城市生活垃圾減量化與計量收費經濟學探析*

杜倩倩，馬 本，王軍霞

（1.中國人民大學 環境學院，北京 100872；2.中國環境監測總站，北京 100012）

近年來，城市生活垃圾問題備受關注，無論國內外政策還是城市的實踐均表明生活垃圾減量化已成為必然趨勢，［1-4］而計量收費被認為是實現減量化的有效手段。［5-9］現有文獻以實證研究為主，缺乏一個基于經濟學視角的理論分析，本文從生活垃圾減量化的經濟學基礎、計量收費的介入條件、計量收費實施主體的經濟學分析等三方面展開討論，探析生活垃圾減量化與計量收費的經濟學原理。

一、減量化的經濟學基礎

1.生活垃圾減量化原因分析

生活垃圾是商品消費的副產品，其產生量與商品消費量呈一定的比例關系。生活垃圾產生量A與商品消費量W之比為產廢率γ，即A=γW。其中，γ由商品消費結構、商品包裝設計等因素決定；W由邊際效用（MU）等于邊際私人成本（MPC）決定，MPC等于消費品的價格與垃圾處置服務價格之和。不收費或實施生活垃圾定額收費時，對居民而言，生活垃圾邊際排放成本為零，MPC等于消費品價格。一般而言，在生活垃圾處理初始階段，處置服務由公共部門提供，邊際社會成本（MSC）與MPC之差包含兩部分成本：環境污染的外部成本和生活垃圾收集-運輸-處置的公共成本，且這兩部分成本隨垃圾處置服務水平的變化而相互轉移。［10］（P11）在消費需求、產品結構等條件既定時，無減量化政策介入是導致商品消費量W超出最優消費量W*的一個原因。假定無減量化收費政策干預時，產廢率為γ0，則生活垃圾初始產生量為γ0W，同樣超出生活垃圾最優產生量γ0W*，如圖 1。

圖1 城市居民商品消費量與生活垃圾產生量

生活垃圾產生后，記回收再使用量占生活垃圾產生量的比例為η，η由居民生活垃圾回收再利用的努力程度決定，如堆肥、重復使用、進入回收渠道前的分類投送等。即使無政策干預，理性的消費者仍然會將經濟價值較高的一部分生活垃圾回收再利用。假定無政策干預時，居民回收再利用程度為 η0，那么，生活垃圾初始排放量為 Q=（1-η0）γ0W。此時，過度消費、不利于回收再使用的產品設計、不充分的減量化激勵使得生活垃圾排放量隨著收入水平的提高迅速增加。

中國城鎮居民商品消費量隨著快速的城鎮化①1990年至2010年，中國城鎮人口平均每年新增1839萬，城鎮化率平均每年增加1.17個百分點 （中國住戶調查年鑒2011）。與收入水平的持續提高②1990年至2010年，中國城鎮人口人均消費性支出平均年增長率為7.15%（中國住戶調查年鑒2011）。持續增加，生活垃圾產生量和排放量也隨之增加。③2000年至2010年，生活垃圾清運量年均增長3.10%，生活垃圾無害化處理量年均增長5.18%（中國城鄉建設統計年鑒2010）。2004年，中國生活垃圾產生量超過美國，成為產生量最多的國家。［11］（P5）近年來，中國 660 多座城市生活垃圾年產生量約1.9億噸，占世界總量的29%。［2］與此同時，隨著污染物排放標準的提高，生活垃圾單位處置成本增加。以生活垃圾填埋場為例，2008年新實施的生活垃圾填埋場水污染物排放標準的控制項目由1997年的4種擴展為14種，其中COD的排放限值和特別排放限值分別為100mg/L、60 mg/L，［12］比 1997 年一級標準 100mg/L、二級標準 300mg/L、三級標準1000mg/L有明顯提高。［13］由原國家二級標準提高到2008年的排放限值，垃圾填埋場建設成本增量為每噸生活垃圾3元，處理滲濾液的運營成本增量為每噸生活垃圾7.6元。④該數據通過2010年對湖南衡陽市和長沙市垃圾填埋場案例調研所得。伴隨著生活垃圾產生量和處理成本的增加，中國生活垃圾減量化已成為必然。

2.減量化政策手段的選擇

本文中生活垃圾處置的外部性是針對居民而言的，其大小由邊際社會成本（MSC）與MPC之差決定。由于通過界定環境產權的方式解決外部性并非易事，科斯交易手段的應用在很多情況下不具有實際操作性。在生活垃圾管理領域，創建市場的適用性非常有限。［14］庇古稅理論為解決外部性提供了另一個選擇，政府可以通過征稅(費)的方式實現生活垃圾處置的社會最優。國際經驗表明，制定科學合理的環境經濟政策被認為是解決生活垃圾減量化的關鍵點之一。［15］按照生活垃圾產生的物質流過程，生活垃圾減量化的稅費手段通常包括原材料稅、產品稅、生活垃圾處置稅(費)三類，以及在此基礎上的政策組合，如押金返還。

計量收費僅是眾多減量化政策中的一種，相關學者對生活垃圾減量化政策選擇進行了理論研究。Dinan［16］建立模型證明了單一的原料稅政策對于生活垃圾減量是低效的，而對產品征收處置稅、對消費者回收再利用行為進行補貼的組合，即押金返還是有效率的。Palmer et al［17］證明了押金返還政策相對于垃圾處置費、回收補貼等政策具有成本有效性。然而，押金返還適用領域較為局限，僅適用于回收、再利用較便捷的生活垃圾，如紙、玻璃、塑料、鋁等，限制了其廣泛應用。Dobbs［18］將生活垃圾非法處置納入分析框架，證明了產品稅和對合適的處置行為補貼的政策組合可以增進社會福利，應當對居民生活垃圾合適的處置行為實行補貼，從而將押金返還的應用領域擴展到所有類型的生活垃圾。 進一步地，Fullerton 和 Kinnaman［19］通過建立更綜合的一般均衡模型，假定非法處置無法直接征稅(費)，證明了押金返還體系是最優選擇，即對所有產品征稅的基礎上補貼回收再利用量。以上研究大多認為押金返還在生活垃圾減量化政策選擇中具有優勢，但這些結論都是在沒有考慮生活垃圾減量化努力程度時得出的。為彌補上述研究的不足，Choe和Fraser［20］將企業和居民生活垃圾減量化努力納入分析模型，證明了當生活垃圾減量化努力的效果不顯著時，社會最優可以通過征收產品稅和對回收再利用行為補貼的組合實現，無需對非法處置進行監管；當生活垃圾減量化努力的效果顯著時，社會最優無法實現，通過垃圾處置收費、非法處置監管和產品稅的某種組合可以實現次優?？梢?，生活垃圾減量化政策取決于生活垃圾的種類以及企業和居民可能采取的減量化程度。［14］計量收費適用于減量化努力的效果比較顯著的生活垃圾，即容易被回收再利用的生活垃圾。從另一個角度說，計量收費的政策目的是通過刺激居民和企業的減量化努力而實現生活垃圾減量化，生活垃圾排放量對費率富有彈性是計量收費實施的基礎。

二、計量收費介入的條件

計量收費通過影響商品消費量W、產廢率γ和生活垃圾回收再利用努力程度η而實現生活垃圾減量化。假定單位生活垃圾收集、運輸、處置成本為c，生活垃圾排放量的費率彈性為-e，初始費率為 t0(設 t0≠0)，費率提高到 t，那么，計量收費節約的社會成本為cQe(t-t0)/t0。并且，計量收費實施后會帶來一定的環境收益，即生活垃圾處置量的減少而避免的生態環境損害，如，空氣污染物和水污染物的減少等。

實施計量收費前，收集、運輸、處置等成本不計入計量收費政策成本。隨著生活垃圾計量收費費率的提高，居民生活垃圾減量化的激勵增大，居民非法處置的激勵也增大。如果缺少監管和處罰，垃圾非法處置將產生更大的外部成本，使MSC曲線上移，從而進一步拉開MPC與MSC之間的距離。［14］因此，計量收費的實施需要管理部門對非法處置進行監督，產生監督成本SC。除此之外，計量收費政策的增量成本還包括征收成本CC、宣傳教育成本PEC等。計量收費的政策收益大于政策執行成本是計量收費介入的前提條件。

三、計量收費實施主體的經濟學分析

1.城市居民減量行為分析

城市居民生活垃圾減量化成本包括分揀、分類投送等相關時間、努力和機會成本等，隨著減量化的深入，邊際減量成本（MRC）增加。生活垃圾減量化收益包括生活垃圾處理費的減少、廢品再利用和可回收物出售的收益等。［14］本文以未實施計量收費時，廢品再利用和可回收物出售的收益為起始條件，計量收費實施后的減量化凈收益主要是所繳納的生活垃圾處理費的減少，減量化的邊際收益等于費率t。當MRC=t時的排放量即計量收費實施后的排放量。

圖2中，MRC1和MRC2代表不同類型的居民邊際減量成本，或不同類型的生活垃圾成份。其中，MRC1代表減量化努力較不顯著的居民或減量化效果不顯著的生活垃圾成份，MRC2則相反。當費率為t時，生活垃圾的排放量由q1、q2分別減少為q1*和q2*；隨著費率的提高，有相應力度的監管和處罰作為保障時，生活垃圾排放量持續減少，邊際減排量遞減。

圖2 城市居民減量化行為分析

圖3 城市居民減量化行為的影響因素

居民生活垃圾減量化行為受到生產者的產品設計、產品消費結構、回收體系、相關宣傳教育等因素影響。將居民生活垃圾減量效果分為生活垃圾產生量的減少和采取減量化行動帶來的排放量減少。首先，生活垃圾產生量減少的誘因包括企業采用簡易的包裝，產品集約化設計，居民消費結構的轉變 等，這些因素通過減小產廢率γ降低生活垃圾產生量。生活垃圾產生量的減少使邊際減量成本向左平移，如圖3中箭頭①居民消費結構的轉變包括購買簡易包裝產品、減少一次性消費品的使用、自帶購物袋等。所示。第二，居民生活垃圾排放行為模式轉變的誘因包括有利于回收的產品設計，生活垃圾分類教育宣傳，完善的回收體系等。這些因素通過提高η實現生活垃圾減量化。居民生活垃圾排放行為模式的轉變改變邊際減量成本曲線的形狀，如圖3中箭頭②本文假定計量收費的征收主體和監督主體為政府管理部門。所示。居民消費習慣的轉變需要一個較長的過程，由此帶來的生產模式的轉變需要較長時間，因此，計量收費對產廢率的作用過程十分緩慢。［6］計量收費的減量化效果需要生產環節政策以及生活垃圾分類等其他政策的支持。

2.公共部門管理成本分析

生活垃圾處置具有典型的必需品特征，屬于公共服務范疇。［15］考慮到公共部門對生活垃圾處置負主要責任，不論是公共部門自身，還是委托企業提供生活垃圾處置服務，進而負責生活垃圾計量收費，本文均將相關成本記為公共部門管理成本。計量收費實施過程中，公共部門管理成本包括征收成本、監督成本 和宣傳教育成本。計量收費過程中，隨著居民繳費意識提高、生活垃圾排放量減少，邊際征收成本（MCC）下降，邊際宣傳教育成本（MPEC）下降。與此同時，隨著生活垃圾收費費率提高，邊際監督成本（MSC）不斷上升。計量收費實施初期政府的執行成本比較高，［6］且宣傳教育成本也較高，例如，臺北“按袋征收垃圾費”試點地區分為倡導期、勸導期、執行期三個階段宣傳，歷時2-3個月進入執行期，投入了大量人力、物力。③資料來自臺灣中華經濟研究院。

由于公共部門管理成本是費率t的函數，因此，計量收費并不是在成本核算基礎上的定價問題，而是尋找最優費率t*使得計量收費政策凈收益最大。其中，計量收費收益需要核算單位生活垃圾收集、處置成本和生活垃圾排放量的費率彈性、垃圾減量的邊際環境收益等；計量收費成本需要核算公共部門新增征收成本、監督成本和費率的函數關系、針對居民的宣傳教育和遵從成本等，如圖4所示。隨著社會經濟條件及人們環境意識的提高，最優費率隨時間而變化。計量收費直接效果是實現生活垃圾減量化，除此之外，計量收費的收入可作為生活垃圾收集、處置財政性資金的補充，以減輕公共財政負擔，或者作為計量收費新增管理成本的經費來源，以較低的社會成本實現生活垃圾處置目標。

圖4 生活垃圾計量收費費率確定的思路

四、結論

本文從經濟學的視角分析了生活垃圾減量化的必要性以及計量收費作為減量化手段的介入條件，對計量收費實施主體的行為及成本進行了分析，得出如下結論。

（1）當前中國大部分城市生活垃圾不收費或定額收費，垃圾處置的邊際私人成本較大程度偏離邊際社會成本，生活垃圾產生量遠大于最優水平，生活垃圾減量化勢在必行；在垃圾減量化政策手段中，計量收費適用于減量化努力的效果比較顯著的生活垃圾，其政策目的是通過刺激居民和企業的減量化努力而實現生活垃圾減量化；計量收費的政策收益大于政策執行成本是計量收費介入的前提條件。

（2）對居民而言，生活垃圾減量化水平由邊際減量成本和邊際減量收益決定；居民的減量化效果可以分為生活垃圾產生量的減少和采取減量化行動帶來的排放量減少，計量收費對產廢率的作用過程十分緩慢，其減量化效果需要生產環節政策以及生活垃圾分類等政策的支持；公共部門管理成本是費率的函數，計量收費的定價需要尋找最優費率使得政策凈收益最大化。

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