和業務發展主要依靠非政策性的資金業務和直保業務支撐。目前，再擔保機構主要依靠政策扶持和財政補貼。但再擔保機構還不能完全享受擔保機構的扶持政策。在稅收方面，還存在擔保費、再擔保費重復納稅的問題。在財政扶持方面，再擔保公司還不能享受擔保機構設立補貼、擔保費補貼等政策優惠。再擔保風險補償、資本金補充等機制還有待完善。

3.再擔保行業發展環境還不寬松。目前，銀行業金融機構是再擔保的主要合作平臺，但銀行業金融機構僅將再擔保機構看作風險的承接者，憑借資金供給端的優勢地位，不斷擠壓再擔保機構的業務領域和盈利空間。本來有利于中小微企業的免保證金、風險共擔等優惠政策不能得到全面有效落實。擔保機構與銀行業金融機構的不對等合作，影響了再擔保風險分擔機制的建立和完善。在信貸收緊時，銀行不斷提高擔保機構合作門檻，制約擔保機構的擔保能力。

4.擔保行業的失序影響了再擔保事業的健康發展。擔保行業規范不足，整體信用水平不高。部分中小微企業信用擔保機構貨幣資本占比小，以不能變現的土地、不動產、機器設備作為注冊資本，有的非法抽逃資本，影響了擔保機構的擔保能力。另外,還有一些中小微企業信用擔保機構仍然熱衷于從事拆借、搭橋貸款、高風險投資等，加大了機構自身的經營風險。有些中小微企業信用擔保機構高比例收取企業保證金，甚至涉嫌非法吸存、非法集資行為，干擾了中小微企業信用擔保機構的有序發展，對中小微企業信用擔保機構整體形象、放大信用功能作用帶來較大的負面影響。

五、加強和完善再擔保體系建設的對策措施

中小微企業作為市場經濟的重要組成，決定一國經濟的發展質量和活力。加大對中小微企業的政策引導和扶持，是必要的公共產品和公共服務。建立和完善中小微企業信用再擔保體系，需要自上而下的強力推動，需要推陳出新的自我完善。

1.完善擔保、再擔保體系的法律法規和政策扶持。

我國信用擔保業的起步發展源自20世紀90年代末期，其中一個重要原因就在于我國有關部門出臺了一系列鼓勵中小微企業信用擔保業發展的政策法規，這使得擔保行業有了長足的發展。但是目前擔保機構目前的發展正面臨瓶頸，需要國家給與擔保機構法律法規上的扶持。一是應給予擔保機構相應的稅收政策優惠。2012年4月份，財政部、國稅總局下發相關通知，對擔保機構準備金稅前扣除政策進行較大調整，擔保機構稅負有所增加，發展受到影響。擔保機構是服務中小微企業成長不可或缺的力量，應給予一定的稅收優惠，鼓勵擔保機構成長。建議擔保機構納稅參照金融機構標準，即將營業稅將降至3%，所得稅將降為15%，能夠迅速緩解了擔保機構的稅負壓力，刺激擔保機構的發展。二是給予明確的法律地位。社會上統籌地將擔保機構列為非銀行金融機構，但實際擔保機構不僅無法領取金融牌照，更無法享受到傳統金融機構在法律上的優惠待遇。建議國家對優質的擔保機構發放金融牌照，以便其更好地為中小微企業服務，并能增強擔保機構自身的競爭力和抗風險能力。三是對擔保機構的區別化監管政策。對擔保機構的監管指標要與銀行的指標有所區分，因地因時制宜，從擔保機構的實際發展情況出發，不斷調整監管政策，監管政策更要不斷細化深入。

2.加強地方政府對再擔保體系的配套支持。

資金方面，推進各級財政補貼與再擔保體系建設相掛鉤。近年來，從中央到省、市、縣各級政府對擔保行業給予了各種形式的補貼。但在分配這些補貼資金的過程中，由于擔保機構分散經營，申報數據的準確性、完整性欠缺，又以自報為基礎，導致補貼資金對擔保公司的引導和獎勵作用大打折扣，甚至出現專吃補貼不做業務的擔保機構。再擔保公司通過日常合作，具有服務和監控的雙重職能，能夠準確掌握各地擔保機構的實際運營情況。補貼的發放應以省再擔保公司對擔保機構的評價為重要依據，把擔保機構參與再擔保的合作情況作為考核指標，實現各項補貼資金的科學分配和歸口管理，提高財政補貼資金的針對性、有效性、公平性。同時，積極推進各級財政對再擔保公司的投資，做大做強再擔保資本金實力，提高信用評級，增強再擔保公司的增信功能。

政策方面，建議參照國家融資性擔保業務監管部際聯席會議的做法，由各省金融辦、經信委牽頭，利用各省再擔保公司和擔保行業協會這兩個平臺，定期召開全省擔保行業監管的聯席會議，研究扶持擔保業發展的政策措施，解決擔保、再擔保脫節的問題。

稅收方面，充分落實國家有關減免中小微企業稅收負擔，加快推進營改增試點，減免營業稅等改革措施。借鑒國內外先進經驗，主動幫扶修正中小微企業稅負過重的客觀現實，同時積極推動落實擔保機構風險準備金稅前提取政策，并依照再擔保公司服務中小微企業的成績，酌情降低再擔保機構的稅負，鼓勵再擔保機構的發展。

政策執行方面，政府應積極落實再擔保措施，從政策執行層面商討解決國土、車管、工商、房管等多部門對擔保機構抵質押合同共同管理登記的問題，豐富再擔保和擔保機構的抵押途徑。應由發改委、人民銀行、工商、銀監、證監等部門牽頭，逐步搭建、開放信貸登記、工商年檢、信用違紀公用信用信息系統，努力實現對社會公開查詢服務、信息共享。

3.推動平等、互利、互惠的銀保戰略合作。

中小微企業融資難的關鍵在于信息不對稱，進而造成以銀行為代表的金融機構同中小微企業互不信任，隔閡矛盾不斷加深。為了解決這一不信任問題，必須發揮擔保機構的信用中介作用。再擔保公司可允許一些規范運作、信用等級較高的擔保機構，加入人行征信系統，有效緩解信息不對稱問題。同時，再擔保公司要主動增強同金融機構間的合作意向，利用再擔保機構的國資背景與強大再擔保資源，與銀行等金融機構建立戰略合作關系，共同探索較為成熟的銀保合作模式。再擔保公司也應加強對銀行的營銷，促使銀行適時適度降低企業融資利率，減少中小微企業融資壓力，讓中小微企業能夠真正地減輕融資負擔。

4.建立再擔保機構為主體的一體化服務體系。

建立和完善社會化服務體系，加強對中小微企業的綜合輔導，增強中小微企業抗風險的能力有重要的意義[1]任笑奇：《構建社會信用體系的幾點思考》，〔北京〕《宏觀經濟研究》2003年第5期。。信用再擔保體系非“萬能解藥”，擔保、再擔保行業的持久健康發展很大程度上有賴于中小微企業社會化服務體系的建立和完善。只有中小微企業自身素質增強了，經營效益好轉了，核心競爭力提升了，自身的融資借貸難問題才能從根本上獲得解決，才能整體形成良性循環，進而保障信用擔保、再擔保體系更安全，更具可持續發展能力。

同時，信用再擔保體系在運轉運營過程中，也離不開中介機構的幫助與服務。各項法律文件需要律師事務所幫助完善；抵（質）押資產處置等工作可以委托中介服務機構參與處置；企業信用信息可以通過購買信用中介結構的征信報告予以完善。

為了進一步增強中小微企業自身素質，再擔保體系的功能和作用不僅僅要體現在對擔保機構的業務扶持上，更應體現在與政府、銀行共同推動的一體化的服務上。在法律服務方面，對內應有為中小微企業提供法律、法規和服務導航為主的綜合信息服務平臺，對內建立完善政府、律所、中小微企業密切合作的良好機制，提高應對國際貿易爭端的訴訟能力；金融服務方面，建立健全覆蓋所有企業層次的，能夠滿足企業需求的金融服務體系，真正將創造公正、公平、公開的金融服務工作做到實處；信息服務方面，建設信息服務數據庫，建立信息服務網絡，利用先進信息技術向社會逐步開放政策、技術、市場等信息服務體系，降低中小微企業信息獲取及社會交流成本；同時推廣互聯網思維模式，鼓勵中小微企業產業互聯網化，互聯網企業產業化，積極推進互聯網產業與電子商務事業發展；服務機構建設方面，積極搭建中介聯絡平臺，引導、監管交由政府負責，其余全部放權市場；積極鼓勵、支持高等院校、科研機構面向中小微企業合作展開各項服務。

5.發揮社會信用體系對再擔保體系建設的促進作用。

信用擔保安全運行的基礎是社會信用體系的完善與社會信用意識的普遍提升。沒有一個完善的社會信用體系作為保障、社會普遍缺少信用意識和信用道德規范，信用擔保業將很難實現可持續發展。

再擔保公司大多不直接參與具體擔保業務，但為對體系內擔保機構和業務種類有充分的了解，后臺可以收集、匯總到大量金融機構、擔保機構對中小微企業所開展實施的融資信貸業務數據，能夠及時了解的擔保業務的風險現狀，并可在法律允許的范圍內，為相關部門提供、分析相關信用資料。實現以擔保行業為切入點，以企業擔保信息為基石，在無需另設機構的情況下，幫助組建社會信用體系。并可通過數據分析，發揮自身專業優勢，建議改進擔保機構風險業務模式，甚至對中小微企業提供信用風險管理建議，盡可能降低社會信用風險，減少社會交易成本。

〔責任編輯：天則〕

On the Impact of Building a Credit Reguarantee System on the Financial Service for Medium,Small and Micro Enterprises

Wu JianchengHuang Jian

Such problems as limited financing channels,financing credit deficiency,and high financing costs have been bottlenecks to restrict the development of medium,small and micro enterprises. Therefore,the ways to resolve medium,small and micro enterprises'financing difficulty include relying on the government to improve financial service and increase their financing efficiency.Thus,a credit reguarantee system is an effective measure to integrate various financial resources and credit resources and build a financial service platform for medium,small and micro enterprises.

medium,small and micro enterprises;difficulty in financing;credit reguarantee system

吳建成、黃建，江蘇省信用再擔保有限公司210009