發揮法治對改革的引領和推動作用

楊小軍+陳建科

中國有著豐富的變法或者改革歷史，黨的十八大以后中國改革進程中法治的作用受到更進一步重視。中央全面深化改革領導小組第二次會議強調，凡屬重大改革都要于法有據，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強與相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。新時期改革與法治的關系可概括為引領作用、規范作用和保障作用三個方面，即：今后立法將對改革起引領作用，立法先行，不允許再有法治之外的試點；法治通過法律正當程序對改革起規范作用，此種規范既可表現為法律規則，也可表現為法律原則；利益關系的再調整需要法治，改革的成果需要法治固化。

改革與法治關系的歷史發展

中國古代改革的突出特點就是變法，改革以立法形式出現，法律先行。春秋時管仲在齊國所進行的“修舊法，則其善者而從之”改革，其后，子產在鄭國改革，鑄刑書，李悝在魏國，修《法經》，吳起在楚國，“明法申令”，以及戰國時的商鞅變法等政治經濟體制的改革，都是以修改當時所行法律為主，樹立新法權威，以法律推動改革的進行，同時又以法律形式固化改革成果，這在商鞅變法中表現較為突出。春秋戰國以后，規模較大的有北魏孝文帝變法改制和宋代王安石變法。北魏孝文帝變法從立法入手，制定《均田令》，推行均田制，還親自參與制定《北魏律》；王安石變法也是首先設置“制置三絲條例司”主持和領導變法，對立法很是重視?？梢哉f，中國悠久的變法歷史，有著豐富的經驗教訓，值得我們認真汲取和吸收，少走不必要的彎路。

經過30多年的實踐，中國改革的路徑正在發生標志性的變化。中國改革的發生以及發展，我們選擇了一種特殊的改革路徑，“摸著石頭過河”，試點、試驗、先行先試等，被賦予了“良性違法的道德正當性”，改革成果經過檢驗后，經由法律程序予以確認和固化。改革開放初期，法律少，一些改革是突破政策文件的，直接突破法律規定的其實也不多。這一時期的體制改革重要特征是政策驅動。不少領域的改革沒有法律根據，而以政策性文件的形式進行。改革開放過程中，在一定程度上形成改革與法治的悖論。這種改革有其歷史必要性和合理性，改革與法治的緊張關系也隨著改革成果的法治固化而得到緩解，但是法律的嚴肅性、權威性受到了一定程度的損害，對法治國家的長期和系統建設也是不利的。隨著綜合國力的提升，改革公平性、合法性開始越來越受關注；隨著中國特色社會法律體系的形成，人民對法律實施的要求更加強烈；再者，現在與30多年前不同，中國已經融入世界，法治是人類文明的共同成果，中國需要以法治思維和法治方式推進改革，創造良好的國際環境。

十八大以后我國更加強調改革進程中的法治作用。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出建設法治中國的目標，要求維護憲法法律權威。特別是習近平總書記在全面深化改革領導小組第二次會議上強調，凡屬重大改革都要于法有據；在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。今年全國人大常委會工作報告中關于今后一年的工作任務也提出，中央部署的相關改革舉措，需要制定、修改或得到法律授權的，要加強研究、盡快啟動，適時安排審議，確保重大改革于法有據、有序進行。

法治對改革的引領作用

今后立法將對改革起到引領作用，立法先行，不允許再存在法治軌道之外的改革試點。過去那種通過先行試點試驗進行摸索，最后立法確認的改革模式具有歷史合理性，但在新的歷史時期，面對改革決策與法治決策的緊張關系時，就需要將法治權威置于改革之前，運用法治思維和法治方式推進改革，寓改革于立法之中，需要修改法律的，先修改法律，有序進行，走出“改革就是要突破現有法律”、“沒有違法，就沒有改革”等認識誤區，不允許有法治之外的試點、試驗等。同時要避免陷入一種把改革與立法相等同的極端認識。先行試點試驗等改革方式，有助于積累經驗，避免造成全盤性錯誤，對于全面深化改革具有不可替代的價值。因此在重點領域和關鍵環節的改革上，還是需要這種改革方法，但應當納入到法治軌道上來，通過立法機關授權的方式推行，以維護憲法法律的權威。

過去一年全國人大及其常委會及時通過相關決定、決議，保證重大改革于法有據，有序進行。如貫徹落實中央部署和十二屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》，推動國務院機構改革和職能轉變；全國人大常委會采取一攬子方式修改近二十部法律，從諸領域簡化、下放和取消相關行政審批權；授權國務院在中國（上海）自由貿易區暫時調整有關法律規定的行政審批；為了貫徹十八屆三中全會提出的廢止勞動教養制度和逐步調整完善生育政策的任務，國務院提出議案，全國人大常委會通過認真審議通過了廢止有關勞動教養的相關法律規定的決定，通過調整完善生育政策的決議，啟動實施單獨兩孩的政策。全面深化改革意味著我國依法治國基本方略進入新階段，立法工作方面的要求更高，任務更重，全國人大常委會法工委對十八界三中全會的《決定》加緊研究，形成了《關于十八屆三中全會〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務的研究意見》，對涉及的現行法律進行梳理，分析改革措施與相關法律的關系，明確哪些法律需要立、改、廢，并提出落實立法任務建議，這一《研究意見》在中央全面深化改革領導小組第二次會議上審議通過，對于充分發揮立法對改革的引領作用和適時開展相關立法工作，具有重要意義。

法治對改革的規范作用

這種規范作用首先表現為正當程序對改革的規范作用。正當程序思維在法律思維中是一種技術性的思維，是為實現法治目標服務的，具有工具理性的和附屬性的特征，相對于實體而言，隨著對程序價值的認識逐漸深化，其本身就存在不依賴實體而存在的獨立價值。程序正義通過求同存異的方法防止不同實質價值爭論的激化、維護多元化制度格局的框架，限制一種價值或者信仰壟斷公共性話語空間，防止此種價值或者信仰壓倒甚至抹殺彼種價值或者信仰。正當法律程序的獨立價值有三：其一，它能夠限制改革決策的恣意；其二，由于程序的公開性，參加者相對自由進行對話和討論，再加上結果的不確定性和受自身約束的特點，參加的積極性被調動起來，也促使參加者作出理性的選擇；其三，經過程序而作出的決定具有既定力，而且由于先例的影響，迫使決策機關保持立場的一貫性。為使程序不至于流于形式，這就需要程序的內容不是機械決定的，程序的參與者具有一定代表性，程序的操作由專業人士進行，程序的決定具有權威性。同時還需注意程序的實質性價值，以免程序的結構和功能偏離程序正義的要求，彌補程序的形式性缺陷。

此種規范的表現形式既可以是法律規則，也可以是法律原則。按照功能劃分，法律規則包括調整性規則和構成性規則，其對改革的作用是不同的，調整性規則控制公權力機關的行為使之符合法律規則概括出來的行為模式，構成性規則組織公權力機關按照法律規則授權進行活動。在法律體系中，法律規則具有微觀指導性、可適用性、可預測性和確定性等優勢。法律除了法律規則，還包括法律原則，二者合一才能真正體現對于法律的尊敬。法律原則，源于正義和人類理性，是那些可以作為規則基礎或者本源的綜合性和穩定性準則。法律原則是歷史形成的，適用范圍較廣泛，表現形式也多樣，既有實體的，也有程序性的原則。如果說法的“細胞”是法律規則，那么法的“靈魂”則是法律原則，兩者關系密切。但是當規則與原則發生沖突，或者規則之間發生沖突時，何者適用優先？應當原則優先。因為法律原則相對于法律規則來講，覆蓋面更寬，宏觀指導性和穩定性更強。原則所表達出的似乎是對違反規則的正當，但是原則的濫用也應當引起關注和糾正。

法治對改革的保障作用

利益關系再調整需要法治。處理好改革與多數人的利益關系，形成合理的利益關系結構是我國改革開放的重要起點和經驗。30多年前，正是平均主義利益藩籬的打破，使得改革贏得支持和強大合力。30多年后，貧富差距擴大、利益結構失衡成為普遍受關注制約我國改革全面深化進行的重大障礙，能不能突破利益固化的藩籬，形成合理的利益格局，決定著全面改革的成敗。收入分配改革不到位，至今仍需要實質性破題，我國市場化改革不到位，不合理的市場經濟體制反而容易導致利益分化和失衡，再加上政府改革不到位，為權力尋租就會留下空間，這些共同構成我國利益結構失衡的深層次原因。所以我們需要繼續進行收入分配、市場化和行政體制改革，這些改革需要法治。需要調整將利益結構失衡的格局固定下來的法律，形成合理利益格局；利益關系的再調整，平等是極為重要的價值準則，離開法治，分配中的無序和不公正難以保障不會出現，法治是必要的調節機制和保障機制。如全國人大常委會授權國務院暫停上海自貿區部分法律實施，以及授權國務院在廣東暫時調整部分法律規定的行政審批，說明改革法律自身是全面深化改革的重要方面，此乃利益調整的重要一步，也是突破“合法化利益”藩籬的重要一步。

改革的成果需要法治固化。這樣一層關系可以理解為法治的“定”和改革的“變”的關系，法律法規的特點是“定”，一旦固定下來，全體社會成員都要一體遵守；改革的特點是“變”，即突破原有的體制和規則。處理好這一“定”、“變”關系，難度是很大的。十八屆三中全會《決定》提出：“到2020年，在重要領域和關鍵環節上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使得各方面制度更加成熟更加定型?！狈ㄖ卧陟柟谈母锍晒确矫嬗兄P鍵作用。制度設計、政策規定等經由法律程序上升為法律法規以后，對于依法治國、依法執政和依法行政能夠起到助推作用；同時將改革開放的成果進行固化的過程，也是法治本身不斷調整和不斷完善的過程。如李克強同志曾經指出進一步推進經濟體制改革，既需要頂層設計，又要尊重人民群眾的積極性和首創精神，在過去的長期實踐中，積累了豐富經驗，同時我國國情復雜，對于一時看不準、吃不透的改革，可以進行試點，并及時調整和糾錯，同時東中西地區情況不甚相同，突破口也要因地制宜；同時推進改革要依法行事，善于運用法治思維和法治方式，規范改革程序，成熟的改革經驗上升為法律法規，用法治鞏固改革成果。

（作者：楊小軍，國家行政學院法學部副主任、教授；陳建科，國家行政學院博士生）

責任編輯：沈 聰