PPP模式在基礎設施建設領域的應用

徐薇

（錦州濱海新區財政局，遼寧錦州121000）

PPP模式在基礎設施建設領域的應用

徐薇

（錦州濱海新區財政局，遼寧錦州121000）

當前，PPP模式在我國多個領域都得到了廣泛的應用，為我國的水利、建筑、服務領域都帶來了長足的發展。但不足的是，我國對PPP模式的應用并未形成完善的體系。為此，政府和相關企業應充分認識到PPP的應用前景，通過加強基礎設施建設，加大資金投入等，促進PPP模式的推廣、應用，從而為我國的建設發展鋪平道路。

PPP模式；基礎設施建設；應用；建議

一、PPP模式概述

PPP模式也稱為公私合作運營管理模式，其定義可分為廣義和狹義兩種。在廣義的PPP模式定義中，它主要指一種基于公共部門與私營部門共同提供公共服務的合作關系。而在狹義的定義中，PPP模式包含了各種項目投資，并且更加注重投資過程中的風險分化和收益分配。

PPP還具有以下幾點特點：第一，PPP模式明確了公私部門各自的責任與義務。公私部門由于工作性質、人員組成等方面的差異，在PPP模式中所承擔的責任和義務也有所不同。私營部門則應該利用其經營管理上的優勢，主要起到實施項目建設、籌集民間資金等作用。第二，PPP模式采用的是合同制，這種方式為公私合作項目提供了法律保障，提高了投資項目的安全性，從而吸引了更多私有企業的加入。同時，政府部門還可以應用法律手段對合作的過程、環節進行監管、調控，從而確保項目的合法性，降低項目風險。第三，PPP模式能夠實現公共部門和私營部門的互惠互利。PPP模式將公共部門和私營企業的優勢相結合，在生產、經營等多個環節形成了全方位的合作，從而簡化了生產步驟，降低了生產成本，同時還使項目建設有了更多的法律保障。對政府部門而言，通過這種合作方式，政府的財政壓力得到了減輕，對企業的監管也更為直觀、便捷；對私營企業而言，政府部門的參與為企業的生產運行提供了制度保障和決策優勢，從而進一步加強了其經濟效益和產業優勢。

簡而言之，PPP模式的最終目的是實現公共部門與私營企業的雙贏局面，并提高基礎項目建設的質量和效率。公共部門和私營企業各有其優勢與不足。例如，公共部門在社會資源的分配，公共事業的組織協調上都具有優勢，但資金擁有量和可支配量少，并且缺乏項目建設的技術基礎；而私營企業具有較多的資本積累和實踐經驗，但在土地使用、公共項目的參與度上都處于被動地位。PPP模式的應用使公共部門和私營企業將自身的優勢充分地結合了起來，使企業在政府部門的支持、引導下完成產業優勢的最大化，并最終實現基礎設施項目的建設目標。

二、PPP模式的發展概況

在西方發達國家，許多私人企業很早就參與到了社會公共項目的建設當中。然而，私人企業的參與并沒有形成完整的體系，直到上個世紀末，PPP模式才逐漸在西方國家得以建設和完善，其中歐洲是這一模式興起的主要地區。在應用和普及的過程中，PPP模式的優越性逐漸得到了體現。近年來，越來越多的國家和地區意識到了PPP模式對于基礎設施建設的推動作用，逐漸將PPP模式引入到自己國家的建設當中。

上個世紀末，PPP模式迎來了發展的高峰時期，并在1997年達到了發展的鼎盛時期。但由于經濟危機的爆發，PPP模式的發展也受到了一定的限制，其項目數量也相應地明顯下降。近年來，隨著經濟狀況的好轉，PPP模式的發展狀況又有所好轉，其數量正在平穩中上升。

三、PPP在世界上的成功運作案例

PPP模式在我國的發展歷史較短，但在國外已經過了較長時間的實踐。英國是首先提出PPP模式的國家。早在1992年，英國就利用PPP模式對政府的項目施工進行了優化。在這一模式的運行下，政府在基礎設施建設上在保證了80%的項目按照規定工期完成的前提下，節約了近20%的資金投入。而同期，根據傳統模式進行的項目只有30%按期完成了建設。這一成功的案例使英國政府看到了PPP模式的應用前景，此后，這一模式被廣泛應用到了文化、教育、衛生、交通、國防、治安等多個方面。其中最為成功的實踐是PPP模式在倫敦地鐵建設中的應用。多年來，英國政府始終致力于PPP模式的推廣和完善，因此時至今日，英國在PPP模式的發展應用上仍走在世界前列。

與此同時，世界其他國家也開始推廣PPP模式的應用。例如智利就在社會改革和公共事業建設高峰的背景下引入了PPP模式，為基礎項目建設提供技術和模式上的保障。這一模式在智利一經實行就收到了很好的效果，不但提高了基礎設施建設的質量和水平，還為政府部門吸引了更多的企業資金，為其他公共事業的建設提供了資金保障。在這一模式的支持下，智利已完成了三十多個公共項目建設，其中包括了水壩、監獄、機場、交通站等多個工程項目。葡萄牙也是較早開始應用PPP模式的國家之一。早在1997年，葡萄牙就將這一模式應用到了公路網絡的建設上。在短短十年時間里，公路建設規模是原來的兩倍，并且其投資項目也從公路擴展到了鐵路、地鐵等領域。巴西對PPP模式的應用始于2004年，其起步雖較晚，但在近年來巴西政府的大力推動下，也取得了顯著的成就。自2004年投入使用以來，巴西政府就將PPP模式作為國家經濟發展的重要依據，并將這一模式應用到了公路、鐵路、水利等多項工程項目中。到了2007年，巴西政府在PPP模式的應用中已投入了超過一百三十億美元。除了上述國家，世界上還有許多國家逐漸將PPP模式作為重點模式進行應用，其中包括了美國、德國、日本等經濟發達國家。

四、PPP模式對促進我國公共事業建設與發展的作用

（一）增強企業融資能力，緩解政府財政壓力

PPP模式將民間資金通過私營企業投資的方式注入到了基礎項目的建設中來，極大地緩解了政府的財政壓力和債務負擔。在PPP模式形成前，政府通常通過向民間企業或銀行借款的方式獲得項目資金。但這種方式所得的資金量較少，且由于地方政府在發行債券上所受到的限制，導致地方政府在融資時面臨著較大的困難。為解決這一問題，我國部分省市采用了成立政府投資公司的方式，通過國有企業的經營運作來達到融資的目的。這種融資方式為PPP模式的發展奠定了基礎，但其實際運作又與PPP模式存在較大差異。PPP模式主要通過協議的方式來實現企業與政府部門間的合作，在緩解政府資金壓力的同時，為企業的生產發展提供了優惠和便利，與傳統的國有企業運作模式有所區別。

（二）PPP模式使建設運營風險合理分配

PPP模式使公共部門和私營部門間形成了具有法律效益的協議關系，其中也包括了風險的分配問題。PPP模式下的風險分配方式由政府部門和企業商討決定，最大限度地保證了雙方的利益。風險分擔機制也是PPP模式中的重點內容之一，是實現政府和企業互贏互惠的重要保障。PPP模式根據分析協議雙方的特點優勢以及風險的類型，將風險分配給最易于解決這一問題的部門。例如，基礎設施建設中的制度風險一般由政府部門來承擔，而實際的施工保障由私營部門來負責。而對于部分資金投入量大、工程復雜性高、工期長、不穩定因素多的工程項目則需要政府部門和私營部門共同承擔風險，將資金、設施上的不足降到最低點。由于其他部門在運行時受到市場、價格等諸多不穩定因素的影響，其實際承擔的風險往往比政府部門要大。對于這一現象，PPP模式也會根據實際情況，將一部分由私營部門承擔的風險分配給公有部門，保證風險分配的公平性和合理性。此外，由于私營部門在經營管理上具有更強的自主性和靈活性，因此，需要制定一定的獎懲機制來提高生產效率，縮短項目工期，以達到經濟效益的最大化。

（三）PPP模式打破了政府壟斷局面

PPP模式將政府部門與私營部門通過協議的方式聯系到了一起，使公私雙方形成了權力的相互制約，并形成了相互的監管。這種模式有利于打破政府壟斷的形勢，限制了政府的權力，使基礎設施建設趨向于規范化和透明化。在我國，基礎設施建設一般由政府進行掌控和管理，具有較強的公共性和政府壟斷性。無論是在資金投入、資源供給還是項目施工上，政府部門都實行了全面的監管，但由于政府部門職能分散，且更強調生產投資過程的公平性和穩定性，從而導致其生產效率較低，政府部門也無法對各個生產環節進行較好的調控，因此基礎設施項目工程的建設效果并不好。PPP模式的應用使私營企業參與到了基礎項目工程的建設過程中，從而對政府的權力實行了限制，使社會公眾的意見更多地參與到公共設施的建設、實施過程中。同時，私營企業在施工、管理上的經驗也彌補了政府部門實踐上的不足，為項目建設注入了新的動力和支持，促進了地方經濟的快速發展。

五、PPP模式在我國的應用條件及發展前景

自改革開放以來，我國一直都十分注重基礎設施建設的投入和發展。但由于我國財政收入及資金分配的限制，使得基礎設施建設面臨資金投入的限制，阻礙了我國公共設施建設的進一步發展。特別是加入世界貿易組織及北京奧運會的承辦，使我國面臨著空前的基礎設施建設需求，同時也使項目資金投入問題成為了政府部門面臨的首要財政壓力。為此，政府部門嘗試使私營企業參與到公共設施的建設中，通過私營企業的參與使民間資本融入到基礎設施建設中來。而PPP模式恰好符合政府部門的這一目標和要求，因此很快進入了我國政府部門的視野。

我國對PPP模式的應用首先在北京展開。2003年，北京政府制定了北京市基礎設施建設的規范標準，首次將私營企業納入了融資對象中。在私營企業的資金支持下，多個社會公共建設項目得以實行。這一模式的成功應用為北京奧運會的場館建設提供的參考和基礎。在隨后的2004年，北京政府將PPP模式應用到了三十多個奧運場館的建設中，占到了奧運場館總數的半數以上。奧運會場館的建筑效果和質量也使中央政府部門看到了PPP模式在我國的應用前景，隨后，國務院發布了鼓勵、支持個體私營企業參與到社會公共事業建設中的文件，使私有資本投入到了公路、鐵路、電信、石油等多個原本由政府部門壟斷的領域中。

PPP模式的實行不僅為我國公共事業的發展提供的資金保障，還在一定程度上推動了我國經濟體制的發展，使非公有制經濟與公有制經濟的聯系與合作更加緊密，使我國的經濟體制更具活力。而我國正處于社會主義的發展時期，各項基礎設施建設仍處于起步和發展階段，在未來對私有資本的需求量將會進一步上升。此外，我國的城市化進程也在進一步深化，在交通、醫療、文化教育等方面的投資將會進一步擴大。由此可見，PPP模式在我國還有很大的發展空間。

六、結語

盡管PPP模式在我國的應用已經獲得了較大的成效，但我國對這一模式的研究仍處于初級階段。為保證我國經濟的健康發展，政府和相關單位必須加強對這一模式的研究和優化，在吸取其他國家先進經驗、技術的基礎上，結合我國國情對這一模式中存在的缺陷進行調整，使其為我國的基礎設施建設起到積極作用，并最終促進我國經濟的可持續發展。

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［責任編輯：龐 林］

F321.1

A

1005-913X（2015）03-0026-02

2015-01-10

徐 薇(1971-)，女(滿族)，遼寧錦州人，高級會計師，研究方向：會計學。