關于淮南市水生態文明建設的思考

王 麟，余 卉

（安徽省淮南市經濟發展研究所，232000，淮南）

一、淮南市水生態文明建設基礎

1.自然基礎

安徽省淮南市位于淮河中游，地勢較為平坦，淮河穿城而過，沿淮分布眾多天然低洼地?；春又饕Я魑麂呛?、架河、泥黑河、窯河、東淝河、永幸河等在淮南境內縱橫交錯；焦崗湖、高塘湖、瓦埠湖、石澗湖等湖泊星羅棋布；泉山水庫、南塘水庫、徐橋水庫、丁山水庫等共計26座小型水庫遍布四方。全市濕地資源豐富，水域面積達400多km2，占總面積的16%。此外，全市采煤塌陷區面積28.6萬畝（15 畝=1 hm2，下同），占全市總面積的7.49%，并且以每年約1.8萬～2.5萬畝的速度塌陷，最大下沉已逾29 m，預計最終塌陷面積102.4萬畝，占淮南市總面積的27%，未來將具有匯水、養水的重要作用。

2.人文基礎

淮河流經淮南的河長為87 km，是淮河中游、接近上游的一段河道，支流多、整體兩頭翹、上游落差大、中游河道窄、主汛期間暴雨頻繁等特點，決定了淮南自古以來都面臨著淮河汛情頻發的壓力?；茨显陂L期和洪澇災害作斗爭中，積淀了厚重的淮南水文化。大禹治水開創了華夏民族最早的統一治水先河，淮南市迄今還留存有禹山湖等獨特地名；早于都江堰200多年的安豐塘等特色治水文化遺存，也成為淮南水文化歷史積淀重要載體；新中國成立以來完成的大量水利工程成為弘揚淮河文化的主陣地。在黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局指引下，淮南市獲得了“全國綠化模范城市”和“創建國家森林城市”稱號，尤其是2014年5月成為第二批全國水生態文明城市建設試點之一，使得“保證水安全、減少水污染、提高水價值、滿足水需要”成為淮南水生態文明堅實的思想基礎。

3.建設基礎

淮北大堤加固、淮河中上游河道整治、淮河行洪區安全建設等治淮骨干工程和泥河樞紐工程、城防工程等防洪工程建設全面推進；洛河洼、石姚段行洪堤退建加固工程進展順利，至今共計完成投資16億元；已建成各類泵站1 506座，裝機容量上萬臺，大大強化了淮南市防洪除澇能力。同時，淮南始終強抓農田水利基本建設不放松,為農村發展、農業增效、農民增收打下了堅實基礎。這些建設成果，使淮南從原來“五年一大發、三年一小發”的水災害頻發狀況，逐漸演變為“秀水繞城”的良好城市環境，為構建“河暢、水清、岸綠、景美”水生態文明體系夯實了基礎。

二、淮南市水生態文明建設面臨的主要問題

1.藍線規劃和配套制度缺乏

第一，淮南市藍線規劃一直缺位，已經成為制約淮南市水生態文明建設的首要因素，水生態文明相關建設各自為政，未來發展也缺乏統一思路。第二，淮南市還沒有為水生態文明建設形成專門的制度保障。一是在區域、行業和用水產品的用水效率等方面，沒有形成全面的、緊密聯系淮南實際的衡量指標；二是沒有嚴格執行取水許可和水資源有償使用、水資源論證等制度；三是建設項目節水設施與主體工程“三同時”制度的執行不到位；四是水功能區分類管理制度不夠完善，入河湖排污口的設置審批制度也沒有嚴格實施，缺乏飲用水水源地核準和安全評估制度等。第三，沒有形成針對濕地、江河、湖泊有區別的、多樣化的保護措施，水源地保護不力，水污染治理效果也較差。山南等缺水區和沉陷區等富水區的水生態管理也沒有區別對待，無法形成有針對性的、層次遞進并有序開展的水生態管理機制。

2.水利調蓄能力薄弱

一是淮南市當前區域蓄水、調水、引水等水利工程建設欠賬較多，特別是江淮分水嶺地區塘壩雖多，但普遍蓄水規模偏小，調節能力較弱。同時，因為淮南市南高北低的地理特點，部分區域坡度大，攔水設施少，缺乏水源補給，導致區域內溝塘水系萎縮、生態系統脆弱，雨水利用效率很低，不符合淮南市地表水資源年內集中、年際豐枯差異大的水環境管理需要。

二是淮南市現有排洪溝渠普遍淤積嚴重，缺乏有效的管理、養護機制?；茨鲜谐鞘械缆犯臄U建過程中，沒有充分考慮排水需要，仍沿用原道路標準低下的橋涵，致使局部容易出現內澇。同時，部分橋涵改建時，沒有將與這些橋涵交叉的一些市政管線同時改造，橋涵的泄洪能力無法體現。

三是大別山引水工程和引江濟淮工程雖然預期能夠有效提升淮南市水資源配置水平，但是當前還主要處于規劃階段，難以在近期對淮南市的水生態文明建設發揮有效的支持和推動作用。

3.水生態污染嚴重

淮河作為國家水污染防治的重點流域之一，通過多年的努力，水污染防治工作取得一定成效，水質初步好轉，但隨著工業化、城市化加速發展，與環境之間矛盾再次突出。污水管網建設十分滯后，污水處理廠不能滿負荷運行，導致部分工業廢水和生活污水直接排入淮河。而雨污分流不徹底，導致水體發臭，污染環境，影響淮河水質，危害人民身體健康?？傮w來看，淮河流域水質總體水平不高、水質惡化的隱患依然突出。其中，2013年9個水功能區達標率僅為66.7%，湖泊存在不同程度的富營養化狀態，焦崗湖、高塘湖汛期呈中度富營養化，部分淺層地下水也受到一定污染。

4.組織法律保障不力

在當前的淮南市水生態文明建設方面，組織保障也有所欠缺。第一，存在多頭建設、管理分散的問題，造成了溝道隨意改線、調蓄水面不斷減少的現象。第二，相關法律規章建設滯后，在水行政執法過程中，出現了無法可依的困境。例如，針對非法挖砂行為，由于沒有具體適用的法律法規，往往在扣押非法采砂人員后，不得不進行釋放，導致該項治理無功而返。另外，過度挖砂還造成已建和在建橋梁出現明顯低于設計高度的沉陷，帶來了更多的安全隱患。

5.建設資金存在缺口

在水生態文明建設中，不管是基礎性的水治理工作，還是后期的水景觀建設工作，都需要大量的資金。以淮南泥河樞紐站為例，在運行方面，4臺機組一旦運行，一個小時就需要花費12 000元的費用；而在維修方面，僅僅一個電機線圈的替換就要花費40萬元。再以水行政執法為例，單就切割非法采砂船上高架的治理活動，一艘船就需要3萬元的資金支持。另外，以石姚行洪區堤壩退建工程為例，已經花費了9億元的資金才完成初期建設工程，而后期的水景觀建設更是需要大量的資金投入。但是迄今為止，淮南水生態補償機制還沒有建立，僅僅依靠有限的財政資金無法支持和推動水生態文明建設的持續發展。

6.歷史欠賬負擔較重

在淮南市當前的水生態文明建設中，有著較多的歷史遺留問題亟待解決。其中，湯漁湖行洪區作為安徽省唯一一個有居民長久居住的行洪區，有著5萬多名長住居民。這種現狀一方面造成了行洪區無法承擔正常的行洪任務；另一方面，該行洪區內廣大群眾的生命財產安全有著嚴重的潛在風險。此外，淮南市過去主要是單一地開展水系治理工作，沒有將治理工作和水景觀建設緊密結合，水景觀建設較為空白，設計和建設經驗缺乏，不利于淮南市水生態文明建設的推進。

7.獨特的人文精神沒有充分融入水生態文明建設

淮南人民在長期的 “以水興農、以水興漁、以水興運、依水建景、治理水害”的生產生活實踐中，形成了豐厚、獨特的文化景觀，生產工具、詩詞歌謠等凝聚形成了淮南水文化。但是，這些文化在當前還沒有很好地融入淮南水生態文明建設中?；茨县S富的水文明沒有在水生態文明建設中發揮重要價值，不能全面體現淮南市水生態文化特點，也不能有效展現歷史上包括 1954年、1991年、2003年、2007年等淮南大水期間涌現出來的各類英雄模范人物的先進事跡，影響了淮南市水生態文明建設層次的提升。

三、加強淮南市水生態文明建設的幾點建議

1.盡快出臺藍線規劃等水生態文明建設規劃

為了保證淮南市水生態文明建設的系統開展，首要任務就是制定立足于淮南水生態實際、滿足淮南水生態發展需要的藍線規劃。為了保證藍線規劃的有效性和合理性，淮南市要針對河道基本情況開展全面的調查和分析，還應注重水系的整體性、協調性、安全性和功能性，在確保防洪安全的前提下，保證規劃的可操作性；以《淮南市水利工程管理保護辦法》等法規為基礎，綜合考慮河道新建、整治、綠化、生態景觀建設等工作。此外，加強與規劃、交通、城建等部門的溝通協調，保證“藍線規劃”成為淮南市城市總體規劃的一部分。

2.為水生態文明建設提供法律保障

針對水利執法面臨的無法可依的困境，可發揮淮南市擁有地方立法權的優勢，在深入調查、全面分析的基礎上，征求社會各方的意見和建議，針對破壞水生態文明的不法行為，積極出臺具有操作性的法律條文，利用法律權威為淮南市水生態文明建設保駕護航。例如，當前可以及時出臺專門的《淮南市淮河采砂管理條例》，支持水利部門進一步打擊非法采砂活動，為水生態文明建設奠定基礎。

3.加強水生態文明建設的組織保障

針對水生態文明建設需要涉及政府各個部門、社會各個層面以及全體淮南市居民的特點，同時考慮到水生態文明建設需要統一規劃和實施，應當專門設立水生態文明建設領導小組，并下設辦公室，形成多部門參與、協商處理重要水生態文明建設相關事宜的格局，實現水生態文明建設的整體推進。

4.全面構建水生態文明補償機制

探索建立淮南市水生態補償機制。綜合考慮水生態系統服務價值、保護成本以及機會成本，結合行政和市場調節手段，構建多樣化的水生態補償機制。對于生態脆弱區的河湖源頭區、水源涵養區、濕地保護區等建設和養護，政府水利部門作為主體，在財政支付部分生態補償費用的前提下，發揮生態補償基金的支付功能。對于重點河流大型水利工程的水生態保護等,按照“誰受益、誰補償”的基本原則，落實水生態保護責任。

5.不斷加大水污染治理力度

一是實施中心城區清水工程，盡可能減少進入水體的污染物，確保中心城區水質常年穩定在Ⅲ類以上標準。二是實施城市內河雨污分流工程，按照雨污分流的要求，大力推進淮南市管道基礎設施建設，保證城市污水走專門的市政管道。三是建設截污管道，對可能進入排洪溝或截洪溝的污水及時截流，集中收集后排入污水處理廠。四是加大對淮南市所有排水企業的治理監管力度，一律按照高于國家標準的安徽省水污染物綜合排放標準執行。五是積極推動城鎮污水處理廠的建設，提高處理標準，保證從源頭上減少污水排放程度。

6.努力強化水資源調配能力

在盡力疏通原有河渠的基礎上，要加大對湖泊、河道、水庫的連通力度，使原有水域的調蓄功能系統提升。同時，積極爭取和確保大別山引水工程和引江濟淮工程的進一步實施，落實解決淮南市飲水和用水問題的外部途徑。此外，應以江淮分水嶺地區生態治理暨高塘湖、瓦埠湖“兩湖連接”工程為突破契機，借助國家開發銀行100億元貸款的40%用于水利項目建設的有利條件，努力改善水生態環境、打造城市水景觀新格局。

7.科學推進水景觀建設

依據水生態建設規劃，淮南市水利主管部門應當依托現有水利工程建設成果，積極發展融合防洪供水、旅游休閑、娛樂觀光為一體的水利風景區建設。近期應以行洪區退堤建設為契機，以行洪區退建形成的沿河土地為重點建設區域，以建設規劃為先行，以科學預案為依據，以淮南水文化為靈魂，構建一體化的水景觀建設。同時，進一步在已建成或即將建成的濕地基礎上，積極申報國家級或省級水利風景區。此外，淮南市還要積極提高水景觀的建管水平，構建湖河相連、城水相依的“皖北水鄉”。

8.深化水生態文明建設的內涵

淮南市水利、市政、文化、研究等部門應聯合開展調研活動，深入挖掘淮南市水文化，提煉出標志性元素并融入水景觀等建設中。將淮南市傳統水文化以及淮南的花鼓燈、少兒藝術等地區特色文化都全面融入水景觀建設中，使得水生態文明和淮南市之間的聯系全面而深入，保證水生態文明不只是在客觀上形成淮南市的水城一體化，而且在當地的人文層面上也體現水生態文明的主要特點，使人水和諧發展。

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