區域的“實體性”及其政策含義

楊 龍

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

區域的“實體性”及其政策含義

楊 龍

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

區域的“虛體性”阻礙區域治理，導致難以把區域納入行政管理學和政治學的概念體系。區域的跨行政層級和跨行政區特點使得區域的現實感來自區域內的府際網絡和區域性問題。區域的存在具有動態性，區域問題是否解決是區域存續的依據。區域位于中央與地方之間，中央利用區域政策解決區域問題，地方利用區域政策促進地方的發展。

區域；空間；實體性；區域政策

區域是個空間概念，本應具有實體性，但除了在地理學和經濟學里，區域與其含義在空間上相符之外，在行政管理學和政治學領域，區域則一貫是個“虛體”。所謂“虛體”的含義是指沒有與區域對應的行政邊界和行政層級，換句話說，即沒有與區域相符的行政區。區域的這種“虛體性”在實踐中導致以區域為單位的治理行為難以進行，而那些在行政區范圍內難以解決的跨界問題又長期存在。這在理論上導致難以把區域納入行政管理學和政治學的概念體系，阻礙了區域研究的深化。本文根據區域的特點，探討如何界定區域概念，使其具有“實體性”，以便進入行政管理學和政治學的概念體系，并且探討區域的政策功能。

一、區域的“實體性”

“區域”是一種現實的空間結構，但不在行政層級序列里，也不在行政區劃結構中，區域的實在性有獨特的存在方式。在中國的現實中，區域存在于下列兩種情況：一是跨行政層級，這在中央主導的跨省區域合作中較為普遍，中央通常會設立一個領導小組，地位高于區域內的省以推進區域行政。由地方自發形成的區域合作，則會成立一個無明確行政層級的區域組織，以實現區域合作，如長江三角洲城市經濟協調會，是由上海及長三角地區來自江蘇、浙江、安徽的22個城市組成的合作機構。二是跨行政區，由兩個及以上地方政府組成，這些政府的共同行動構成區域活動，這體現為區域合作或區域內地方政體共同行動。

區域既不同于國家，也不同于行政區，“一方面，國家和行政單元都有法定的疆域或邊界，無法涵蓋區域公共管理中‘區域’概念的外延；另一方面，國家和某一行政區域政府的‘內部性’公共管理活動，在內涵上與‘區域性’公共管理活動也不完全吻合。因此，公共管理學科中的‘區域’是綜合性概念，既可以是社會區域和行政區域，也可以是自然區域和經濟區域，因為這些不同類型區域都有公共管理的問題”[1]。區域存在的現實感來自兩個方面：一是區域內參與合作的各個地方政府間互動的制度化，并形成一種府際網絡；二是把若干相鄰的地方政府連接起來的區域性任務或問題。

(一)基于府際網絡

政府間互動的制度化是指連續發生的，具有持續性的政府間的溝通、協商與合作，且其府際互動達到一定次數。政府間偶爾一次的合作、時間相隔很久的協商、完全不定期的溝通等，都不能導致區域的形成。政府間制度化互動不斷發生的結果是在區域內形成政府間的一種網絡式聯系，區域內各方的互動通常是多邊的，其中的每一方都同時與其他各方發生互動，結果每個政府都是一個節點，同時與其他節點聯系，形成網絡。換言之，區域是存在于區域內各地方政府形成的府際網絡之上的。在區域內，“每個行動者都是府際網絡體系中的一個節點，分別具有不同的利益偏好和政策目標，分別發揮著不同的政策功能和作用。在多向度和相互依賴為特征的府際政策網絡中，每個行動者都無法單獨完成目標，都需要其他行動者的資源支持。因此，在策略的互動中達成合作機制，并促成政府間合作來實現有關方的共贏是府際政策網絡的最終目標”[2]。

例如，流域地區的地方政府互動來自大河流經的不同地方政府，或大湖周邊的不同地方政府。地方政府在水的分配、水質的保護、周邊環境的保護等方面必須合作，因為大河大湖的保護無法由流域地區的某一個地方政府單獨完成。各個相關的地方政府需要把有關的地方法規、政策進行銜接，或者共同制定統一的政策，以便對河湖進行管理和保護。各相關地方政府還需要協商河湖保護和管理的成本如何分攤、如何協調執法行動等事宜。流域地區的水及環境的保護需要區域內地方政府的頻繁互動，并依靠已經形成的政策網絡。

(二)基于跨界問題

隨著中國的經濟發展進入較高級的階段，不僅經濟的區域化趨勢明顯，而且社會其他方面的發展也越來越呈現跨行政區趨勢，出現大量跨界的公共事務和公共問題。面對跨行政區的公共問題，當事地方政府中的任一方均無法單獨解決，因而需要其他地方的配合和支持，以及各地的共同行動。例如，京津冀協同發展戰略的提出，就是為了解決北京面臨的大城市病和三地嚴重的空氣污染等問題。適應經濟的區域化和應對跨界公共治理的需要，京津冀三地的協同主要在交通基礎設施、環境保護、產業結構調整、公共服務等領域展開，是基于跨界治理問題的區域合作?！爱敶芾砝碚撘呀涢_始承認，管理者的管理活動既存在于層級內部，又存在于組織之間，這涉及到政府間的聯絡工作，亦涉及到政府內部和非政府部門之間的聯絡工作”[3]。

由于區域內府際網絡的存在依附于需要合作的跨界問題，所以，區域內各政府的互動都是問題導向的，各方是為了解決必須合作的問題而形成區域的。廣義上講，“凡是政府采取的對不同地區的發展具有不同影響、因而對區域發展格局的形成發揮重大作用的政策，都可歸屬為區域政策”[4]。例如，流域地區的合作就是為了解決河湖水的分配、水質的保護、周邊環境的保護等問題而形成的區域合作?；趨^域合作的問題導向，制定區域政策的時候要對“問題區域”進行識別，針對區域性問題制定政策，例如，針對資源枯竭地區的政策、針對貧困地區的政策。反過來講，這類區域政策只在特定的區域內有效。

(三)區域的動態性

區域的“虛體性”還在于其具有變動性，隨著經濟的發展，區域的范圍、規模、層次都會發生變化。隨著國際環境或國內政治的變化，區域也會形成或消失，因此，區域具有“臨時性”。區域組織屬于任務型組織，任務型組織通常是單一目標的，其功能是針對區域內特定的問題，所以，經?？梢砸姷揭阅衬程貐^命名的區域，如“水區”“自然保護區”“連片貧困區”等。各種功能區或特殊經濟區的設立作為一種區域政策是有其生命周期的，隨著功能區的任務完成，或是特殊經濟區的任務完成，那些建立在特殊功能上的區域就要撤銷了，例如，“連片貧困區”會隨著該區域的脫貧而撤銷。

作為任務型組織的區域組織是有時效性的，任務完成后通常會撤銷或轉型。在區域范圍，區域性問題解決以后，地方間就此問題的合作也就終止。如當資源枯竭地區的產業轉型完成，針對資源枯竭地區的政策會終止，區域也隨之撤銷或轉型。以開發為作為任務的功能區在開發任務完成以后，則會轉型，例如，經濟開發區經過多年開發以后，往往會轉為新城區。這表明區域的“實體性”是因區域性任務而“浮出”，與行政區相比，區域是動態的，隨區域問題出現而設立。這種動態性還表現為即使此時此地的區域問題解決了，新的區域問題還可能出現，一旦出現新的區域問題，又會在地方間互動的過程中形成新的區域。

二、區域的政策意義

基于區域的存在，中央和地方都會利用區域政策，以達到自己的目的，區域政策因而成為中央與地方博弈的一個場域。在區域這一互動平臺上，中央利用區域實現中央的目標，或對地方進行引導或規制；地方則利用區域影響中央的政策，尋求中央的資源，提高地方的競爭力。區域政策具有多層次、寬范圍的特點，是一系列政策的集合，主要包括區域發展戰略、區域規劃和專項區域政策。區域政策又是若干單項政策的組合，通常包括財政、稅收、土地、投資、產業等政策。區域政策的多層次和復合結構源于區域存在的特殊形態。

(一)區域政策作為中央的政策工具

區域政策屬于國家政策，由中央制定，所以，區域政策首先是中央統治和管理的工具。中央通常在兩種情況下運用區域政策：一是從不平衡發展戰略出發，選擇若干地區實現率先發展，形成若干增長極，以之帶動其他地區的發展；這種區域政策還被用于發展試驗，作為解決國家經濟社會發展中遇到的典型問題的一種手段；二是通過區域政策來平衡區域發展差距，以實現全國的平衡發展。從歷時性角度，這兩種區域政策用于不同的發展階段，服務于不同的發展目標。從共時性角度，由于中國的國土廣大，區域差異大，這兩種區域政策也可能同時并用。

中央使用區域政策有兩個方向：一是引導地方的發展；二是限制地方的過度開發。

中央通過區域政策引導地方發展從兩個方面入手：一是中央推動特定區域的發展或合作，手段是劃定經濟區域和設立經濟功能區；二是鼓勵地方創新和地方間的區域合作。中央可以通過劃定區域，配以相應政策和專項資金，引導地方的發展。這類區域政策的使用包括兩種情況：第一種是中央劃定跨省范圍的區域，以區域戰略形式出現，比如，西部大開發戰略，振興東北等老工業基地戰略等。第二種區域政策是設立試驗區，為國家承擔政策試驗任務，也有調動地方發展積極性的作用。中國在實行改革開放的初期并不確定是否能夠順利實行，甚至是否能夠成功，所以，選擇了先在局部地區進行試驗的方法，這是國家在地方設立試驗區的一個初始原因*改革開放試驗區以經濟功能區為主，主要包括經濟特區、經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、自貿區、綜合改革配套試驗區、新區等形式。。設立試驗區屬于中國的“試點”工作方法，即先在一地試驗，如果成功，再進行大范圍的推廣。例如，1979年在深圳設立第一個特區的時候，中央就是希望通過特區的試驗，找出中國通過改革開放而發展經濟的可行道路。

中央也可以通過劃定區域，配以特殊政策，限制某些地區的發展，以規范地方的發展行為，限制地方的過度開發。2010年年底，國務院頒布了《全國主體功能區規劃》，把中國的國土按開發方式，分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發等四類；按開發內容，分為城市化地區、農業地區和生態地區等三類。作為中國首個國土空間規劃，四大主體功能區的劃分強調不同地區要根據資源環境的承載能力來確定功能定位和開發模式，以此控制開發的強度，完善開發的政策。主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，也是制定國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、城市規劃等的基本依據。主體功能區規劃的基調是控制開發強度，因此，對地方的經濟開發是一種明顯的限制。

(二)地方積極參與區域政策過程

區域政策及其可能配套的資金對于地方的發展而言，是非常重要的資源，因此，地方對中央的區域政策非常關注，在區域政策的資源效應的驅動下，地方政府或是積極地爭取中央區域政策的支持，或是努力地影響中央的區域政策制定，有的甚至主動參與區域政策的制定過程中。

地方政府積極響應中央的區域政策，意在利用區域政策發展自身。一是爭取在本地設立國家級專題試驗區。地方積極申請并游說中央，希望在本地設立國家級試驗區。2005年以來，不斷增加的專題性試驗區都是用于解決經濟發展中遇到的具體問題,包括經濟增長方式的轉變、環境保護、加快開放等，都以區域性政策的方式出現，豐富了國家區域政策的功能。例如，“成渝全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”的任務是探索城鄉均衡發展模式；“皖江城市帶”是產業轉移示范區，任務是聯動東、中、西三大地帶；“山東半島藍色經濟區”的任務是發展以海洋經濟為主題的區域發展戰略；等等。一旦成為國家級試驗區，地方又會被賦予相應的自主權，包括地區結合自身的優勢制定發展規劃，在規劃的實施過程中發揮地方的主動性和創新性，開展各種形式的“先行先試”等。例如，晉陜豫黃河金三角地區來自三個省的四個地級市，以區域合作的方式多次上報國家發改委，最終獲得國務院批準，建立國家級的承接產業轉移示范區。成為國家級試驗區以后，晉陜豫黃河金三角區域合作得到來自中央的授權，享受中央的專項區域性政策。

二是爭取地方區域規劃上升為國家戰略。地方進入國家區域政策的另一個途徑是把地方規劃上升為國家戰略。地方規劃上升為國家戰略有兩個條件：制定的是區域規劃；能夠解決有代表性的發展問題?！笆晃濉币巹澞┢诔霈F地方政府尋求把地方區域規劃上升到國家戰略的熱潮，在2009年和2010年兩年間，共有24個區域規劃上升為國家發展戰略。這些區域規劃遍布全國，覆蓋了中國大部分地區。此后，中央批準的步伐有所放緩，但一直沒有停止。上升為國家戰略的地方規劃中包括跨行政區的區域規劃、區域合作規劃，有的是省內的跨地市的區域規劃，有的是跨省的區域規劃。例如，長三角兩省一市的區域規劃、珠三角省內跨地市的區域規劃、晉陜豫黃河金三角區域合作規劃等，都是由地方發起，由國務院批準，從而上升為國家戰略的*晉陜豫黃河金三角地區在獲批國家級承接產業轉移試驗區以后，繼續努力，于2014年把地方區域合作規劃上升為國家戰略，由國家發改委制定了《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》。。

上升為國家戰略以后，地方提出的區域規劃附有國家的專項資金支持，得到中央相關部委的幫助，得到國家級規劃賦予的跨行政區某些管轄權，明顯有利于地方的發展。在爭取上升為國家戰略的游說中央過程中，地方必須發掘自己的優勢，提出創新的發展思路；必須說明自己的發展對于全國發展的重要性。在這個過程中，一方面地方的創新性活動受到激勵；另一方面地方的全局觀念從而得以加強。地方政府制定跨行政區的區域規劃，中央政府審批此類區域規劃，通過把地方區域規劃上升為國家發展戰略，用吸收地方發展思路的方式豐富了國家區域政策。

地方因素進入國家區域政策以后，改變了僅由國家制定國家層面的區域政策的方式，中央與地方在經濟發展中的目標和步調更容易達到一致。而地方決策進入國家區域政策以后，也改變了原來僅由國家制定國家層面的區域政策的方式。區域成為中央和地方互動的一個新平臺，區域政策成為地方政府與中央政府之間利益協調的一種新機制。

區域的“實體性”使得區域治理在國家治理體系中成為一個重要的平臺，在區域治理中，中央的職責是推動和監督，地方的職責是參與。中央的治理手段是國家層面的立法、規劃、政策等，地方的手段是地方層面的立法、合作協議、合作組織、合作項目等。區域作為治理的平臺，或是經過了中央的授權或委托；或者經過了地方間的行政委托或行政管轄權的讓渡，得以發揮區域治理的功能。

[1] 陳瑞蓮,等.區域公共管理理論與實踐研究[M].北京:中國社會科學出版社，2008:6.

[2] 楊宏山.府際關系論[M].北京:中國社會科學出版社，2005:28-29.

[3] [美]羅伯特·阿格拉諾夫，等.協作性公共管理：地方政府新戰略[M].李玲玲,等,譯.北京：北京大學出版社，2007:2.

[4] 張軍擴,侯永志.協調區域發展——30年區域政策與發展回顧[M].北京：中國發展出版社，2008：1.

The“substantiality”oftheRegionandItsPolicyImplication

YANG Long

( Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300350,China)

The“virtual reality” in the region hinders regional governance, leading to the difficulty of integrating the region into the conceptual system of administrative management and political science. The cross-regional and straddle characteristics of the region make the reality of the region come from the regional network and regional problems. The regional existence is dynamic, whether the regional problem is solved is the basis of regional existence. The region is located between the central and the local, the central uses regional policies to solve regional problems and local use regional policies to promote local development.

Regional;Spatial;Entity;Regional policy

D0-05

：A

：1000-8594(2017)04-0167-04

〔責任編輯：王華薇〕

2017-03-30

國家社會科學基金重大項目“區域政策創新與區域協調發展研究”(13&ZD017)、南開年度報告項目“中國區域治理系列研究報告”階段性成果

楊龍(1952—)，男，天津人，教授，博士研究生導師，從事發展政治學、政府經濟學、區域公共管理、西方政治思想研究。