加強國家財政支農投入法律監管勢在必然

胡梅

（廣東金融學院工商管理系，廣州510520）

加強國家財政支農投入法律監管勢在必然

胡梅

（廣東金融學院工商管理系，廣州510520）

加強國家財政支農投入法律監管是國家財政支農投入發展的必然要求，是落實“依法治國”基本方略的必然需要，不僅有利于促進國家財政支農投入秩序的好轉，而且有利于防制腐敗，還有利于節約財政支出，同時有利于增強財政政策以及財政政策與貨幣政策協調的效力，以及有利于農業、農村和農民的發展。

國家財政支農投入；法律監管；必要性

目前從我國財政支農投入實踐來看，在新農村建設的推動下，國家財政支農投入的力度、廣度、深度不斷提升，使農業獲得了快速的發展，農民的收入也不斷增加，農村面貌得到了根本的改善。[1]但在國家財政支農投入資金的使用上，違規行為日益增多，并沒有得到有效的控制，這自然會對國家財政支農投入的預算資金造成的巨大浪費。加強國家財政支農投入的法律監管，通過立法形式為國家財政支農投入監管提供依據和保障勢在必行。

一、國家財政支農投入發展的必然要求

國家財政支農投入在我國建國初期就已實行，不過，獲得長足發展并有實質進步還是改革開放以后的事情。當前我國正處在大力開展新農村建設，國家財政支農投入處于快速增長和發展階段，如2011年，中央財政用于三農的資金達9884.5億，比2010年增加了1304.8億，其中支持農業的達3938.7億，因此，加強國家財政支農投入法律監管就顯得十分重要。[2]但迄今為止，我國財政支持農業投入并沒有建立起一個系統、有效的“運行規則”。究其原因，主要是未構建國家財政支農投入法律調控體系的基本框架。導致國家財政支農投入活動領域仍有不少法律真空存在。國家財政支農投入的決策以及國家財政支農投入的資金使用等就在法律上沒有依據。在這種情況下，如果任由國家財政支農投入資金的使用主體自己“指揮”并進行“操作”的話，必將使國家財政支農投入活動出現無序的狀態。加強國家財政支農投入法律監管，可以在一定程度上對法律真空予以彌補。在新農村建設背景下，國家加大了對農業發展的財政支持力度，因此，財政支農投入就變成了一項巨大的公共支出，但它往往需要通過預算、撥付等規范化的行為，并與監管相結合去實現。必須遵循公正、公平、公開、安全、誠實信用等原則。只有這樣，國家財政支農投入的活動與發展才能有序。然而，在市場經濟條件下，由于“理性經濟人”的作用，不可避免地對國家財政支農投入原有價值觀帶來一些沖擊，使其發生動搖，且出現價值座標的模糊，從而導致國家財政支農投入資金的使用主體難以遵守公正、公平、公開、安全、誠實信用等原則的可能。在這種情況下，加強國家財政支農投入法律監管，對國家財政支農投入原有價值觀的恢復與重建是極有幫助的，同時，在促進農業、農村發展和農民的全面發展方面發揮著舉足輕重的作用是顯而易見的。此外，在市場經濟條件下，國家財政支農投入作為一種經濟活動必將受到市場機制的影響，因此，在對原有計劃經濟體制下的供給制進行否定的情況下而講求效率。但效率又與財政民主原則、財政法治原則和財政健全原則的建立有著密切的關系，只有建立這三大原則，才能確保國家財政支農投入的效率，并得到不斷提高，而加強國家財政支農投入法律監管，能夠有效地促進這三大原則的建立。[3]

二、落實“依法治國”基本方略的必然需要

黨的十八大報告中提出建設“法治中國”，依法治國就是依照良法對國家進行治理，它不僅是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，而且是發展社會主義市場經濟的客觀需要，還是國家長治久安的重要保障[4]。對于國家財政支農投入的法制化來說，首先應該以立法形式將財政部門確認為國家財政支農投入主管機關，這是因為，財政部門與國家財政支農投入事務密切相關，可以利用這個優勢，讓其承擔對國家財政支農投入維護的職能，從而防止各種違法行為的發生。與此同時，為了確保國家財政支農投入監管運行的規范化，也必須以立法形式對國家財政支農投入監管的原則、體制、模式、范圍、程序，以及監管機關的權限、職責等內容作出規定。迄今為止，我國尚未出臺《國家財政支農投入監管法》，但根據國家財政支農投入發展的情勢，應將該法的制定提上議事日程，這也是確保國家財政支農投入活動公正、公平、公開、安全、效率的必然選擇，此外，亦是世界各國的普遍做法。因此，須在該法中確認財政部為負責全國財政支持農業投入監管工作的機關，并規定國家財政支農投入監管的原則、體制、模式、范圍、程序，以及監管機關的權限、職責等內容。

三、有利于促進國家財政支農投入秩序的好轉

目前，我國財政支農投入中面臨一些突出問題，如國家財政支農投入決策、預算、資金撥付、使用等違法行為日益猖獗，尤其是貪污、挪用國家財政支農投入資金的行為屢禁不止，而國家財政支農投入中不當決策、虛假預算、不當資金撥付和使用的行為也時常發生，擾亂了國家財政支農投入的秩序，并向惡化的方向發展，扭轉這種局面，只有通過加強國家財政支農投入法律監管才能做到。這是因為，國家財政支農投入資金使用主體是國家財政支農投入活動中不可或缺的主體，也是國家財政支農投入活動的細胞，而財政部門的監管觸角延伸到國家財政支農投入資金使用主體行為上，并從這個方面進行監管。應該說，找準了對國家財政支農投入監管的切入口，也找到了對國家財政支農投入監管的著力點，從而實現了對國家財政支農投入監管，這不僅立足于宏觀，而且著眼于微觀，還做到對國家財政支農投入監管的宏觀與微觀的和諧統一。這種多層面、有效的國家財政支農投入法律監管，既可以充分發揮財政部門的監管職能，也可以調動財政部門加快制定國家財政支農投入法規、規章的積極性，同時使其宣傳和推動國家財政支農投入法律和法規的實施，加強對國家財政支農投入決策、預算、資金撥付、使用等情況的監督檢查，制止國家財政支農投入活動中的各種違法行為，尤其是打擊對國家財政支農投入資金貪污、挪用的行為，并嚴厲懲處國家財政支農投入中不當決策、虛假預算、不當資金撥付和使用的行為，使每一個參與國家財政支農投入活動的主體沿著法治的軌道進行決策，使其行為走向規范化，[5]不僅從總體上實現國家財政支農投入秩序的好轉，而且從根本上實現國家財政支農投入秩序的好轉。

四、有利于防制腐敗

目前，在我國的財政支持農業投入活動中，人大、司法、審計的監督以及社會公眾和團體的監督一直比較缺乏，并且國家財政支農投入決策的透明度也比較低，對國家財政支農投入資金的支出缺乏有效控制，良好的國家財政支農投入運作管理機制和專門的國家財政支農投入管理機構亦未構建，為腐敗的滋生提供了土壤，從而導致大量權錢交易，暗箱操作等腐敗現象的出現。在這種情況下，只有加強國家財政支農投入法律監管，才能根除國家財政支農投入中的腐敗，扭轉這種不利的局面。從實質上看，加強國家財政支農投入法律監管就是建立、健全國家財政支農投入監管制度，并使其從根本上得到落實，這樣以“制度”的形式對參與國家財政支農投入活動的主體予以約束。不過，國家財政支農投入監管制度是財政監管機制的重要組成部分，是財政監管在農業支出方面所進行的監督和管理的延伸。它的核心目標是通過公開、公正和公平的方式分配、使用國家財政支農投入的資金，實現國家財政支農投入資金安全運行和高效利用，而這種公開、公正、公平的分配、使用國家財政支農投入資金的方式，將國家財政支農投入活動置于公開、公正、公平、透明的環境中進行運作，有利于對人大、司法、財政、審計監督機制以及社會公眾和團體的監督機制予以形成，[6]不僅從源頭上有效地抑制國家財政支農投入活動中的各種腐敗現象，而且從全過程有效地抑制國家財政支農投入活動中的各種腐敗現象，維護了農民的權益，也保護了政府的信譽。

五、有利于節約財政支出

盡管我國財政支農投入在不斷的增加，甚至有快速增長之勢，但這種資金的使用效率并沒有達到理想的效果，其根本原因在于：這種財政支出沒有“硬”約束機制發揮作用，處于“軟”約束狀態，換言之，通常由行政首長最后簽字即可，在很多情況下置國家預算于不顧，就可以動用國家財政支農投入資金，也不需要對國家財政支農投入資金的支出效率進行考慮。這種“軟”約束機制已造成了我國財政支農投入資金極大的浪費，造成各種“跑、冒、滲、漏”的現象。但更為惡劣的現象是一些不法之徒，趁機作惡，大肆侵吞國家財政支農投入資金，而引起民憤。為了鏟除這種現象和防止這種現象的發生，唯一有效的方法就是加強國家財政支農投入法律監管。從世界范圍來看，西方國家為我們提供了可以借鑒的經驗。就是將國家財政支農投入的支出劃分為購買性支出和轉移性支出，并根據它們的特點分別進行立法，形成各自的運行機制和監管機制。[7]具言之，就是加強國家財政支農投入活動及其參與主體行為的有效監管，對國家財政支農投入資金的流量和流向予以全面控制，對國家財政支農投入資金預算進行細化，不斷增強預算的“硬”約束，同時，對國家財政支農投入資金的撥付、使用予以嚴格監管等。[8]這樣才能大幅度節約財政支出。

六、有利于增強財政政策以及財政政策與貨幣政策協調的效力

在政府宏觀調控的手段中，財政政策和貨幣政策是不可或缺的，并且是十分重要的手段之一。而兩者之間關系非常密切，均在社會資源總量控制與結構調整中發揮著舉足輕重的作用。與此同時，由于財政政策和貨幣政策之間的協調與配合，不僅在經濟穩定中起主導作用，而且在經濟發展和經濟增長中起主導作用。對于國家財政支農投入的政策而言，它是財政政策的有機組成部分。不過，國家財政支農投入政策的實現有賴于國家財政支農投入監管制度。這是因為，雖然國家財政支農投入資金的使用主體是國內最大的“消費”主體，但在國家財政支農投入監管制度沒有建立之前，這個國內最大的“消費”主體并未有效組織在一起。只有在國家財政支農投入監管制度建立之后，憑借制度網絡把國家財政支農投入資金使用主體組織起來，形成一股強大的力量，從而對國家財政政策及相關的貨幣政策予以有效的執行。[9]

七、有利于農業、農村和農民的發展

在國家財政支農投入中，盡管投入的領域是農業，但與農村的發展和農民的利益息息相關。如農業基礎設施建設投入，有利于改善農村交通、供水和供電的狀況；農業綜合開發投入和農業產業化投入，可以起到促進農村經濟的發展、改變農村生活方式和增加農民的收入；農業科研教育和技術推廣投入，有利于科普知識在農村傳播和農民科技水平的提高；農業生態保護投入，可以達到對農村環境的改善和生態的保護，提高農民的生活質量等。但每一個項目投入要遵循嚴格的操作規程，即首先選定項目，然后向財政部門申請立項，接著簽訂相關合同，在合同形成后還要報財政部門備案，并就資金的使用作出說明，在項目實施完成后，還要接受政府部門的驗收并提供書面報告。這些規定和要求使財政部門能夠較全面掌握國家財政支農投入資金的使用情況?？梢源_保投入的資金在項目之間合理分配和有效利用，促進農業的全面發展，也使農村和農民的發展得到可靠的物質保障。[10]

[1]馮慶水，張學威，孫麗娟.新農村建設背景下財政支農機制創新研究[J].經濟研究參考，2010(45).

[2]王 昊.中國財政支農政策的運用與效果分析——基于2004-2014年中央1號文件的視角[J].世界農業，2014(7).

[3] 王 惠.財政支農投資存在的問題及法律對策[J].江西社會科學，2009(6).

[4]白 鋼，潘迎春.論堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一[J].政治學研究，2010(1).

[5]朱新武.新疆財政農業投入與保障機制研究[M].烏魯木齊:新疆人民出版社，2009.

[6] 賀邦靖.中國財政監督制度[M].北京:經濟科學出版社，2008.

[7] 賀邦靖.國外財政監督借鑒[M].北京:經濟科學出版社，2008.

[8] 陳少暉，廖添土.新農村建設與財政支農機制創新[J].福建師范大學學報：哲學社會科學版，2007(1).

[9]吳慶田，方 倩.財政支農投入與農村宏微觀產出的相關性分析[J].統計與決策，2012(18).

[10]于永臻.改革現行財稅制度加大財政支農投入[J].財會月刊（綜合），2006(12).

［責任編輯：方 曉］

F810.2

A

1005-913X（2015）03-0067-02

2014-11-30

2010年國家社會科學基金項目(12YJA820010)

胡 梅(1977－)，女，湖北孝昌人，講師，博士，研究方向：經濟法學、管理學。