平衡型就業政策下的東北農村殘疾人就業問題研究

宋寶安，李艷艷

(1.東北師范大學人文學院，長春130117;2.吉林大學 哲學社會學院，長春130012)

殘疾人的就業是社會發展中較為值得關注的問題之一。2007 年，中國頒布了《殘疾人就業條例》，該條例對殘疾人就業服務等問題做出了較為具體的規定;2008 年，中國修訂并通過了《中華人民共和國殘疾人社會保障法》，其中也明確規定各級政府要為殘疾人創造勞動就業條件，采取優惠政策與扶持保護等措施。中國殘疾人的數量為8 296 萬，其中75%在農村生活。因此，對于農村殘疾人的就業問題研究，更加具有現實意義。同時，對于東北地區而言，在老工業基地的歷史定位，以及國企改革所帶來就業環境及模式轉變的背景下，農村殘疾人的就業問題顯得格外突出與特殊。

殘疾人就業政策的目標較為明確，就是要幫助有勞動能力的殘疾人融入社會。對于無勞動能力的殘疾人而言，這種社會融入主要是指其被社會接納程度的高低，是否在日常生活中享受到相應的便利與尊重;而對于有勞動能力的殘疾人而言，這種社會融入主要是指能夠結合其自身的情況在勞動力市場中合理定位并實現就業。殘疾人的社會融入問題不僅會對其家庭造成影響，甚至對社會也會造成一定的影響。一般情況下，家庭是殘疾人群體的主要活動場所，如果殘疾人的社會融入度過低，其家人的照顧成本就會提高，更多的家庭照顧會擠占家庭其他成員的勞動和閑暇時間，進而降低社會和家庭總產出。因此，對于有勞動能力的殘疾人，應積極促進其在勞動力市場中實現合理就業。

一、平衡型就業政策模式對于殘疾人就業問題的解析

殘疾人的社會融入問題是否得到有效解決，很大程度上取決于該群體的就業率的高低，如果有勞動能力的殘疾人能夠參與到勞動力市場中來，不僅能夠提高殘疾人自身的生活經濟保障，同時還可以提高整個社會的人力資源利用率。但提高有勞動能力的殘疾人就業也面臨著一定的矛盾，主要體現在一方面殘疾人融入社會，參與到勞動力市場中來會使其面臨的風險加大;另一方面現有的殘疾人收入保障政策又會成為殘疾人就業的障礙。因此，政策在設計之時必須考慮兩個方面:其一，如何保障殘疾人的基本生活，使其在社會轉型的過程中分享經濟社會的發展成果;其二，就是考慮在基本生活滿足的基礎上，如何提供完善的就業政策，激勵和扶持殘疾人就業，同時又使基本生活保障的設計不影響殘疾人的就業意愿。

平衡型就業政策是促進殘疾人就業的重要政策模式，一方面是指在殘疾人就業的宏觀層面平衡其與其他政策之間的關系，進而實現有效資源的效能最大化，即充分考察殘疾人的就業意愿與是否享受救助、自身的經濟情況、社會保障的享受情況之間存在哪些聯系，同時考察這些因素是否對殘疾人的就業意愿造成深層次的影響。另一方面是指在殘疾人就業的微觀層面尋求勞動力市場中的供求平衡，即主要以殘疾人的勞動供給和資方的勞動力需求為政策起點，增加殘疾人的就業競爭力，進而滿足勞動力需方的要求，達到平衡。就其實質而言，平衡型政策是專為勞動力市場的殘疾人增加競爭力而設計的。這種政策假定殘疾人進入勞動力市場時缺乏生產力，因而他們需要更多的培訓和工作啟動成本。平衡型政策的措施主要包括政府的就業扶植與優惠等。由此可見，這種政策使勞動力的需求方(雇主)減少了雇用殘疾人的額外成本，同時在供給方面又增加了殘疾人的生產力，因而可以視作一種促進勞動力供需平衡的政策［1］。

二、平衡就業政策下的東北殘疾人就業現狀與問題分析

在2011 年三月份開展的“東北地區殘疾人社會保障與服務體系研究調查”活動中，通過對東北三省10 個縣、20 個鄉、43 個自然村的抽樣，共發放調查問卷5 000 份，回收有效問卷4 360 份，有效問卷回收率為87.2%。其中，對于殘疾人的就業情況進行了較為系統的調查。本文選擇在明確東北農村殘疾人就業現狀的基礎上，從平衡就業政策的視角對就業中存在的問題進行分析。

(一)東北農村殘疾人的就業現狀

1.農村中傳統的種植業仍舊為吸納有勞動能力殘疾人的主要渠道，殘疾人就業意愿不強。本次調研數據顯示，已實現就業的殘疾人為333人①本文中所提到的“就業”，主要指農村中經營養殖業、個體服務業以及進城打工、在農村被雇傭的群體。這里未將農村固有的種植業對于勞動力的吸納列入考慮范圍。，占本次調查總數的7.6%。農村中從事種植業的殘疾人為1 639 人，占本次調查總數的37.6%;養殖業為51 人，占總數的1.2%;個體服務業為107 人，占總數的2.5%;進城打工為104人，占總數的2.4%;在農村被雇傭的為71 人，占總數的1.6%;無業的人數為1 895 人，占總數的43.5%;選擇“其他”的人數為145 人，占總數的3.3%(見文后圖1)。其中，從事種植業與無業的群體共有3 534 人，有37.5%的殘疾人表示在身體允許的情況下具有就業的意愿;在自主創業方面，有48.5%的殘疾人表示在身體允許的條件下有自主創業的需求。

2.農村殘疾人就業因性別、年齡、文化程度、戶口性質、居住地、婚姻情況、殘疾類別、殘疾等級的不同而呈現出一定的差別。本次調研數據顯示，東北地區已就業殘疾人占殘疾人總數的7.6%。將殘疾人就業情況按照不同情況劃分:從性別來看，男性就業率為8. 2%，女性就業率為4%，男性就業率高于女性;從年齡來看，41 ～50歲就業率最高，為10.4%，其次是31 ～40 歲，就業率為8.1%，30 歲以下就業率為7%，51 ～60 歲就業率為7.1%，61 ～70 歲就業率為2.8%，71 歲以上為0.6%;從文化程度來看，高中和中專學歷的殘疾人就業率最高為15.6%，大學學歷的殘疾人就業率為22%，初中為10.8%，小學為4.9%，文盲的就業率為3.2%;從戶口性質來看，農業戶就業率為10.4%，非農業戶就業率為10%，兩者幾乎相同;從居住地來看，小城鎮與近郊就業率較高，分別是16%和15.8%，偏遠山區、偏遠平原地區就業率均為9.8%;從婚姻狀況來看，有配偶的殘疾人就業率稍高，為7.5%，無配偶的殘疾人就業率為5.2%;從殘疾類型來看，肢體殘疾者就業率最高為8.5%，聽力殘疾者就業率為7.3%，言語殘疾就業率為6. 1%，視力殘疾就業率為5.2%，智力殘疾為3.4%，多重殘疾5.2%，精神殘疾最低為2%;從殘疾等級來看，4 級、3 級輕度殘疾的就業率最高，分別為10.1%、8.7%，2 級和1 級的就業率分別為5.3%和4.5%。

(二)平衡就業政策視角下的東北農村殘疾人就業問題分析

1.從宏觀政策間關系角度入手，經濟服務保障的存在，主要指家庭經濟收入、新農合、農村最低生活保障、農村社會救濟等政策對殘疾人的就業會產生不同的影響，即新農合、農村最低生活保障、農村社會救濟等政策會在一定程度上弱化殘疾人加入勞動力市場的意愿。在本次調查中，我們分別考察了殘疾人家庭經濟收入、是否加入新型農村合作醫療保險、殘疾人及其家庭是否領取最低生活保障金、殘疾人及其家庭是否領取過救濟金等幾個方面去考察其是否會對殘疾人的就業意愿及就業情況造成影響(見文后表)。通過數據分析可以發現，殘疾人的家庭經濟收入與殘疾人的就業意愿之間存在關系，從卡方值可知，兩變量統計上相互不獨立(X2= 36. 991 ＞=11.070)，顯示家庭經濟收入不同的殘疾人就業意愿也存在著差異。利用Tau c(0. 071)系數及Gamma 系數(0. 232)來測量兩變量之間的相關度，表明對于殘疾人而言家庭收入較高的殘疾人就業意愿也較低，家庭收入低的殘疾人就業意愿較高;殘疾人是否加入新型農村合作醫療體系也對就業意愿產生影響，利用Phi 系數(0. 123)及Cramer’s V 系數(0.123)測量兩變量之間的相關度，表明加入新型農村合作醫療體系的殘疾人就業意愿相對于未加入的殘疾人要弱;殘疾人是否領取最低生活保障對就業意愿產生影響，領取最低生活保障的殘疾人就業意愿低于未領取者，領取救濟金的殘疾人就業意愿低于未領取者。

由家庭收入對殘疾人的就業意愿影響去看，目前中國針對殘疾人的很多社會政策都具有較強的經濟補償性，對于殘疾人而言這種經濟補償性同家庭收入一樣，具有額外收入的作用，因此，都會造成對殘疾人就業意愿的擠占，進而減弱其進入勞動力市場就業的意愿。

2.從微觀的勞動力市場平衡角度去看，對于具有勞動能力的殘疾人在勞動力供給方面存在著信息不對稱、自身能力欠缺等問題。首先，由于殘疾帶來的身體欠缺，是影響殘疾人勞動力供給的直接因素。在未實現就業的歸因中，排在第一位的是“身體難以承受”，第二位的是“用人單位不接受”，第三位的是“自己沒有就業門路”，第四位是“工作不理想”。在本次調查中，已經實現就業的殘疾人中，肢體殘疾者就業率最高，聽力殘疾者緊隨其后。其次，就業渠道不通暢。在就業渠道方面，54.8%的被訪者是自己尋找到現有工作的，24.2%的被訪者通過親戚朋友找到現有的工作，21%的被訪者通過其他方式，如招聘信息等找到現有工作。同時調研中也發現，殘疾人平時主要參加的活動集中于“聽廣播”、“看電視”、“讀書看報”。這種日?；顒記Q定其就業信息的獲得往往來源于媒體，因此，需要與資方進行反復交涉，往往以降低雇用標準為代價。最后，殘疾人的主觀認知也會影響其就業意愿。在已經實現就業的殘疾人中，有17.3%的被訪者認為“殘疾人融入社會沒有困難”，64.9%的被訪者認為“殘疾人融入社會有一定困難”，只有7.7%的被訪者認為“殘疾人融入社會有很大的困難”。在未實現就業的有勞動能力的殘疾人中，有60.6%的被訪者認為“殘疾人融入社會有很大的困難”。這種主觀認識直接影響到有勞動能力的殘疾人的就業意愿及實際就業情況。

3.從微觀的勞動力市場平衡角度去看，對于勞動力的需求方來說，還不同程度存在著歧視、違規用人等問題。在本次調查中，對于已經實現就業的被訪者中，有43.8%的殘疾人在求職的過程中因身體原因遭遇過歧視，56.2%的人表示沒有遭遇過歧視。這種情況表明，在勞動力市場中人口紅利即將消失的背景下，雇主對于歧視的危害有了更加清晰的認識，歧視的存在會提升企業的用人成本，帶來效益的損失，這一點已經越來越被用人單位所認識。同時，也說明中國勞動力市場中的反歧視政策發揮了一定的作用。

但是，我們仍舊在調查中發現，在已經實現就業的殘疾人中只有24.9%的被訪者與用人單位簽訂了正式的勞動合同，而有75.1%的被訪者未與用人單位簽訂正式的勞動合同。勞動合同是勞動者與用人單位之間確立勞動關系，明確雙方的權利與義務的協議。但是，缺少了勞動合同的保護對于殘疾人而言意味著其權利無法得到有效保障，進而享受較低的工資待遇。

4. 從微觀的勞動力市場平衡角度去看，相關的政策作為連接殘疾人勞動力市場供需的重要平臺，并未發揮出完全作用。在本次調查中，我們用殘疾人是否接受過職業技能培訓，是否知道殘疾人就業條例的相關內容，是否接受過殘疾人就業服務，是否知道殘疾人就業保障金的存在去對政策進行績效方面的評價，進而衡量殘疾人就業過程中政策平臺發揮作用的空間大小。

通過分析可見，在本次對于東北農村殘疾人的調查中，有5%的被訪者接受過職業技能培訓，95%的被訪者沒有接受過職業技能培訓;10%的被訪者知道殘疾人就業條例的相關內容，90%的殘疾人不知道殘疾人就業條例的相關內容;7%的被訪者接受過殘疾人就業服務，93%的被訪者未接受過任何殘疾人就業服務;7%的被訪者知曉殘疾人就業保障金的存在，而93%的被訪者對此并不知曉(見文后圖2)。

利用服務的享受及相關政策的知曉程度是衡量社會政策績效的一個重要指標。在本次調查中，相關政策的知道度與政策享受度并未達到政策制定的預期效果，其發揮作用的空間還有待于進一步的提升。對于殘疾人就業這一特殊領域而言，其就業本身受到勞動力供給、勞動力需求的限制，要想有效地提升該群體的就業率，政策是不可缺少的工具，而政策的績效有賴于政策的知曉度及提供相關服務的享受度。知曉度和享受度較低說明政策資源存在著浪費的情況，必須有效地進行管理與整合，進而提高政策的績效與資源的利用率。

三、以平衡型就業政策為指導的東北農村殘疾人就業對策建構

針對本次調查中發現的問題，我們從平衡就業政策的視角去進行殘疾人就業服務體系的建構與完善，其具體的對策主要集中于以下四個方面。

第一，以平衡型就業政策為指導，充分協調農村殘疾人經濟服務保障政策與殘疾人就業政策之間的關系。在現階段應加強打造農村有勞動能力殘疾人的就業政策，待其實現充分就業后再逐步完善經濟服務保障政策。目前，農村殘疾人的經濟服務保障政策在經濟補償性方面有所偏重，完善的政策體系一方面惠及了中國大部分的殘疾人，但是也應該看到，這種經濟補償也會作為一種外在性的收入影響到殘疾人的就業。就目前來看，對于理性的社會成員而言，當外在的收入增加時其通常會有兩種選擇:一種是當外在收入增加的時候，個體減少勞動力供給;另一種是當外在收入增加的時候，個體反而增加了勞動力的供給。對于殘疾人而言，其進入勞動力市場受到自身缺陷的影響，受到勞動力需求方的影響，所以在這種背景下，第一種選擇往往占據主導，進而影響到殘疾人的就業意愿及實際就業率。

因此，在這樣的影響下，無論是對于就業政策還是對于經濟服務保障政策的制定與完善，都必須考慮到政策間的平衡。為了充分挖掘農村殘疾人群體所蘊涵的人力資源，我們認為應優先進行農村殘疾人就業服務政策的完善，待該群體實現充分就業后再進行經濟服務保障政策的完善，這樣可以充分利用農村殘疾人所蘊涵的人力資本，同時也能避免政策資源的浪費，進而做到將有限資源分配給最為需要的群體，要充分注意殘疾人經濟服務保障政策的存在不能阻礙殘疾人的就業積極性。

第二，以平衡型就業政策為指導，將殘疾人的發展作為增強其勞動力市場競爭能力的重要目標。一方面要改變殘疾人的自我認知。殘疾人自身的悲觀心理、認為難以融入社會的心理預期不僅影響了殘疾人的就業，也影響了殘疾人生活的方方面面。因此，改變這種錯誤的認知是極為必要的。另一方面加強殘疾人與外界的溝通與聯系，突破殘疾人只在家與報紙、電視、廣播接觸的現狀。有效地與外界溝通和接觸可以改變殘疾人的自我認知，同時也可以增加殘疾人的社會資本存量，在信息資源分享方面使其渠道更為暢通。

第三，以平衡型就業政策為指導，進一步規范勞動力需求方的行為，為殘疾人就業擴展更大空間。在現階段殘疾人就業主要集中于兩種形式:一種為分散按比例就業和集中在福利企業就業兩種形式。但目前可以清晰地看到，分散的按比例就業其吸納能力十分有限，而福利企業在吸納殘疾人就業方面具有較大的發展空間?？梢哉f福利企業一方面能解決殘疾人的就業問題，另一方面可以改變對于殘疾人經濟保障政策的形式，起到一定的激勵作用，變被動補償為主動的服務。因此，對于福利企業的發展需要國家進行大力的扶植。一方面國家應對福利企業給予更多的優惠，從稅收優惠向多方位政策扶植轉變;另一方面，允許企業根據實際情況進行自主經營。福利企業在很大程度上就有國家計劃的性質，因此，其所承載的福利性會對其市場性造成一定的影響?；谶@種認識，應在實踐中放寬對于福利企業的管制，允許其進行市場經濟體制下的創新。

第四，以平衡型就業政策為指導，進一步打造完善的殘疾人就業服務體系，為殘疾人就業提供更為完備的平臺。首先，應不斷加強殘疾人就業法律政策對于殘疾人群體的直接保護，避免過于模糊的法律政策所產生的責任推諉問題，使殘疾人充分分享社會經濟進步的成果。其次，提高殘疾人就業服務普及程度，通過目前中國公共管理組織的構架模式，層級落實、步步深入，提高殘疾人就業服務的利用率。最后，應不斷強化殘疾人就業保障金制度，對于不能完全按比例安置殘疾人就業的企業征收相應的保障金，并加強對于該項資金的管理，使其真正推動殘疾人就業。

［1］ 廖娟，賴德勝.殘疾人就業服務體系的構建:從分割到融合［J］.人口與發展，2010，(6).

［2］ 中國殘疾人就業問題課題組.殘疾人就業現狀與對策［J］.經濟研究參考，2003，(51).

［3］ 張琪，吳江，等. 中國殘疾人就業與保障問題研究［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2004.

［4］ 童澤.人道主義與殘疾人發展［M］.北京:中國社會出版社，2008.

［5］ 中國殘疾人事業發展研究會.殘疾人社會保障與服務研究［M］.北京:華夏出版社，2010.

圖1 殘疾人從事的職業分布

圖2 相關就業政策的知曉度與享受度

宏觀政策對于殘疾人就業意愿的影響