西方政治制度研究中的管制視角：研究路徑與理論內涵

張磊

摘要：管制作為一種政府對市場的干預形式，從產生之日起，就備受爭議。在西方政治制度中圍繞著管制問題產生了利益集團、鐵三角、管制競爭等多種政治現象。本文通過對西方政治制度研究中的管制視角進行系統的梳理，勾勒出從“傳統管制研究路徑”、“實證性管制研究路徑”到“多元化管制研究路徑”為主線的研究路徑轉移，并對每種研究路徑中的不同理論進行評析。

關鍵詞：管制 公共利益 利益集團

中圖分類號：D80 文獻標識碼：A 文章標號：1005-4812（2014）02-0030-43

政府與市場的關系是政治學研究的重要議題，對一些關系到公眾利益的市場活動進行必要的控制和干預，以保證資源配置的效率是政府的基本職能。在眾多干預工具中，管制是政府須臾不可或缺，使用最為頻繁的手段。西方政治制度中的利益集團、鐵三角、尋租、管制競爭等現象都與管制問題緊密相連，如何理解西方政治制度中研究的管制視角，其研究路徑如何發展，理論內涵又有哪些？本文將對其進行系統的梳理和分析。

一、管制的概念與特征

管制作為動詞來自英語單詞“regulate”，作為名詞來自英語單詞“regulation”。漢語將其譯作管制、規制或監管。譯法雖然不同，但都是對同一個概念的不同表達。也有學者對其進行區分：規制注重其行為依據一定的法律法規，強調其合法性；監管強調政府的監督作用而非直接命令；行政學界與政府管理部門多使用管制一詞。本文在此傾向使用傳統“管制”的提法。

正如譯法的多樣性，對管制概念的理解也不相同。有的關注管制在經濟領域的作用，認為“管制，指的是政府為控制企業的價格、銷售和生產決策而采取的各種行動”。有的集中于規則體系及其執行，強調“管制是制定規則或條件的權力，通過遵守這些規則或執行這些條件以決定什么情況下免除義務，什么情況下應課以義務或其他稅收。這個權力也包括在它控制下的所有工具和手段”。還有側重于管制的行為特征，提出，“管制是由行政機構制定并執行的直接干預市場機制，或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則或特殊行為”?？v觀對于管制的不同界定，可以梳理出關于管制的幾個特征：

1.管制的主體是政府。政府被以立法或其他形式授予管制的權力，成為管制者。一般情況下，管制主體可分為廣義和狹義兩類：狹義的管制主體指的是政治學意義上狹義的政府，即行政機關。行政機關被以立法或其他形式授予管制的權力，成為管制者。從這個意義上，管制也往往被稱作政府管制。廣義的管制主體包括司法機關、行政機關、立法機關和其它機構。其中，立法機關主要負責制定和管制有關的法律、法規。司法機關主要負責解決管制實施中出現的糾紛。在許多國家里，管制主體也可包括依據法律、法規建立起來的獨立管制機構。以美國為例，聯邦政府的第一個獨立管制機構是根據《州際商業法》于1887年建立的州際商業委員會。以后陸續建立了聯邦儲備、貿易、電訊、證券交易、勞工關系等委員會。他們的管制行為涉及國民經濟的各個方面。

2.管制的客體是各類微觀市場主體，包括法人或自然人。管制不同于宏觀調控，后者是政府通過總量上的控制，借助財政、貨幣等政策工具，調節、控制宏觀經濟的運行，以達到充分就業、經濟增長等政策目標，因而對于微觀市場主體的影響是整體性、間接性的。而管制則借助法律、法規直接作用于微觀市場主體。

3.管制的依據是法律、法規，這使管制與傳統的統治概念得以區分。管制的制度基礎是法治，是基于規則的活動。管制機構的設置、范圍、權限，管制的手段、途徑、程序都有相應的法律依據。法治賦予管制行為相對普適性和穩定性。即在空間上，政府對所有市場主體進行的管理和約束普遍、平等地作用于管制對象；在時間上，管制行為也折射出法律、法規的穩定性，在相對長的時間段中給社會成員們提供一種穩定的預期。正如博登海默所指出的：“一個不具穩定性的法律制度，只能是一系列僅為了對付一時性變故而制定的特定措施。它會缺乏邏輯上的自治性和連續性，這樣人們在為將來安排交易或制定計劃的時候，就會無從確定昨天的法律是否會成為明天的法律，因此成為一紙空話”。

4.管制的目標是為了糾正市場失靈，這也是管制與計劃經濟體制下政府經濟管理的“分水嶺”。管制以市場機制為前提，是對市場機制的補充和完善。而計劃經濟下政府的經濟管理則不顧市場規律，否定市場，強調指令性計劃。政府同時兼有市場主體的所有者、經營者、管理者和分配者等多重角色。

5.對管制定位的理解，存在著宏觀、微觀和中觀三種視角。宏觀層面的管制，往往是作為政府職能的形式出現?，F代政府對社會公共事務管理中的職能包括：服務功能、維護功能、扶助功能和管制功能。政府最重要的任務之一就是通過協調和處理社會各種關系和利益在整體上維持社會生活的正常運行。管制職能是這一協調所必須的，它表現了公共行政機構的權威性與強制性特征，從而使社會的各種活動得以在規范的框架中進行。中觀層面的管制是一種公共政策的重要類型。美國政策學者羅威將公共政策分為管制性政策、分配性政策和重新分配性政策。其中，管制性政策指政府設定一致性的管制規劃和規范，以指導政府機關團體從事某項活動和處理不同利益的政策。微觀層面的管制，一般作為政策工具而出現。政策工具是政府治理的核心，即公共政策主體為實現公共政策目標所能采用的各種手段的總稱，是政策目標和政策行動之間的連結機制。良好的政策目標必須選擇適當的政策工具。邁克爾-霍利特和拉米什在《公共政策研究》一書中將政策工具按照國家干預程度分為自愿型工具、強制型工具和混合型工具。管制屬于其中的強制型工具（見表1）。

二、傳統管制研究路徑：公共利益理論

傳統意義上的管制研究路徑以公共利益為出發點，認為市場經濟會導致經濟偏離一般均衡狀態，產生市場失靈。強調政府作為公共利益的代表，為了維護公共利益，應該對微觀經濟活動進行管制，以糾正市場失靈、提高市場效率和增加社會福利。