論小布什和奧巴馬政府的北極“保守”政策

郭培清　孫興偉

摘要：小布什和奧巴馬政府的北極政策相對溫和，利益認知多元化并倡導北極合作。在實際行動中，美國的表現不及俄、加等國強勢，這突出體現在其北極政策進取性弱、行動能力落后等方面。導致這一局面的原因有美國實力相對衰弱、未批準《聯合國海洋法公約》、北極利益危機感不同、國內不同勢力相互掣肘等。同時，對美國政府當前的北極“弱勢”更須從長時段和全局角度來考察。

關鍵詞：美國的北極政策 小布什政府極地政策 奧巴馬政府極地政策

中圖分類號：D82 文獻標識碼：A 文章標號：1005-4812（2014）02-0080-94

近年來，氣候變化導致北極海冰大面積融化，北極問題隨之成為一個新的國際熱點。因阿拉斯加的購入，美國遂成北極國家，并于上世紀在北極留下大量“冷戰遺產”。從地理位置來看，美國顯然不能算作北極大國，但作為當今世界唯一的超級大國，其政策取向對北極地緣政治的發展和北極治理的運作發揮著重要的影響。因此，研究北極問題，必須把美國的北極政策研究置于重要位置。

在戰略和全球層面，中美兩國關系是一個矛盾結合體——既互相競爭，又彼此合作。但在這個“新發現”的國際熱點區域，中美兩國在諸如北極航道、北極環境等事務上有很多相同或相近利益，如何處理兩國的北極關系成為擺在中國面前的一個新命題。鑒于此，弄清美國最近兩屆政府的北極政策，客觀展示其北極態度，是為決策前提。目前，國內對美國北極政策的研究主要體現于對美國官方北極文件的解讀上，它為我們從政策層面了解美國政府的北極戰略提供了重要啟示。但既有研究存在以下相似認識——因為美國是當今世界唯一的超級大國，慣于在全球事務和地區事務的安排中保持強勢姿態，因此美國無疑將是北極事務中的王者，“當然”會在北極事務中發揮領導作用。與此同時，美國正試圖作為在該地區形成本國的軍事優勢。然而，至少就目前而言，對美國北極政策的研究有待再深入。學術研究既要聽其“言”，也要觀其“行”，我們只有把美國的北極政策文件同北極實踐聯系起來，才能全面而客觀地反映美國政府的北極政策全貌與特點，并挖掘其原因。實際上，在氣候變化面前，北極國家紛紛拋出相關北極政策，闡明本國在提升北極治理和捍衛本國利益方面的立場，但比較而言，小布什時代和奧巴馬時代的美國政府在應對北極事務方面卻沒有其他北極國家強勢，也不如本身在世界其他熱點地區那般自信。那么，“新時代”美國北極政策有何特點，美國為何在北極地區相對低調“保守”？本文試做探討。

一、小布什和奧巴馬政府的北極政策及其特點

作為北極國家，美國對北極地區的關注和開發已由來已久。早在二戰期間美國就曾利用北冰洋向蘇聯運輸援助物資。冷戰時期，北極成為兩大陣營互相對抗的最前沿，美蘇兩國在北冰洋沿岸建立了預警系統和導彈攔截系統，北冰洋沿岸密布包括核武器在內的進攻性武器。冷戰結束后，北極地區形勢一度緩和。2007年，俄羅斯在北冰洋海底插旗，沉寂冰原再度升溫。北極國家短期內紛紛出臺北極政策，加緊應對這一地區的爭奪。

冷戰時代，美國曾出臺兩份北極政策文件，分別是尼克松政府1971年簽發的《第144號國家安全政策備忘錄》和里根政府1983年制定的題為“美國的北極政策”的《第90號國家安全決策指令》。這兩份文件具有明顯的冷戰痕跡。冷戰后美國的第一份北極文件是1994年克林頓政府頒布的題為“美國的南北極政策”的《第26號總統決策指令》，其中北極政策方面的內容占絕大部分。盡管這份文件依舊把傳統安全列為頭等目標，但是美國的北極地區政策重點發生了轉變，增加了國際合作、環境保護和可持續發展方面的內容。在克林頓總統的這一決策指令頒布后長達15年時間里，美國沒有出臺新的北極政策。但2007年俄羅斯在北極海底插旗之后，美國政府又在不到5年時間內連續出臺了兩份北極政策文件，分別是2009年小布什政府的《第66號國家安全總統指令/第25號國土安全總統指令》和20.13年奧巴馬政府的《北極地區國家戰略》。

小布什政府的總統指令旨在代替克林頓總統時期的北極政策，它較為詳細地介紹了美國在北極地區的新關切以及在政策實施過程中各部門應該履行的職責。在政策內容方面，該指令劃定了七大領域，包括：（1）美國在北極地區的國家安全和國土安全利益，（2）北極地區的國際治理，（3）大陸架延伸及劃界問題，（4）國際科學合作事宜，（5）北極地區的海洋運輸，（6）能源與經濟發展，（7）環境及自然資源保護。在這七大領域中，尤為值得外界關注的是美國的安全利益、大陸架延伸與劃界、北極海洋運輸。這一指令是美國應對北極新形勢的產物，它特別把國土安全提升到與國家安全相同的水平，提出應防范恐怖分子從北極地區對美國本土的打擊，并準備在美國的領土或領海及其他相關區域內行使本國的法律權力。在關于大陸架延伸與劃界方面，該指令認為劃定一個能夠行使主權權利的北極海床和底土范圍對美國將具有重要意義，因此敦促美國國會盡快批準《聯合國海洋法公約》。此外，鑒于近年來北極地區的航運潛力凸顯，實際通航次數增加，指令提出保證北極的國際航行自由至關重要。美國應通過國內協調以及國際協作的方式建立北極航道管理機制，以確保這一地區安全可靠的海上運輸。除上述三個領域之外，美國在北極地區的國際治理、國際科學合作、環境及自然資源的保護等方面基本沒有提出具有吸引力的主張。

奧巴馬政府的《北極地區國家戰略》頒布于2013年5月10日，即北極理事會第八屆部長會議召開前夕。從總體上看，相比于布什政府的北極政策這一戰略要明晰。它將美國在北極地區的任務歸為三大努力方向：提升美國的安全利益；追求該地區負責任的管理工作；加強國際間的合作。非常值得關注的一點是，文件在具體闡釋“提升美國的安全利益”時，除了談到確保航海/航空自由和提升北極地區的行動能力外，還首次提到了維護美國未來的能源安全。在介紹正在變化的北極環境時，也引用了美國地質勘探局發布的關于北極地區油氣儲量的數據。由此看出，奧巴馬政府對北極地區的能源開采具有相當大的興趣。與小布什總統的北極政策一樣，奧巴馬總統的北極戰略同樣呼吁美國盡快加入《聯合國海洋法公約》，甚至將加入《公約》后給美國帶來的益處都悉數列出。與先前的美國政府相比，小布什和奧巴馬政府的北極政策繼承了重視國家/國土安全和堅持航海自由、環境保護、可持續發展等原則，但在如下兩個方面明顯有所調整。

1.北極安全利益的認知趨向多元化

維護國家安全利益的原則在美國北極政策文件中一貫被置于優先位置。冷戰時期它主要指傳統安全/軍事安全，然而自小布什政府以來，美國的北極安全觀開始趨向立體化和多元化。這充分地體現在小布什和奧巴馬政府的北極政策均十分重視北極地區出現的新的威脅，尤其是氣候變化和人類活動的增多對這一地區可能造成的潛在威脅。因此，環境利益和生物資源保護等內容成為美國北極政策的重要關注點。近年來被稱為美國智庫新星的“新美國安全中心”（CNAS）于2010年5月21日發布了一份報告，題為《開拓視野：氣候變化與美國武裝力量》。報告認為，新世紀美國面臨的挑戰不僅僅是恐怖主義，而是復雜和多樣的，“氣候變化”是其中之一。在2010年5月份的《國家安全戰略》中，“氣候變化”這一詞語出現了23次，被奧巴馬定義為美國“核心安全利益”。因此，美國一直主張提升在北極地區的科學研究和環境監測能力，以應對這一地區出現的新挑戰。例如，美國國家海洋委員會（National Ocean Council）在其制定的北極戰略行動計劃中將觀察和預報北極海冰視作首要任務，同時該計劃還包括推進新的合作，以更好的監聽和評估環境狀況，設計一套程序以應對像環境事故這樣的緊急情況。除此以外，美國的新北極安全觀還把反恐、反偷渡和走私等提至國家安全的高度。隨著北極冰融，北極地區被認為可能成為恐怖威脅輸入美國的新通道，因此海岸警衛隊可望在未來北極安全方面發揮越來越積極的作用。

2.提倡多方合作，呼吁共同治理

美國在北極地區的利益同對手和盟友的利益交織在一起。在該地區的同家中，既有美國傳統的強勁對手俄羅斯，又有盟友加拿大、丹麥、挪威等國。與俄羅斯產生沖突對美國而言代價太大，而任由其他國家激烈競爭又必然導致北極地區局勢的復雜化和軍事化，這不符合美國在這一地區的戰略利益。因此，現階段美國最希望出現的是一種多方合作、共同治理的和平局面。對于西方媒體熱炒的北極爭奪戰，奧巴馬政府的北極戰略予以了否認。無獨有偶，希拉里也未將任何國家在北極的行為看作是對這一地區的爭奪和對地區安全的威脅，相反她將不斷變化的環境視作威脅。

美國的新北極政策強調同國際社會的合作，尤其是同北極地區現存的國際組織以及在北極有重要利益的國家之間的合作，以此來減少分歧并提升共同利益。為配合這一政策目標，美國官方領導人在涉及北極問題的場合發言時多會提到“合作”一詞，以營造一種和平的氛圍，同時樹立起一種開放和公正的形象。在2010年3月29日北極外長魁北克切爾西會議上，希拉里公開批評加拿大排斥北歐國家瑞典、冰島、芬蘭和北極原居民組織參會，她指出：“北極問題的重要國際討論應該包括那些在北極有合法利益的各相關方，我希望北極能夠一直展示我們合作共事的能力，而非制造新的分歧”。希拉里的這一姿態可謂一箭雙雕，既讓美國占據了道德的制高點，同時也達到了利用他國平衡加拿大影響的目的。從某種程度而言，美國呼吁丹麥、瑞典、芬蘭等國參與北極治理的目的正是后者。美國國內學者也提出過類似觀點。例如，美國軍方北極研究的代表人物海軍戰爭學院的克拉斯卡（James Kraska）認為西北航道問題不宜僅僅通過美加雙邊方式解決，應該引入外部勢力甚至是中國、日本和韓國等對加拿大施壓，即北極航道問題國際化，以此來削弱俄羅斯和加拿大的過度影響力。

然而，盡管美國強調國際合作，但是在涉及本國核心利益的問題上卻態度堅決。作為海權大國，美國歷來堅持海洋航行自由原則，尤其是公海航行自由原則，并將其視為核心價值觀的重要組成部分。因此，面對俄羅斯宣稱東北航道絕大部分屬于其國內航道和加拿大宣稱西北航道大都屬于加拿大內水，小布什和奧巴馬政府均持相同立場，對此不予承認。美國堅持這兩條航道屬于國際航道，任何國家可以過境通行而非僅僅是無害通過。

二、美國北極存在和北極活動的“保守”狀況

全面了解美國的北極政策，除了解讀政府文件、智庫和專家學者的研究報告之外，還需考察美國的北極實踐并將其與其他北極國家進行比較。表面上看：國際上，美國似乎遠離了北極紛爭，沒有表現出如同在中東和南海的強勢。放眼望去，在這場北極爭奪中最引人注目的國家不是美國，而是俄羅斯與加拿大，甚至包括北歐的一些小國。這一現象充分體現在美國與俄、加北極政策的對比及其在北極地區的具體行動上。

1.美國的北極戰略缺乏“進取性”

俄羅斯于2009年公布了其北極政策《2020年前及更遠的未來俄羅斯聯邦在北極的國家政策原則》（以下簡稱《原則》）?！对瓌t》闡述了俄羅斯北極政策的主要目標、主要任務、戰略重點、落實國家北極政策的機制以及實現國家北極地區經濟一社會發展戰略規劃的辦法等內容。它明確指出要努力實現讓國際社會承認俄屬北極疆域，爭取于2015年前在開采和輸送北極能源資源方面形成競爭優勢，最終目標是把北極地區變成俄羅斯主要的“自然資源戰略基地”。為了使該政策得到更好地執行，俄聯邦又于2013年2月頒布了此《原則》的執行戰略——《2020年前俄聯邦北極地區發展和國家安全保障戰略》。這一戰略具體指導俄北極政策的實施，內容非常詳細，使得各部門北極政策的執行情況能夠得到有效評估，進而使得俄整個北極戰略更具科學性。

與俄羅斯的北極政策類似，加拿大于2009年公布了其北方戰略《我們的北方，我們的遺產，我們的未來》，后來這一戰略被加拿大2010年公布的《加拿大北極外交政策聲明》所繼承。兩份北極文件主要闡述了加拿大在北極事務中的四大優先領域：行使主權、促進經濟社會發展、保護環境遺產、提升和下放北方的管轄權。加拿大在其北極文件中表現得十分自信，尤其是在主權問題上，向外界展示了一副毫不妥協的形象，并自2007年起每年都在北極地區開展軍事演習。另外，加拿大還決心在北極科研領域保持全球領導者的角色，為此政府承諾將在北極地區建立一個新的世界級科研站，并在未來的十年內建造一艘加拿大海岸警衛隊有史以來最大、最先進的破冰船。加拿大作為一個世界“中等強國”，在北極問題上卻表現出了“北極大國”的雄心和志向。

不同于俄羅斯和加拿大，美國的北極政策似乎缺少應有的明晰與果敢，其語言顯得相當含蓄，僅僅說“北極地區的人類活動不斷增多”，絲毫沒有進一步的闡述北極國家行動的影響。另外，小布什總統的北極政策也相對簡略而模糊，因此美國國內也不斷有人呼吁政府重新思考北極問題。阿拉斯加州的參議員馬克·貝吉奇（Mark Begich）和利薩·穆爾科斯基（Lisa Murkowski）甚至寫信給奧巴馬，建議其出臺一份正式而全面的北極戰略。在此背景下，奧巴馬政府的《北極地區國家戰略》正式誕生。然而該《戰略》仍然存在許多問題，主要是它沒有提出一個特定的可行性方案來實現眾多目標。此外，這一政策也沒有一個時間節點以規范各項任務的實施進度，同俄羅斯的北極政策相比欠缺可操作性。因此，美國北極政策的意義更在于向本國民眾、其他北極國家以及國際社會傳遞一個信號，即美國已經意識到它在北極地區的角色和責任，決定在政策制定上比以前更為優先考慮這一地區。

2.美國的北極地區行動能力“落伍”

在這場北極爭奪中，美國的實際行動同其他國家相比也頗為落后。近年來，加拿大、瑞典和俄羅斯都在外交政策中把北極地區視為重要戰略區域，并在一系列國家發展計劃的預算中安排大量經費。一國北極能力的重要考核指標是破冰船的建造和擁有數量。截至目前，俄羅斯有34艘，芬蘭和瑞典各7艘，加拿大則是6艘，均超過美國的數量（此前美國僅剩一艘破冰船“希利號”在服役，后來服役已達35年的“極地星”號在經過近3年的整修之后于2013年12月份重新投入使用）。俄羅斯正在建設一艘世界上最大的核動力破冰船，僅此就花費11億美元。美國國家科學院2011年3月10日發布北極研究報告，確認美國海軍在圍繞北極的爭奪中已經落伍。報告稱，北極所具有的地緣戰略價值將使環北冰洋的加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯和瑞典不斷強化對北極的爭奪，而“美國軍方整體上已經失去了在寒冷作戰環境下、特別是北極氣候條件下行動的能力”。報告為此呼吁美海軍加大在北極地區的訓練力度，同時海軍陸戰隊建立在嚴寒條件下的訓練科目。在2011年7月27日參議院聽證會上，美國海岸警衛隊司令官羅伯特·帕普（Robert J.Papp）上將做報告，指出美國當前在北極地區的行動能力相當有限，只有一艘在役的破冰船，沒有任何近岸基礎設施，也沒有季節性的基地來供飛機起飛和對工作人員進行補給，呼吁國會增加對海岸警衛隊的撥款，以購置相應設備如破冰船。但是政府反應卻恰恰相反，奧巴馬政府宣布暫停國會關于破冰船經費問題的辯論，白宮管理和預算辦公室與國防部、國土安全部都不愿投入8至9.25億美元這樣一大筆資金用于破冰船的升級和采購，從而威脅各自已經削減的預算開支。至2013財年美國海岸警衛隊的財政預算從105億美元削減到不到100億美元，為此將會有大約1000人退伍，幾艘舊的驅逐艦也正面臨退役，帕普上將預言海岸警衛將會瘦身。

與此同時，2011年7月28日，由美國海軍和海岸警衛隊聯合出臺的報告《捍衛美國在變化中的北極的經濟利益：是否有一個戰略？》重申美國北極能力的不足，疾呼加強北極軍力建設。2012年2月8日，美國戰略與國際研究中心（CSIS）資深研究員康利（Heather Conley）與托蘭德（Terry Toland）、克勞特（JamieKraut）、弗斯坦根（Andreas φsthagen）聯合發布的CSIS報告也提出美國此時應有北極急迫感，不可再將北極視為“低沖突地區”。2011年12月，康利在《華盛頓郵報》上撰文分析了美國在北極地區面臨的嚴峻形勢：2009年，挪威將其指揮部搬到了北極圈內的領土上；俄羅斯計劃建立一個經過特殊裝備的北極旅以應對極地條件下的戰爭；丹麥把成立北極司令部作為優先考慮的戰略重點；加拿大計劃在未來的30年內投資330億美元打造28艘艦艇以復興其北極艦隊；甚至中國也加入了北極競賽的行列，它正在建造世界上最大的常規動力破冰船以進行科學考察。而美國卻“無所作為”。此外，《紐約時報》2013年3月13日刊登文章——“阻止北極出現冷戰”。作者博克曼（Paul Arthur Berkman）提出，俄羅斯總統普京非常明白本國經濟依賴于北極地區所蘊藏的豐富能源，其他國家的領導人也如此理解，然而事實上，奧巴馬總統卻對此熟視無睹。作者對奧巴馬政府在北極地區的不作為感到憂慮，擔心北極地區如果沒有一個合理的機制來控制糾紛就會不可避免地出現沖突。

面對國內專家學者的警告以及北極國家迭出不窮的動作，美國政府的表態卻顯得不溫不火，堅持將北極視為一個低度緊張的地區。在2009年1月19日的參議院聽證會上，希拉里回答阿拉斯加共和黨參議員穆爾科斯基的提問時指出，“我認為，已當選總統奧巴馬和我都將此（北極地區）看作是一個能夠提升合作的地區，這種合作不僅能夠給北極地區帶來積極的行動，而且能夠深化同俄羅斯以及世界其他地區國家之間的關系。所以，為達到這個目的，我們將對最近這些報告中的觀點和建議進行分類，以確定我們如何適應已經存在的框架，同時也思考哪些行動和立場是必要的?！迸c其類似，2009年4月，負責政治事務的副國務卿伯恩斯（William Bums）同樣不承認北極地區存在競爭，相反他認為美國在此可實現與俄羅斯的合作。美國國務院負責極地與科學事務的副主任布魯姆（EvanT.Bloom）對俄羅斯北冰洋海底插旗事件的反應是：“俄羅斯聯邦的這一行為是完全合適的，而且與其他國家如美國、加拿大現在所做的同樣合乎海洋法公約的規定?！痹趨⒓?012年2月初于挪威希爾克內斯召開的北極商業與能源會議上，美國駐挪威大使懷特宣稱，目前北極尚不存在為資源而展開的對抗，“我們在保護北極方面擁有相同利益，正如我們都在追求可持續發展”。甚至奧巴馬的北極極戰略也明確提出“北極地區是一個和平的、穩定的和零沖突的地區”。

與美國政府高官的表態不同，俄、加兩國領導人選擇以高調姿態向世人展示其維護本國利益的決心。加拿大總理哈珀曾聲稱：“在談到保衛我們的北極領土時，加拿大必須做出選擇，要么擁有它，要么失去它。毫無疑問，這屆政府要捍衛領土”。自上臺以來，哈珀每年必開啟北極之旅，而這被外界稱作是宣誓主權之旅。俄羅斯在捍衛本國北極利益方面更加強勢。2013年10月3日，俄羅斯總統普京強硬表態，稱北極自幾個世紀以來就是俄羅斯的，而且俄羅斯將擴展在北極的存在，那些認為應當將北極交由國際社會來管轄的說法都是無稽之談。俄、加兩國領導人的這些做法使其在北極爭奪中格外引人注目，與美國的低調形成了鮮明對比。

三、美國北極政策相對“弱勢”的原因

為何兩屆美國政府沒有制定如同“重返亞洲”那樣強勢的北極政策并將其付諸實施，而是宣揚北極合作，同時在北極行動上又相對滯后呢？對這一問題的思考不能僅著眼于對美國的北極政策的理解，而應該從美國全球戰略的角度來分析。美國在世界各地區的戰略并非各自獨立，而是彼此關聯，北極只是美國全球戰略網絡上的一個連結點。此外，美國外交政策的制定和執行向來受到國內不同政治勢力之間斗爭的影響。因此，從國際和國內層面來看，主要有四個方面的原因限制了美國在北極地區的行動。

1.全球熱點多，美國實力相對衰弱，無暇北顧

冷戰結束后，美國所面臨的傳統軍事威脅大大下降，北極作為美俄軍事對抗前沿地帶的價值也因之下降。因此，美國調整了全球戰略布局，將重心放在中東和亞太地區。2006年，美國從冰島的凱夫拉維克空軍基地撤出，這一行動發出一個信號，即美國已將北極地區視為其外圍利益區域。小布什政府上臺后進行了8年反恐戰爭，美國的注意力集中于伊拉克與阿富汗，甚至亞太地區都一度被忽視，因此小布什政府直到卸任前夕才將北極問題納入其外交政策視野中，“9·11”之后的反恐戰爭標志著一個新時代的開始，這在美國的戰略思想中表現尤為突出。美國政府將精力集中在應對恐怖主義和所謂“流氓國家”以及大規模殺傷性武器的擴散上面，并將其作為首要威脅。與此同時，不斷崛起的中國和印度將美國的注意力從南到東來回拉扯，美國無暇關注世界的其他地區。從這個角度來看，北極問題長期沒有出現在小布什政府的外交政策里面也順理成章。

小布什的反恐戰爭及單邊主義外交戰略導致美國國力損耗，同時也給中國提供了難得的發展機遇。中國國力在這一期間實現了快速增長。奧巴馬政府上臺之后重新評估了美國在國際上的戰略處境，認為中國以能源為中心的外交方針和軍事力量的持續現代化在全球范圍內給美國造成了復雜挑戰。因此他迅速調整了小布什的外交戰略——從中東脫身，重返亞洲。然而，奧巴馬遏制中國的這一戰略也讓美國付出了巨大代價。自奧巴馬上臺起，中國南海和東海紛爭迭起，朝核問題惡化，處理這些問題極大地消耗了美國的外交資源。習近平主席上臺首次訪問非洲之后，2013年6月26日奧巴馬接踵而至，而且兩人均對南非和坦桑尼亞進行了訪問。對于這一事件，CNN著名國際安全分析專家皮特·伯格（PeterBergen）認為，奧巴馬在非洲的目標是反擊中國。美國政府的大量資源消耗在應對新興大國的崛起，難以分配更多資源用于北極對抗。除此之外，2008年的金融危機加劇了美國財政赤字，迫使奧巴馬政府不得不通過預算控制法案，以嚴格控制各項財政支出，這使得美國在進軍北極的路上又缺少了財政保障。

2.美國的北極行動缺乏法律支撐

在所有北極國家中，只有美國未簽署《聯合國海洋法公約》。最初，里根政府反對公約的原因是強制性技術轉移問題和有關深海采礦規制方面的問題。然而這些問題在1994年的修正案中已經得以解決。但是，今天的美國參議院中仍有勢力龐大的保守派反對此公約，他們害怕簽署后，美國將受到聯合國的更多限制從而損害本國某些集團的利益。

未批準《聯合國海洋法公約》使美國處于一個非常尷尬的地位。美國是環北極國家中唯一不能直接過問聯合國海洋法庭法官任命的國家，美國也不能向仲裁人員候選名單中提供本國名額。由于美國未簽署公約，因此在北極國家紛紛向大陸架界限委員會（CLCS）提交大陸架延展申請的時候，盡管美國早就已經著手有關本國大陸架界限方面的科學研究，它仍可能淪落為唯一不能提交自己申請的北極國家。美國一直將在北極地區的自由航行與飛越上空的權利看作是本國的首要利益，然而這一權利是《聯合國海洋法公約》授予其成員國的，美國并非此公約成員國，援引這項規定時自然欠妥。正是由于這一原因，美國在北極地區的行動受到了很大束縛，而對其他國家的領土訴求又缺乏合理的反駁依據。CLCS曾暗示，美國作為一個非公約締約國沒有機會挑戰大陸架委員會的“建議”，只能坐視委員會的判決生效。因此，2012年美國朝野上下熱議批準《聯合國海洋法公約》的重要驅動力之一便是北極問題。

美國現在越來越認識到未簽署《聯合國海洋法公約》給自己帶來的不利，因此近幾屆美國政府及軍方人士都支持簽署該條約。當美國參議院2004年正在積極考慮這一條約時，參謀長聯席會議成員以及海軍作戰部部長、副部長都強烈支持美圍加入該公約。小布什總統甚至將《聯合國海洋法公約》稱作一個急需參議院批準的條約，奧巴馬總統也在其北極戰略中專門論述這一公約對美國的意義所在，并將批準此公約看作是維護美國在北極地區礦產資源權利的必要一步。

3.美國在北極的利益危機感不同于俄、加等國

此次北極爭奪起源于2007年俄羅斯北極海底插旗事件。由于俄、加、丹三同均對羅蒙諾索夫海嶺提出主權權利要求，因此俄羅斯的這一行為引起了丹麥和加拿大的恐慌，并被視為極大挑戰。顯然，丹麥和加拿大所意識到的挑戰涉及主權問題。由于主權問題的敏感性和緊迫性，各國沒有退路，因此在俄羅斯北極海底插旗一事上反應最激烈的也是丹麥和加拿大。加拿大外長表示：“如今可不是15世紀，不能到世界各地去插面旗子就說擁有這地方的主權。作為對俄羅斯插旗事件的進一步回應，加拿大于當年8月在北極地區開展軍演，加拿大總理哈珀親臨演習現場。冷戰時代曾在北極地區建立起密集的預警和反導系統的美國，卻對插旗事件反應平淡。當年只有美國海岸警衛隊派出了一艘破冰船前往北極進行海底地圖繪制工作，為美國政府在北極的主權訴求尋找依據。

俄、加等國在北極地區的連續動作給外界形成一種強勢印象，這與美國的反應形成強烈反差。美國的北極利益危機感不同于俄、加等國。美國雖然在北極地區同加拿大、俄羅斯同樣存在海域和海底大陸架劃界之爭，但它是北極五國中唯一尚未制定拓展大陸架計劃的國家，同加拿大的波福特海域糾紛處在“休眠狀態”。而在白令海地區，美國根據前蘇聯時期簽署的《謝瓦爾德納澤一貝克三角條約》控制了三分之二的海域，是冷戰遺產的既得利益者。另外，美國對于本國的北極控制能力擁有相當的自信。2011年10月27日，美國戰略轟炸機巡航北極，向世界證明了其全球抵達和作戰能力。而小布什和奧巴馬政府強調的本土安全問題，不會觸及俄、加兩國的敏感神經。

此外，美國對北極地區國際形勢的判斷也促使其避免在這一地區采取過激行為。2013年11月，美國國防部出臺了軍方的北極戰略，其第四部分“戰略實施可能遇到危機與挑戰”中的兩點擔憂值得關注。該戰略認為，第一，對北極地區邊界糾紛和資源競爭進行過分的政治修辭和媒體報道可能會加劇地區緊張形勢；第二，對預想中安全危機采取過于進攻性的防范措施可能會造成誤解和不信任，而這反過來又會造成預想的安全危機成為現實。因此，為防止這兩種情況發生，美國國防部一方面打算確保其計劃、行動和措辭之間的協調，同時在必要的時候敦促媒體用事實反駁外界對這一地區不當的敘述；另一方面通過增加本國軍事活動意圖、雙邊和多邊的軍事演習意圖的透明度來提升信任。由此可以看出，美國在北極地區的低調“保守”也是出于避免地區緊張局勢升級的考慮。

4.國內不同政治勢力相互掣肘，遲滯了美國的北極開發進程

在奧巴馬的北極戰略中，美國政府注重同各利益相關方進行合作。從國內視角來看，這些利益相關方主要包括企業、環保組織以及阿拉斯加地區的原居民等。而且，他們在北極地區的利益往往相互矛盾，因此常常會彼此掣肘導致相關政策難以實施。奧巴馬政府對其北極地區的能源利益作了闡述，希望盡快利用這一地區的油氣資源，提高能源安全。然而，以殼牌公司為代表的石油企業在北極地區相關海域的油氣作業卻始終進展緩慢。這誠然存在技術方面的原因，但國內反對勢力的阻撓也不可忽視。目前，美國國內對北極地區的油氣開采出現了兩種不同的聲音：一種認為開放北極陸地和水域的油氣開采能夠確保美國的能源安全；另一種則堅稱對美國油氣資源需求的滿足不能夠以冒環境風險為前提。因此，盡管殼牌公司一再保證減輕對當地環境的危害，但仍然遭到當地原居民和環保組織的阻撓。2008年，美國聯邦上訴法院判決小布什政府的一項鉆探計劃沒有充分考慮對北極露脊鯨和當地居民的影響，導致該計劃受挫。今年，奧巴馬政府又對殼牌公司的鉆探計劃下了禁令，決定在其拿出一個綜合的管理方案之前禁止其一切作業。

結語

綜合分析美國的北極政策文件及其政策實踐可以看出，就目前階段而言，美國在北極事務上低調“保守”是一個客觀事實，其原因正如前文所述。然而這種局面并非恒定不變。長遠來看，隨著北極國際形勢的演變、美國自身實力的逐漸恢復以及國內不同派別在北極議題上的斗爭漸見分曉，這一局面可能會發生轉變。從美國近期在北極領域的動向來看，它似乎正決心縮短與其他北極國家之間的差距。據安克雷科每日新聞網報道，來自阿拉斯加州和華盛頓州的立法者們在一項聯邦國防支出預算案中建議授權建造四艘重型破冰船，每艘造價高達8.6億美元?？梢娒绹谔嵘睒O地區行動能力方面正在邁出實際步伐。此外，美國近期又出臺了一份由“跨部門北極政策小組”起草并負責的北極五年研究計劃，決定對北極地區進行更全面的科學研究。這是奧巴馬政府試圖調整美國在北極落后狀況的又一重要步驟。

美國是1959年通過的《南極條約》的總設計師，其政界與學界精英希望美國在北極治理問題上依然能夠發揮領導作用。在2009年《南極條約》簽署五十周年紀念日講話中，時任國務卿希拉里向世界明確傳遞了這一信號。此后，她本人和繼任國務卿克里都親自參加北極理事會部長會議，顯示出對北極事務的高度重視。美國戰略與國際研究中心在2010年4月份的報告中提出，必須澄清美國在北極的利益所在，制定系列計劃，這對于確保美國在該地區的領導權非常重要?？v然當前的困境限制了美國在北極地區的行動能力，然而有一點能夠確定，即北極始終關乎美國的核心國家利益，因此它不會輕易放棄主導北極事務的努力，并藉此鞏固自己的全球領導地位。美國今天在北極的“低調”同其全球戰略的調整是一致的。

在北極迅速“升溫”的時代，小布什和奧巴馬政府當前“冷處理”北極事務的深意以及對中國的影響值得深思。長期以來，美國對中國的北極參與不予明確表態，其“北極沉默客觀上為中俄爭奪預留了空間。中俄兩國如何認識美國當前的北極低調，關系到北極地緣政治格局的調整。中美俄北極三角關系中，任何一方的調整或者佯動，都有可能觸動三邊關系的變化。這一期間，我們看到美俄在北極問題上的接近。2010年8月30日，俄羅斯最大的石油公司——由政府控制的俄羅斯國家石油公司（Rosneft）與美國能源巨頭艾克森美孚公司（ExxonMobil）簽署了一項具有戰略意義的合作協議。這項能源合作協議是美俄北極接近的重要標志，對于北極地緣政治影響深刻。同美俄能源合作的順利程度和合作規模比較，中俄能源合作則顯得路途坎坷。自上世紀90年代以來，中俄石油天然氣談判屢屢擱淺。這種情況下，美國選擇對中國的北極活動以“默許”或一定程度的“縱容”是耐人尋味的。

（責任編輯：趙裴）