地方人大實體性重大事項決定權的實證研究

馮偉福

黨的十八屆三中全會提出“推動人民代表大會制度與時俱進。堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”的新要求，為我國人民代表大會制度的鞏固和發展指明了方向。人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要基石，也是我國人民當家作主的重要途徑和實現形式。60年來，人大制度將國家“公意”與社會“民意”有機貫通，推動了公權與私權的雙向互動，既確保了國家政權的合法穩定，又實現了人民權利的有效維護，展現出巨大的優越性和旺盛的生命力。在全面深化改革的新的歷史時期，認真總結我國人大制度的發展經驗，積極探索人大工作規律，推動人大制度理論和實踐創新，對于堅持、完善和發展人大制度，更好發揮其根本政治制度作用，有效推進社會主義民主政治建設，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

地方人大實體性重大事項決定權是憲法和法律賦予縣級以上地方人大及其常委會的一項重要權能，是我國人民當家作主，通過權力機關管理國家和社會事務的重要途徑，也是新形勢下人民代表大會制度發揮作用的重要形式。新世紀以來，福建省泉州市通過人大及其常委會對涉及地方經濟社會發展的全局性、根本性、長遠性重大實體性問題行使決定權，較好地發揮了地方權力機關的作用，有效促進了地方政府對人民群眾關注的實際問題的解決，較好地維護了群眾利益，為地方人大職權的有效發揮提供了實證案例。

【實例一】泉州海岸線長達427公里，海域面積11360平方公里，海洋資源豐富。經過30多年的改革開放，泉州市已成為福建省經濟社會發展最快，經濟水平第一的設區市。但長期以來大量工業廢水和生活放水未經處理直接排入近海，造成泉州灣近海水域和周邊環境污染嚴重，群眾要求治理的呼聲十分強烈。2006年，在11位市人大代表的提議下，泉州市十三屆人大七次會議審議通過了《關于加快近海水域環境污染治理的決議》，要求市政府組織開展近海水域環保狀況的勘察調查，制訂年度治理計劃，加快環?；A設施建設，控制近海污染物排放，加強環境監管，監督企業完善治污設施，確保達標排放，督促本地區污染源治理。為此，市政府高度重視，把執行決議作為“法定作業”，認真部署執行。市人大常委會以督促執行為抓手，共進行了17次視察檢查，共立案查處環境違法案件1828件。歷經五年多的努力，全市共投資55.92億元，完成整治項目438個，到2010年底，泉州近海水域功能區水質達標率已恢復至75%。2011年，泉州近海水域污染治理工作正式列入《泉州市國民經濟和社會發展十二五規劃》繼續落實，為泉州市的可持續發展提供了有效的保障。

【實例二】2009年上半年，福建省泉州的南安市人大常委會在對《互聯網上網服務營業場所管理條例》進行執法檢查時發現，該市的網吧接納未成年人和超時經營現象嚴重，嚴重危害未成年人身心健康，一些黑網吧存在嚴重的安全隱患。為推動網吧及網絡游戲專項治理工作的開展，南安市人大常委會多次聽取和審議市政府的專項工作報告，提出審議意見，督促整改落實。2010年4月，在聽取和審議政府的整改報告后，常委會組成人員對報告進行了表決，由于滿意率未達半數，否決了政府報告，并對政府整改落實不到位，查處違法經營力度不大，責任落實不足等問題進行了點評，作出了《關于互聯網上網服務場所管理條例執法跟蹤檢查審議意見的決議》，督促市政府開展網吧整治并取得了良好的成效，較好地保護了未成年人的健康成長。

【實例三】福建省泉州的晉江市長期以來，殯葬費用高昂，群眾意見很大。據調查，火化一具遺體平均費用達到4290元，群眾對殯葬管理的不滿意率達55.8%，長期以來，減輕殯葬負擔成為當地百姓的強烈呼聲。2009年，晉江市人大常委會把監督殯葬管理工作作為涉及民生的重大問題納入年度工作的重要議題，常委會專門聽取和審議了晉江市人民政府關于殯葬管理工作情況的報告。由于不滿意票超過半數，人大常委會否決了市政府的專項工作報告，形成了《關于殯葬管理工作的審議意見》，明確要求市政府應確保殯葬事業的公益性質，收回殯儀館的財產權和經營權，適時實行基本殯葬服務免費，并重新報告工作情況。隨后，常委會還作出修改《晉江市殯葬管理暫行規定》部分條款的決定，促使全市進一步完善推行火葬制度。在人大的密切關注下，晉江市政府制訂了整改方案，明確目標任務，對殯葬管理進行“傷筋動骨”的改革。2010年1月，晉江市在全省率先實行基本殯儀服務免費制度，受到了民政部的充分肯定。至此，曾經一度引起民憤的殯葬高收費問題得到了圓滿解決，贏得了普遍贊譽。

一、地方人大實體性重大事項決定權的含義及范圍

重大事項決定權是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。從上述三則實例可見，（縣級以上）地方人大及其常委會在法定權限范圍內對本轄區經濟社會發展的全局性、長遠性、根本性問題行使決定權是地方人大代表人民在本區域內管理國家事務，管理經濟、文化和社會事務的最主要形式。地方人大對本轄區內重大事務的決定權通常有實體性、程序性、批準性和宣示性四種形式。其中實體性重大事務決定權是指地方人大及其常委會對本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、體育、環境和資源保護、民政、民族等實質性具體重大事項獨立進行集體討論和決策的權力。這是一項具有法定性、權威性的核心權力，是貫穿地方權力機關各項職權的一項基本權力。

地方人大實體性重大事項決定權涉及的范圍主要包括：第一，本行政區域內經濟社會發展中遇到的重點、難點問題，如經濟社會發展規劃，重要基礎設施建設等；第二，當地群眾普遍關心的涉及自身實際利益的熱點問題，如教育醫療、社會保障、工資福利、交通物價等；第三，影響地方經濟社會發展的帶有全局性和長遠性的敏感問題，如環境保護、資源開發、公共安全等。這些問題往往會給地方經濟建設、政治穩定、社會進步、人民生活和可持續發展帶來實質性的影響。它反映的是當地經濟社會發展的焦點、難點問題，與當地民眾的切身利益密切相關。endprint

二、地方人大行使實體性重大事項決定權的必要性和可行性

我國是一個擁有13億多人口的人民主權國家，地域廣闊、民族眾多、情況復雜，地區發展極不平衡。因此，在確保維護國家統一的前提下，通過地方人大行使實體性重大事項決定權，有利于協調地方黨委、人大和政府關系，鞏固基層政權，維護社會穩定；有利于因地制宜，切實解決地方發展中帶全局性、根本性的重大問題；有利于協調中央和地方關系，實現經濟社會的可持續發展；有利于維護本區域人民群眾的切身利益，促進社會的穩定和諧。但受長期中央集權體制的影響，現實中地方人大這項權力的行使并不充分，甚至存在權力虛置的現象，一些地方仍習慣于傳統的“黨委決策—政府執行”的權力運行模式，人大被動決定的多，主動行權的少；決定內容抽象空洞的多，具有明確指向、可操作性的少；作出決定的多，監督落實的少，嚴重影響了地方人大的工作積極性，也阻礙了我國人民代表大會制度優越性的進一步發揮。為了有效發揮地方人大作用，推進我國社會主義民主政治制度建設，健全地方人大討論決定實體性重大事項制度已成為形勢發展的必然要求。

其實，地方人大行使實體性重大事項決定權是有法律明確授權的。我國憲法第二條規定：“中華人民共和國一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！钡谝话倭闼臈l規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項?！倍济鞔_賦予了該項權能。地方組織法更將該項權能細化為“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。此外，在我國的國家機構體系中，人大擁有獨特的地位和權限，它不僅通過立法權和任免權體現國家意志和產生其他機關，而且通過決定權和監督權來確定重大事項并保證其有效實施?？梢?，地方人大行使重大事項決定權在理論上和實踐上也是可行的。地方人大代表民意決定重大事項，是最具權威性的決策形式。它較好地體現了主權在民的價值理念，使“一切權力屬于人民”的政治原則得以落實。因此，地方人大行使實體性的重大事項決定權有其理論上的正當性和實踐中的可行性。泉州市人大的積極作為主動行權為此提供了現實的證明。

三、現實的障礙

地方人大實體性重大事項決定權雖是地方人大的一項核心職權，但在實際行使中卻常常面臨著權力行使不平衡、不到位、不給力的困境，究其原因主要有：

1.觀念的誤區。由于歷史慣性和傳統思維定勢的作用，出于對黨的領導政治原則的堅守，對中心工作的支持，一些地方人大對行使實體性重大事項決定權存在顧慮，不敢大膽地行使這一職權。實踐中黨委的決策與人大的決定界限往往較為模糊，越是到基層，黨的領導越是要與具體工作相結合，地方黨委的領導方式也愈加具體，使得地方黨委很自然地包攬一切，造成地方人大的權力難以到位甚至被擱置。有的地方黨委和政府聯合發文，對本屬人大決定的重大事項直接作出了決定；有的地方政府把本該提請人大討論或決定的重大事項當成日常事務自行作出了決定。一些地方黨委和政府常常將人大僅當作表決機器，對一些實體性的重大事項往往繞過人大而自行決定和實施，導致了一些地方人大決定權的虛化、閑置。

2.體制的不暢。我國實行的是黨委決策、人大決定、政府執行的權力運行模式，而重大事項又是一個寬泛的概念，現行法律對它的規定往往過于原則和籠統，地方黨委、人大和政府對重大事項的理解和認識存在差異。黨委的決策政治性、原則性強，人大重大事項決定權與政府行政決定權雖是上下位關系，但兩者卻有著各自的職權范圍和理解角度，實踐中常常出現人大認為是重大事項的，政府卻認為不是；而政府認為是重大事項的，人大又認為不是的尷尬局面。使得一些人民群眾關心的重大問題難以得到及時解決。

3.能力的不足。我國的人大代表大多是兼職代表，常委會組成人員雖是專職但人數少、事務多、年紀大，缺少相關專業性人才，對一些實體性重大事項缺少深入細致的調查研究和科學嚴謹的分析論證。因此，一些地方人大在行使決定權時更愿意關注全局性的問題，而很少在某個具體重大事項上有所作為。另外，本著多一事不如少一事的惰性思想，有些地方的人大常委會在審議決定重大事項時明顯地走過場、搞形式。于是，決定權給人們的感覺成了一種抽象、空洞的權力。

四、解決的路徑

1.轉變觀念、理順關系。黨的十八大明確提出要“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權”，進一步理順了執政黨與國家權力機關的關系，為發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主指明了方向。就目前的體制來說，一方面，地方人大要自覺主動地把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，使黨委決策成為人民群眾的自覺行動。另一方面，地方黨委也要自覺規范領導方式，在決策后，依法必須由人大決定的重大事項，應主動提交人大討論決定，決不能一手包辦。只有這樣才能真正體現科學執政、民主執政、依法執政的精神。

2.明確界限、積極作為。地方人大及其常委會應積極主動地加強與同級黨委的溝通協調，自覺接受同級黨委的領導，圍繞中心、服務大局。要將人大決定與黨委決策有效對接，既要充分體現黨委的意圖和主張，又要正確依法履職。一是要善于把黨委的決策部署通過法定程序轉化為人民的共同意志和自覺行動，適時作出決議、決定貫徹落實。二是要充分運用法律規定留下的空間，對本行政區域內哪些事項屬于重大事項從質和量上加以細分和明確，重點加強對政府預算決算、國有資產的審查監督，落實稅收法定職能。三是要注重調查研究，認真聽取各方意見，對涉及人民群眾切身利益、影響全局的社會重點熱點問題及時進行分析論證，謀劃好解決問題的對策與辦法，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切，并適時通過法定程序形成決定促進問題的解決。四是要充分發揮權力機關職能，對政府的重大決策進行審議監督，督促政府改進工作，及時執行決定解決問題。人大及其常委會的決議、決定關鍵在于落實，這既是行使決定權的出發點，也是決定權運用的最后歸宿。因此，人大常委會要注意做好決議、決定貫徹落實情況的監督，不能讓決議、決定成了空頭支票。

3.學習引進、提升能力。地方人大要適應新形勢發展的要求，增強做好工作的責任感和使命感，增強素質提高能力。一要加強學習，潛心鉆研。要加強法學理論、方針政策的學習和實踐問題的研究，認真探索人大工作的基本規律，積極吸收借鑒發達國家先進的法治理念和科學的治理方法，提高自身的理論素質和業務水平，增強決定權行使的科學性和有效性。二要改進作風，發揚民主。要始終堅持民主集中制原則，充分發揚民主作風、擴大公眾有序參與，察民情、聚民智，讓實體性重大事項決定權更好地貼近百姓，反映民意。在行使決定權過程中，必須讓常委會組成人員敞開思想，發表意見，集思廣益，使決定權的行使更加體現民主性和針對性。三要創新方法，提高效率。地方人大行使實體性重大事項決定權是一項技術性很強的工作。做好這項工作，一方面必須事前做好充分準備，圍繞重大問題開展深入調查研究，科學分析論證；另一方面必須認真協調好與黨委政府的關系，確保決定正確，執行有效，以保證決定的嚴肅性和權威性。因此，要建立健全相應的人大工作機制、協調通報機制、監督制約機制和領導責任機制，凡提請審議的議案和報告，嚴格考究其法律和政策依據，論證其現實的可行性和必要性，做到有的放矢，事半功倍。

（作者系中共福建省泉州市委黨校副教授）endprint