如何提高基層檢察院公訴部門的辦案效率

葉燈波

摘 要：辦案效率是檢察機關在刑事司法實際中必須注重的價值目標之一，特別是對于當前基層檢察機關公訴部門來說，如何提高辦案效率一直是審查起訴環節中困擾承辦人的一大心結。為此，有必要立足基層檢察機關公訴部門的辦案現狀，對制約辦案效率的諸多原因進行深刻、務實的剖析，以逐步化解影響辦案效率的瓶頸性難題，促進公訴工作正常、高效、有序的運行。

關鍵詞：辦案效率；審批程序；激勵機制

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A

從我國檢察機關的配置布局來看，約80%的檢察院在基層，從受理刑事案件的數量而言，約80%的刑事案件基本上由基層檢察院直接受理和審結?？梢?，基層檢察院的辦案任務確實繁重，責任相當重大。而就當前基層檢察院公訴部門的辦案實際情況來看，案多人少、審批程序繁瑣、辦案能力不足等問題嚴重制約了公訴辦案效率的正常提高，妨礙了現有司法資源的優化配置，也額外增加了辦案人員不必要的工作負擔和精神壓力。筆者擬對中部地區A市B區檢察院公訴部門的辦案情況予以分析，從中了解制約辦案效率的實際原因，進而提出相應的解決措施和可行性建議。

一、數據顯示：A市B區檢察院公訴部門的辦案現狀

目前，B區檢察院公訴部門有辦案人員6名，其中內勤1名，實際承辦人5名，有3年以上公訴年限的承辦人有3名，35歲以上的承辦人也是3名。應該說，辦案力量較為一般。從2012年該部門受理審查起訴的刑事案件來看，去年一共受理356件702人，人均年辦案數為71件140人，除去法定節假日及雙休日外，基本上每5天需辦結一件案件，承辦人每周平均至少2次在提審或者出庭公訴?？h院的情況更是嚴峻，如A市C縣檢察院公訴科2012年有辦案人員7名，但僅4人有法律職務，而2012年該部門受理刑事案件數為418件621人，人均年辦案數為104件155人。除此之外，公訴科同時又兼管林檢科、檢察學會，部分辦案人員在承擔大量公訴辦案任務的同時，還兼負林業檢察、檢察學會的工作。一方面是案件數量的龐大，另一方面是工作任務繁雜，這讓本來就較為有限的公訴辦案力量更加捉襟見肘。值得提出的是，上述因素的存在直接牽連到了公訴辦案效率的指數，造成辦案效率低下，在很大程度上影響了案件審結的速度，導致案件積壓、審查期限非正常用盡等不良現象的頻繁發生。

二、直面的問題：公訴部門辦案效率較低的原因剖析

（一）案多人少的矛盾依然突出

公訴部門作為檢察院一個非常重要的子部門，其力量的強弱直接關系到整個檢察工作的順利開展，關系到正確打擊犯罪和切實保障人權的雙重目標的有效落實。因此，加強公訴力量是著力提升檢察職能的必由之路。但從當下的實際辦案情況來看，公訴隊伍人員在數量上存在不足，公訴人員后續力量薄弱與案件增多的矛盾日益凸顯。

如前所述，A市B區檢察院公訴部門僅有實際承辦人5名，每名承辦人平均每年辦理案件六、七十起。為了提高辦案效率，防止審查起訴期限的超時，有的承辦人不得不加班到晚上九、十點。特別是每當公安機關進行“清網”行動期間，受理的案件數成倍增加，致使承辦人手上未結的案件數急劇上升，有時達到二十幾件。特別是當碰到某些重大、復雜的案子時，承辦人更是要加班加點集中處理此案，而無心處理其它較為簡單的案子。如該區檢察院公訴部門曾受理一起死亡20人、重傷2人的重大責任事故案，此案涉及的犯罪嫌疑人多達18人，僅偵查筆錄就有28本卷3319頁，另加上30多本其他隧道施工文件，承辦人花了近半年的時間才將該案審結。

（二）內部法律文書過于繁雜

在辦案任務繁重的情況下，公訴部門辦理刑事案件程序較為復雜，所開法律文書、審批手續過于繁瑣，各種請示匯報環節比較多，這耗費了承辦人大量的時間和精力，不僅降低了辦案效率，還加重了公訴辦案人員原本繁重的工作量。如B區檢察院曾辦理的李某等5人販賣毒品一案，從受理案件起到提起公訴時，共開出法律文書71份（其中內部法律文書26份、對外法律文書45份）、審批表11份、內部材料28份?？梢?，在每一個具體的訴訟階段中，就會有相應的法律文書需要開具。但并不是每一份法律文書都有實際的效用，不加思索的開具文書，導致的結果是訴訟資源的無端浪費和司法成本的異常增加。

（三）公訴人員的綜合素質不高

近年來，A市B區檢察院公訴部門骨干力量流失嚴重，能獨立勝任重大案件的審查起訴任務、獨擋一面的優秀公訴人才青黃不接。根據多年的辦案實踐，一個稱職公訴人的培養鍛煉期至少要在三年以上、一個優秀公訴人的培養鍛煉期至少要在五年以上。這兩方面的原因使得近年來公訴隊伍的整體素質并不理想，相當一部分公訴人員在某些業務能力要求較高的環節，比如審核證據、出庭支持公訴暴露出的水平不高等問題，這都不同程度地降低了公訴案件的效率與質量，影響了公訴隊伍的整體形象。

應該來說，公訴年限的長短在一定程度上能夠反映公訴人的理論功底和業務素養。如A市B區檢察院公訴部門，公訴年限在3年以上的承辦人只有3人，其他承辦人的公訴年限均在1—2年之間。公訴年限較短必然影響承辦人的辦案效率和質量，特別是面對重大、復雜的案件時，沒有較強的業務能力是很難在短時間內審結的，這就不得不延長辦案期限，客觀上導致效率的降低。

（四）簡易程序出庭增加了新的任務

根據新《刑事訴訟法》第二百一十條的規定，對于人民法院適用簡易程序審理的公訴案件，檢察機關應當派員出庭。刑訴法修改之前，對于簡易程序審理的案件，檢察機關一般不派員出庭，公訴人的出庭任務相對少些。新的刑訴法實施之后，公訴人出庭的頻率明顯提高。從憲法關于檢察機關的角色定位角度而言，一方面，這一規定彌補了之前檢察機關對法院適用簡易程序審理案件的監督缺失，強化了檢察機關對審判程序的訴訟監督。但另一方面，簡易程序出庭的常態化，較大地增加了公訴人的工作量，壓縮了公訴人寶貴的辦案時間。從B區檢察院公訴部門的出庭情況來看，每個公訴人每周至少出庭一次，有時多達三、四次。而且，一般出庭會花費一個上午的工作時間，即使是普通程序簡化審理的案件，也至少需要花費一個小時。

三、解決路徑：提高公訴部門辦案效率的幾點對策

效率的提升與質量的保障都是刑事司法工作追求的價值目標，而效率的提高對于工作任務繁重的基層檢察院公訴部門來說，具有相當重要的現實意義。

（一）配置優秀干警加入到公訴隊伍，強化公訴力量

公訴是檢察機關最后也是最為關鍵的一道關卡，無論是一般刑事案件還是自偵案件，最終都要到公訴部門處理。如果公訴干警的綜合素質不高，不但公安機關移送審查的案件質量難以保證，而且本院自偵部門辦理的案件質量也可能因此受到影響。因此，公訴隊伍的良性建設關系到每一起刑事案件的最終結果是否符合程序正當和實體公正的基本要求。在具體配置優秀公訴干警方面，由于基層院公訴干警的專業培訓較少，保持公訴干警隊伍的相對穩定就顯得尤為重要。從工作需要看，應將公訴年限在3年以上的干警重點培養，同時，從其他部門選擇業務水平較高的干警充實到公訴部門中去。而且，除了公訴干警因提拔或者調離等特殊原因外，應當保持優秀公訴干警的連續穩定性，以加強公訴整體力量，提高公訴效率。

（二）簡化不必要的法律文書，避免重復性工作

基層院公訴部門承辦案件的文書過于繁多，重復性的程序工作沒有多少實際意義，占用了較多的辦案時間，這是公訴工作中的一大頑疾。有的公訴干警在裝訂案卷時都會懷疑：在法庭上代表國家指控犯罪的檢察官，到底是法律的忠實捍衛者還是文書案卷的“案卷奴隸”、“文字工具”？如此繁瑣文書和程序，大部分來自執法質量考評的規定和要求。對于有些文書，其實是可以精簡的，比如：《委托辯護人告知書》和《犯罪嫌疑人權利義務告知書》、《換押證》和《監所告知書》、《訊問提綱》和《當庭訊問提綱》等，由于兩者之間的內容相似，可以保留其中的一項即可。又如，根據《人民檢察院看守所檢察辦法》的相關規定，基層院不再派出專門人員駐守看守所，而是統歸市級檢察院駐所，向基層院的監所部門告知犯罪嫌疑人羈押情況的文書，也就沒有必要了，只是浪費紙張的無用之舉。因此，建議取消向本院監所科的羈押期限告知。

（三）規范執法質量檢查標準，減少公訴人負擔

通常而言，一個刑事案件在經過承辦人審查、科室討論、主管檢察長、檢委會的層層把關后，在實體上基本沒有較大問題。因而，在執法質量檢查過程中，就把檢查的重點放在對案件程序、案卷裝訂上，對案卷的要求非常細致、全面，承辦人要將大量的精力和時間花費在裝訂案卷上。而且有的執法質量標準由評查人自己主觀掌握，這樣就難免出現評查人不同、評查的標準不一的現象。如：在公安機關交納保證金后被取保候審的案件，檢察院受案后需要進行續保。承辦人已在審查報告中注明了保證金的交納情況。但在執法質量檢查時，評查人卻以“沒有復印保證金繳款書入檢察卷”為由，扣除5分。甚至有的時候，審查報告、審批表等內部文書中，出現了極個別簡化字、錯別字，也會成為扣分項目?？梢哉f，開具各類法律文書和應對執法質量檢查已經成為公訴工作最頭疼的問題。通過對A市B區檢察院公訴部門的實際調查和統計，在審查起訴階段，開具文書、裝訂案卷、審查案件（包括出庭公訴）三者實際所花費的時間比例是3：3：4。也就是說一個案件，承辦人有60%的時間要花在開文書和應對案卷檢查上，只有40%的時間真正花在辦案上，前兩者已經嚴重擠占了短暫而又寶貴的辦案時間。這樣帶來的負面影響是令人非常擔憂的，一方面，案件的質量難以得到真正的提高，公訴人沒有時間進行業務學習和業務探討。另一方面，大量的案件不能在規定的期限內審結，導致案件積壓。

（四）建立有效的激勵機制，提高公訴干警的積極性

根據具體的績效考核，結合公訴部門的辦案實際，可以考慮給予公訴部門在福利待遇上與其他部門相比有所優待，解決工作壓力大、辦案積極性不高的難題。具體措施有：1、給公訴部門適當的辦案補貼，每辦結一件案件年底給予辦案人員一定的補貼；2、給公訴部門適當的出庭補貼，每辦理一件出庭公訴案件年底給予出庭的公訴人補貼；3、給公訴部門業務骨干適當的津貼，使他們安心工作在公訴第一線；4、解決公訴部門設備、經費等實際困難，加強后勤保障。對公訴部門的車輛、電腦、復印機、打印機等設備進行配備和更新完善，滿足無紙化辦公、網絡化辦公的需要。

（五）提高執法辦案能力，加強內外協調工作

效率的提高需要以辦案能力的加強為后盾，作為肩負伸張公平正義職責的公訴人，在仔細研讀法律條文的同時，還應注重辦案策略，靈活運用法律賦予的權限。比如，對于有些案件中缺少犯罪嫌疑人戶籍資料、前科材料、身份認定材料等有關量刑情節或程序性問題的證據，一般可以要求偵查機關在審查起訴期限內補充移送證據，而不必將案件退回偵查機關補充偵查。這樣有效節省了辦案時間，也能促使偵查機關積極配合工作。此外，還要進一步加強與偵查監督部門、偵查機關的溝通與協作，發揮公訴部門提前介入、引導偵查取證的作用。特別是對于重大、復雜等疑難案件，如果案件符合提前介入條件的，在偵查、批捕階段，偵查機關以及偵查監督部門務必積極聯系公訴部門，公訴部門要指派骨干力量提前介入案件。通過此種方式，可以向偵查機關提出在取證過程中應注意的問題，以使偵查機關在執法辦案中收集有價值的證據，保障案件的證據質量。

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（本文審稿 張孝成）