NGOs制度性參與國際法律體系的價值分析

李洪峰

（鄭州大學 護理學院，河南 鄭州450052）

自第二次世界大戰之后，特別是冷戰結束后至今，非政府組織數量急劇增長，并對國際法的發展產生了巨大影響。但在此過程中，有關非政府組織參與國際事務的相關法律制度和規范卻沒有充分發展起來。2004年6月，聯合國知名人士小組提交的《我們人民：民間社會、聯合國和全球施政》（簡稱《卡多佐報告》）的報告獲聯大通過，該報告提出了改革和加強聯合國與市民社會包括非政府組織關系的一系列建議。2005年1月，前WTO總干事咨詢委員會頒發了名為《WTO的未來：新千年的制度性挑戰》（簡稱《薩瑟蘭報告》）的報告，討論了非政府組織在WTO進程中的作用和制度安排。這兩個報告表明，由于當前的相關制度安排不能滿足非政府組織參與國際法律實踐的需要，世界上最大的政治性國際組織聯合國（UN）和最大的經濟組織世界貿易組織（WTO）開始對與非政府組織為代表的市民社會的關系和參與制度進行重新審視。［1］（P1）因此，從法律規范的角度對非政府組織在國際法律體系中參與的制度安排進行考察，并對相關參與制度的實踐效果進行評價，有利于厘清非政府組織參與國際法律體系的范圍和程度，提高非政府組織參與國際法律體系的效率。

一、非政府組織制度性參與國際法律體系的內涵

從規范主義的視角來看，非政府組織參與國際法律體系可以被稱作是“制度性參與”，它不僅強調參與的功能性，還強調參與的規范性，參與要受到相應制度規范的約束，符合制度、規范的有關程序和步驟，是一種正式化的參與，它體現了非政府組織參與國際法律體系的深度。①當然，制度性參與同非制度性參與有所區別，制度性參與主要強調參與的法律化和規范化，是正式的參與形式；而非制度性參與一般是指事實上的參與，其僅強調參與的功能性，參與不會受到相應制度規范的約束，是一種非正式化的參與，但是，經常的非制度性參與可能發展成為制度性參與。一般來說，非政府組織參與國際法律體系的相關制度安排主要體現在非政府組織法律地位的規定和資格認證規則兩個方面。

就非政府組織法律地位相關規定而言，它主要明確了非政府組織參與國際立法、國際法監督執行和國際司法進程的法律基礎和參與的主要形式。［1］（P137）例如，《聯合國憲章》第71條規定了聯合國與非政府組織關系的正式的法律框架，明確了非政府組織與聯合國經社理事會的咨商關系，并且為非政府組織參與聯合國的行動提供了國際法上的依據。再如，幾乎所有的國際多邊環境條約都規定了非政府組織可以觀察員的身份參與締約國大會等會議，通過提交報告和信息、發表演講、參與締約國談判以及在國家層面幫助提高公眾的環境意識等，促進和監督國際環境條約的執行，因此，這些制度安排為非政府組織參與國際環境條約遵約機制的實踐提供了法律基礎和參與形式的保證。

就非政府組織參與國際法律體系資格認證的相關規則而言，通常包括非政府組織參與需要滿足相關要求的實體規則以及對非政府組織進行資格認定和后期監督的程序規則兩類。［1］（P155）例如，聯合國貿易和發展會議賦予了非政府組織觀察員的法律地位，同時也對非政府組織參與規定了詳細的實質性認證要求和規則，以保證非政府組織能真正有助于其政策制定的過程，這些標準和規則主要包括：其目標必須符合《聯合國憲章》的精神、宗旨和原則，必須具有國際性，必須要有被認可的身份并能在其活動領域中代表一定數量的個人，必須設立總部并有執行官員，必須有大會、條約或其他政策制定機構，其成員必須對其政策或行動有投票權，必須通過其授權代表為其成員謀求一定的話語權等。［2］

綜上，非政府組織制度性參與國際法律體系就是非政府組織參與國際立法、國際法監督執行和國際司法進程的規范化、法律化參與狀態。既然非政府組織的制度性參與是一種法律上的參與，那么這些制度規范就賦予了非政府組織參與國際法律體系的一些權利，而這些權利只是基于國際協商民主下的話語權或意見表達權。［3］由于國際組織、國際會議、國際條約以及國際準司法機構關于非政府組織參與的制度安排不盡相同，因此，非政府組織參與國際立法、國際法監督執行和國際司法進程中的相關制度規定也存在著很大差異。

二、非政府組織制度性參與國際法律體系的價值體現

（一）保證非政府組織參與效率的實現

很多非政府組織把正式的制度性參與安排看作是對其自身獨立性的一種威脅，非政府組織參與靈活性的喪失可能會影響其參與的效率。［4］（P15）一個有力的證明就是，國際聯盟沒有制定關于非政府組織參與的制度安排，主要是因為害怕有官方的監督或是管理而削弱非政府組織的參與活動。［5］（P376）但從制度主義視角來看，正式的制度性參與能夠保證非政府組織參與國際法實踐的確定性、有序性和持續性，從而保證其參與效率的實現。首先，正式的制度性參與有助于保證非政府組織參與國際法實踐的確定性，從而提高非政府組織參與的可預知性，減少相關國際組織機構官員的自由量裁權，降低非政府組織參與國際法實踐的任意性，減輕國際組織機構工作人員的工作壓力和負擔，提高非政府組織參與國際法實踐的效率。其次，正式的制度性參與有助于保證非政府組織參與國際法實踐的有序性，維護正常的社會秩序，保證公平和正義，提高其參與的效率。最后，正式的制度性參與有助于保證非政府組織參與國際法實踐的持續性，增強非政府組織參與的積極性，保證參與的活力和穩定，從而實現參與的多元性，提高參與的效率。

（二）增強國際法民主正當性的需要

法律正當性（Legitimacy）問題是西方現代法學一個核心問題。①很多國內學者將“legitimacy”一詞譯為“合法性”，筆者認為，將該詞譯為“正當性”更為妥當，而“legality”則為“合法性”的意思。國際法的正當性是指國際法規則或者體制是否符合一定的價值標準或者價值標準體系的國際法之所以具有權威，是因為它本身具有正當性，國際法符合善的要求。［6］（P99）例如，如果安理會或者WTO有好的理由來支持它們聲稱的權威，那么，在規范意義上，它們就具有正當性，反之，它們就不具有正當性。［7］（P601）就非政府組織與國際法的關系而言，國際法的正當性主要表現在程序過程意義上的“決策輸入的正當性”和實質實體意義上的“決策輸出的合法性”。［6］（P99）近年來，由于國際法沒有為非政府組織等市民社會的參與提供有效的機會、途徑和制度安排等，許多國內外國際法學者認為國際法正面臨著“正當性問題”，甚至將其稱作國際法的“正當性危機”（Legitimacy Crisis）或“民主赤字”（Democracy Deficit），［8］（P113）WTO尤其面臨這樣的指責。［9］（P16）事實上，從非政府組織參與當前國際法律體系的程序和過程來審視國際法的正當性，盡管當前聯合國經社理事會與非政府組織已經建立起了正式的磋商關系，許多其他國際組織和條約雖然也都規定了非政府組織參與的法律基礎，非政府組織以不同形式參與了許多國際條約的監督執行和國際訴訟過程，但是，相關信息準入、制度生成、規則實施以及權利救濟和爭端解決過程的各個環節相關的程序規則和實體規則等方面仍然缺乏充分的開放性，表現出明顯的正當性赤字。因此，發展和完善非政府組織參與國際法律體系的制度安排，是增強國際法正當性的必然要求。

（三）促進非政府組織國際法律地位的發展

非政府組織在國際法中的法律地位是其參與國際法律體系相關制度安排的重要內容和主要體現，是其參與國際法立法、監督執行和司法訴訟進程的法律基礎。目前，國內外的國際法學者關于非政府組織的國際法律地位大致可分為三大類觀點：第一是否定論，明確的否認非政府組織國際法的主體地位；［10］（P309）第二是開放論，認為“不應對國際法的主體做過多的限定，如果一個實體在國際法體系下享有權利和義務，那么它就被認為是國際法的主體”。［11］（P56）著名國際法學者羅莎琳·希金斯（Rosalyn Higgins）就持有這類觀點；［12］（P50）第三是謹慎承認論，認為在傳統的國際法框架內謹慎地承認非政府組織的法律地位，［13］（P165）但并不試圖將其放置在一個已經固定化的法律框架內，國家仍將是國際法最主要的主體。綜上，這三種不同的方法和態度顯然說明了現代國際法所面臨的困境：一方面，對非政府組織參與國際法律秩序的實踐加以法律規制是有益的；另一方面，在傳統的以國家為主導的國際法體系中對非政府組織的參與進行規范化和制度化存在一定的風險性。鑒于當前非政府組織參與國際法律體系的現實，將功能主義的方法論與規范性原則結合起來是有益的?！爸贫刃詤⑴c”便是非政府組織在當前國際法律體系中參與狀態的一種現實反映，非政府組織在國際法律體系中法律地位的發展離不開相關參與制度安排的實踐和發展。

（四）提高非政府組織參與的正當性

非政府組織參與國際法律進程的正當性可以從兩個方面理解：一方面，非政府組織的參與有助于國際法立法、監督執行和司法訴訟進程的民主化，另一方面，非政府組織的參與是得到相關法律制度保證的。目前，對非政府組織參與國際法律進程的正當性的質疑主要體現在以下三個方面。第一是非政府組織的民主代表性問題，因為一些學者認為非政府組織在國際法律進程中的作用缺乏民主授權這一事實，同時他們并不能代表全世界民眾，或“全球市民社會”。第二是非政府組織的可問責性問題，因為很多非政府組織在建立時就不符合透明性和可問責性的要求，并且沒有一個可供非政府組織必須向其報告工作的單一的主管機構。第三是非政府組織使用非法手段問題，因為非政府組織常常組織一些規模壯大的行動或是抗議活動以達到其利益目標，而這些活動往往嚴重干擾和威脅到國際組織自身的功能，因此被認為是缺乏正當性的表現。

如果以上所有問題都是事實，那么應該如何提高非政府組織參與國際法律進程的正當性是必須要面對和解決的問題。一方面，就非政府組織而言，正當性應是通過正常的民主選舉進程以及正式的確保某一機構對其選民具有代表性和可問責性的批準程序來體現。另一方面，就國際法律體系來說，由于非政府組織參與國際法律進程已是大勢所趨，因此，通過規定非政府組織參與的資格認證和自我管理等相關制度安排來保證非政府組織的正當性是必要的，這已經在很多聯合國下屬的國際組織機構和國際會議中存在和使用。此外，亞太經濟合作組織（APEC）則使用了另一種稱為“正當性確認”的制度安排，主要是根據非政府組織對談判有益的知識的掌握程度來選擇非政府組織。［14］（P43）

三、結論

面對21世紀國際法律體系結構的重大調整與發展，當前的主要問題不在于非政府組織是否應該參與國際法實踐，而是非政府組織應該在多大程度上以及如何更好的參與國際法實踐。非政府組織制度性參與國際法律體系，不僅是國際法理論發展的重要問題，而且是非政府組織參與國際法實踐的現實需要。實踐表明，這些保證非政府組織參與國際法律體系的相關制度安排，正是伴隨著非政府組織參與國際法律體系的不斷深入而逐漸發展起來的，同時這些制度安排也必將促進國際法的豐富和國際法實踐的發展。因此，為了促進非政府組織制度性參與國際法律體系，國際組織、國際會議、國際條約機構和國際司法與準司法機構等應該對非政府組織的參與表現更大的包容性，不斷完善相關制度安排，為非政府組織的參與提供更大的空間，促進和保證非政府組織的參與能力和效率。

［1］Anton Vedder（ed.），NGOs Involvement in International Governance and Policy：Sources of Legitimacy，Leiden：Martinus Nijhoff Publishers，2007.

［2］See Board Decision 43（VII），Arrangements for the Participation of Non－governmental Organizations in the Activities of the United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD，September 20，1968.

［3］孟昊.非政府組織參與全球金融治理的法律分析［D］.武漢：武漢大學，2010.

［4］Pierre－Marie Dupuy，Luisa Vierucci，NGOs in international law：efficiency in flexibility？，Edward Elgar Publishing，2008.

［5］A.K.Lindblom，The Legal Status of Non－Governmental Organizations in International Law，Uppsala Universitet，2001.

［6］王彥志.非政府組織與國際法的合法性［J］.東方法學，2011，（6）.

［7］Daniel Bodansky，The Legitimacy of Internationa Governance：A Coming Challenge for International Environmental Law，American Journal of International Law，Vol.93，1999.

［8］Joseph S.Nye Jr.，The“Democracy Deficit”in the Global Economy：Enhancing the Legitimacy and Accountability of Global Institutions，Washington，D.C.：Trilateral Commission，2003.

［9］Robert Howse and Kalypso Nicolaidis，Enhancing WTO Legitimacy：Constitutionalization or Global Subsidiarity？，Governance，Vol.73，2003.

［10］Jean Combacau and Serge Sur，Droit International Public，paris：Montchrestien，7th edtion，2006.

［11］A.Reinisch，The changing international legal framework for dealing with non－state actors，in Philip Alston（ed.），Non－State Actors and Human Rights，Oxford：Oxford University Press，2005.

［12］Rosalyn Higgins，Problems and Process：International law and How We Use It，Oxford：Clarendon Press，2000.

［13］R.Falk，The word order between inter－state law and the law of humanity，in Daniele Archibugi and David Held（ed.），Cosmopolitan Democracy；An Agenda for a New World Order，Cambridge：Polity Press，1995.

［14］徐昕.非政府組織制度性參與WTO事物研究［M］.上海：同濟大學出版社，2011.