碳排放權初始分配公平問題探析

朱玲++徐偉偉

摘 要：排污權與碳排放權系包含關系，對碳排放權屬性的定位主要集中在三個方面，即許可證論、用益物權論以及環境權論。本文通過對碳排放權初始分配公平問題的必要性分析，闡明了公平在碳排放權交易中的價值，并從加強制度銜接、確定總量目標、提高監測技術等方面對促進我國碳排放權初始分配公平問題提出了建議。

關鍵詞：碳排放權；分配公平；分配模式；完善建議

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

排污權是指企業或個人在環境保護主管部門的監督管理下，依照法定程序按照國際公約、國內規則和行業機構規制獲得一定的污染物排放配額，為了企業的正常生產或個人的正常生活在不損害其他單位或個人的正當環境權益的前提下向環境排放適量污染物的權利。碳排放權是排污權的一種具體形式，其針對的客體是環境容量——一種歸屬于國家所有的無形非靜態的物。簡言之，碳排放權就是排污主體向環境容量中排放碳這一污染物，并取得一定收益的權利。碳排放權與排污權屬于包含與被包含的關系，二者在制度上有著一脈相承的淵源：污染物總量控制制度是排放權初始分配制度實施的基礎，初始分配的公平是排放權交易的核心，可持續發展是環境與資源保護法學的存在目的和價值追求。但是，基于溫室氣體這一排放物自身的獨特性，使得排污權與碳排放權之間必然又有些許差異，應據其特殊性制定相適宜的制度。本文主要針對碳排放權初始分配公平問題進行研究

一、 碳排放權初始分配概述

（一）碳排放權法律屬性的厘定

1. 碳排放權的公權屬性

碳排放權是存在于分配主體環境行政主管部門和接受主體排放者之間的法律關系，在排放總量控制前提下由環境行政主管部門按照一定的程序對申請主體發放排污許可證。此種情形下，碳排放權則帶有濃烈的公權色彩，體現了國家對環境容量資源的有效配置和行政權對碳排放交易市場的直接介入。

2. 碳排放權的私權屬性

根據我國物權法的規定，用益物權是非所有權人在法律規定的范圍內對他人的不動產或動產享有的占有、使用及收益的權利。用益物權具有目的用益性、地位獨立性和客體限制性三個顯著特點。碳排放權是排放主體通過國家行政主管部門的許可而占有一定配額的排放量，對該環境容量資源加以利用，從而得到一定經濟收益的權利。由此可見，碳排放權的私權屬性主要體現在對權利客體——環境容量的占有、使用和收益方面。

3. 兼具公私權屬性的碳排放權

隨著我國環境問題的日益凸顯，人類對自身生存發展權利的要求亦日益高漲，環境權即在此情形下應運而生。環境權是一種基本人權，人人生而有之。碳排放權屬于人權這一范疇，一直以來被忽視，人類呼吸排出二氧化碳這一生理機能從根本上決定了碳排放權是一項基本人權。從碳排放權的“生源地”《聯合國氣候變化框架公約》和《聯合國氣候變化框架公約的京都議定書》這兩個國際性文件可知，碳排放權制度的創立是為了保障權利人享有健康良好的環境權利，使其免受某些主體濫用碳排放權追求經濟利益而過度排放的侵害。

（二）碳排放權交易的基本內涵

碳排放權交易作為促進我國實現自愿減排的主要路徑和推動低碳市場進程的重要手段，被視為可持續的長效減排機制。碳排放權交易由兩個階段組成——初始分配階段和交易流轉階段。這兩個階段價值追求的側重點有所不同：在初始分配階段，以公平為主要的價值追求；在交易流轉階段，以效益為主導追求價值目標。我國地理環境復雜，南北經濟發展程度、產業結構和行業性質均存在著不同程度的差異。所以，應協調可持續共同發展的時代要求，碳排放權交易中的公平問題尤為突兀。

二、碳排放權初始分配公平問題研究的必要性

（一）初始分配公平是碳排放權交易自我完善的內在需求

碳交易的特殊性決定了碳交易市場實屬信用市場，初始分配的正當性乃是信用的基本需求。市場運行績效的標尺，第一步即是溫室氣體配額分配的公平，分配的公平是扼殺大企業壟斷市場及操作市場的預防針。我國的碳排放交易僅處于初級階段，不成熟的市場機制需要政府的引導。市場中不同發展階段的大、中、小企業，需要按照不同的標準給予相應的配額促其發展。交易機制的形成與維持具體包含了三個子集，獨立經濟體能夠達成一致有效的共識；必須按照“歷史檔案”原則體現公平；必須建立具有足夠約束力的懲罰機制。

（二）初始分配公平是保障財產權和維護社會穩定的必然要求

憲法第13條規定，公民合法的私有財產不受侵犯。對企業來講配額就是財產，主管部門不公平的分配就意味著侵犯了企業合法的私有財產，損害了其憲法權利?！皣夷米咚麚碛械膶嵨?，還是拿走他擁有的與該實物價值對應的貨幣，對經濟領域的自由的影響是一樣的?！鄙鐣姆€定需要兼顧各階層群體的利益，無償分配的不公平必然損害排污主體之外的其他各種主體的權益，拍賣分配的不公平必然損害中小企業的利益，這些損害如若得不到及時合理的解決，長期積累，必然激活社會的不穩定因子引起社會變動。

三、初始分配公平的影響因素

（一）初始分配公平應當兼顧初始分配效率

不公平的交易市場會損害一部分社會群體的利益。碳排放權的效率價值要求通過合理有效的方式對初始分配的不公平加以調整和改變，為排污主體提供一個平等的競爭市場環境，使有限的環境容量得到最大限度的資源配置。碳排放權對效率的需求與初始分配的公平不僅相互制約相互影響，而且效率與公平所追求的目標一致，都是為了更好的實現個人利益與公共利益、環境利益與經濟利益的統一。

（二）現行初始分配模式的內部缺陷

碳排放權初始分配應有一個統一的分配標準，筆者認為環境行政主管部門在對環境容量進行分配時，應當對排污主體所在地的經濟發展狀況、以往的排放量、排污企業自身的設備以及以后的排放量加以考察評估，并分配合理的配額。

1. 無償分配模式先天的不足

無償分配模式，是環保部門在法定權限內將區域內的環境容量按照一定的標準和程序分配給排污主體的方法。美國和歐盟的碳排放權交易制度相對成熟，實踐中他們的排放配額絕大部分是免費分配給企業的。

無償分配模式也是我國的主要分配方式，但是在實際運行中，暴露出了很多的問題。無償分配模式使得企業可以零成本獲利，這無疑極大地阻礙了企業節能減排的積極性，減輕了碳減排的可實施性，而且這種模式與環境法基本原則“污染者付費原則”相背離，這對社會其他公眾的環境權益來說是不公平的。在分配過程中，由于分配機制的不嚴密，使得行政權力的自主擴張，行政權力的濫用和“尋租”現象已屢見不鮮，初始分配的公平性很難得到保證。

2. 有償分配模式面臨的困境

與無償分配截然不同的是，有償分配體現了“污染者付費原則”。拍賣是有償分配在實踐中最常用的方式，是“市場化政府經濟行為”，碳排放權的拍賣程序按照尋常物件拍賣程序即可，“標準公開——企業申請——第三方機構評估——聽證——批準”。但是，由于企業實力的懸殊和資金的限制，拍賣很容易損害小企業的權益，大企業憑借自身優勢購買配額，以此來打壓小企業，使小企業在碳排放交易市場中難以發展甚至難以生存。

（三）行政權介入對初始分配公平的外部制約

碳排放權初始分配的不公平，不僅僅是內部缺陷造成的，外部的阻力也阻礙了初始分配公平的實現。初始分配的公平應當以實現初始分配公平的基本職能為前提。

1. 政府與企業之間——推行阻力之較量

零成本獲利的無償分配自然受到企業的青睞，其推行阻力也較小。有償分配模式給企業建立了一個公平競爭的平臺，對社會其他公眾的環境權益負責，排污者需要支付相應的費用才可以對環境容量進行占有、使用和收益?；谕顿Y成本的增加，在無形中企業排斥該分配方式，較無償模式而言，極大地增加了政府與企業之間的摩擦和推行阻力。

2. 政府內部之間——實行成本之衡量

碳排放權初始分配的標準涉及到經濟發展狀況、以往的排放量、排污企業自身的設備以及以后的排放量幾個因素的考慮，這些也是政府在進行無償分配的前期準備階段要完成的工作。拍賣的順利進行，拍賣主體是誰？管理機構有哪些職能？其地位如何？拍賣規則如何細化？拍賣制度怎樣明確？這些繁瑣而細致的工作需要政府來完成。政府成本的加大，對碳排放權初始分配的公平性有間接的影響。

四、促進我國碳排放權初始分配公平的建議

（一）加強法律體系內的制度銜接

碳排放權初始分配與物權制度、溫室氣體總量控制制度、行政許可制度、環境影響評價制度以及司法救濟之間有著密不可分的關系，加強配套制度間的銜接有助于推進初始分配的公平。碳排放權初始分配的對象是環境容量，排污主體對環境容量的占有、使用和收益體現了碳排放權與物權制度的聯系。溫室氣體總量控制制度是碳排放權初始分配制度得以運行的前提，科學合理的溫室氣體總量控制目標是環境行政主管部門分配的依據。環境行政許可制度是指環保行政機關對從事可能造成環境不良影響活動的開發、建設或者經營者提出的申請，經依法審查，通過頒發許可證、執照等形式，賦予或者確認該申請方從事該種活動的法律資格或法律權利的一系列法律制度。

（二）立法確定排放總量目標

溫室氣體總量控制目標的確定，可以由上而下縱向而行。國務院對直接隸屬于中央的大型國企進行配額分配，省級政府環境主管部門根據國家制定的溫室氣體排放總量控制目標并結合本地區的實際情況和發展需求，對該區域內的排放企業予以配額分配。配額的分配過程必須貫徹公平原則。溫室氣體總量控制目標和分配制度二者的有力結合，刺激了地方政府和排污企業之間對節能減排的互動，亦使得市場機制對環境容量資源的優化配置得以充分發揮。我國的碳交易試點逐漸建立，對總量目標的設定是重中之重。

（三）建立碳排放權交易主體資格審查制度和許可證制度

排污主體是否具有排污資格，根據申請主體的經濟條件、生產設備和污染物處理技術該分得多少的配額，這些問題的解決需要建立碳排放權交易主體資格審查制度。對參與碳排放權交易的企業加以限制，如果排污企業不具有最基礎的技術設備、不具備污染物處理水平，應責令其在一定期限內進行技術革新或者相應的縮減交易規模。若拒不革新拒不縮減則取消其交易資格，以免造成環境的污染和破壞。對從大氣容量的角度來講，碳排放權初始分配是國家對環境容量資源的配置?！洞髿馕廴痉乐畏ā分?，對大氣污染物排放許可做了說明，但是過于簡單。由于企業的排放配額是通過行政許可得到的，因此在立法中明確規定申請主體通過哪些程序獲得，以保證初始分配的公平，保護申請人的合法權益。

（四）確認排放實體排放監測報告的法律確認程序

精準的監測是確定排放總量控制目標的有力工具，是督促排污主體及時處理污染物保護環境的有效手段。歐盟法律對排污主體做出了安裝監測設備的要求。目前，我國由于受到技術水平和財政資金的限制，監測的水平和覆蓋率還比較低，需要鼓勵監測技術的開發、加大對監測系統的財力支持和加強對監測人員的專業知識技能的培訓。此外，網絡監測可以大幅度的節省資金和監測系統覆蓋面窄的現狀，并且便于環境主管部門的監督管理。所以改進傳統的監測方式，大力研發監測電子產品是完善我國監測系統提高環保部門工作效率的必由之路。精確的監測將排污企業的排污狀況和政府的執法實況置于一個透明的環境下，公眾為了維護自身生存環境積極參與其中，對排污企業不報、少報、虛報的不法行為予以監視，無疑對監測的力度起到了催化作用。

（五）建立環境行政主管部門及其主管人員的責任追究制度

碳排放權初始分配主要涉及環境行政主管部門和排污主體雙方主體，政府對配額的分配體現了政府對市場的干預和調控，為了防止行政權的濫用，保障市場的正常高效運轉，需對主管部門和主管人員加以規制，以保障弱勢方排污企業的權益。環境行政制裁措施是保護公平自由交易和實現總量控制目標額必要手段。對行政主體的權力范圍明確界定，權限分工明細分配，主要負責人要對初始分配過程中出現的問題負責。作為碳排放權一級市場初始分配的分配者，對于政府部門在分配過程中的違法違規行為應承擔相應的法律責任。

對資源配置的改革十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有明確體現：大幅度減少政府對資源的直接配置，依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。分配模式根據地區、企業、行業的不同多元化靈活化，取無償模式和拍賣模式兩者之長。在碳交易初期，為了激發排污企業的減排積極性，采取無償分配模式。待交易市場初步形成，針對對環境造成損害嚴重的排污量大的企業實行拍賣或固定價格出售方式。交易市場成熟后，完全采取公平且高效的有償方式進行配額配置。無論在哪個階段，公平原則始終是碳排放權初始分配的必然選擇。

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（本文審稿 武育香）