城市總體規劃水資源論證工作進展與思考

王小軍，管恩宏，畢守海，于義彬，高 娟

（1.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京；2.水利部應對氣候變化研究中心，210029，南京；3.北京師范大學，100875，北京；4.水利部水資源司，100053，北京；5.水利部水資源管理中心，100053，北京）

近年，各地按照《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號）、2011年中央水利工作會議、《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）和《水利部關于加快推進水生態文明建設工作的意見》（水資源〔2013〕1號）精神，積極推進規劃水資源論證工作，從宏觀決策層面落實最嚴格水資源管理制度。

目前，國民經濟和社會發展規劃水資源論證工作尚處于探索階段，重大項目布局規劃（包括煤電基地、能源化工基地、礦產資源、裝備制造基地等）水資源論證開展了有益的試點嘗試，城市和工業園區規劃水資源論證初步明確了技術要求，取得了顯著成效。但由于城市規劃水資源論證是一項系統性、綜合性很強的工作，目前規劃水資源論證內容、程序、組織管理、技術支撐等方面尚需進一步完善。鑒于此，筆者通過調研當前我國部分城市規劃水資源論證工作進展情況，分析總結當前論證工作中存在的問題，并提出針對性措施建議，為進一步推進城市規劃水資源論證工作、切實做好水資源支撐城市發展提供參考。

一、城市總體規劃水資源論證工作開展情況

按照水利部2010年下發的《關于開展規劃水資源論證試點工作的通知》（水資源〔2010〕483號）要求，各級水行政主管部門主動與規劃主管部門溝通和協調，在城市總體規劃水資源論證政策制度、論證程序、試點探索等方面進行了有益探索。2012年，新疆下發了《關于開展規劃水資源論證工作的通知》（新政辦發〔2012〕150號）；天津市印發《天津市人民政府辦公廳轉發市水務局市發展改革委市規劃局關于開展我市規劃水資源論證工作方案的通知》（津政辦發〔2012〕127號），對開展規劃水資源論證提出了具體要求；四川省頒布了《四川省取水許可和水資源費征收管理辦法》（四川省人民政府令第258號），要求對城市總體規劃等開展規劃水資源論證工作，并將規劃水資源論證報告書的審查意見作為審批規劃的依據。

與此同時，四川省已經完成了南充、自貢、內江等8個地級市城市總體規劃的規劃水資源論證報告書的審查?！短粕窖睾！八狞c一帶”地區總體規劃水資源論證報告》《亳州市城市規劃水資源論證報告》《東方市城市總體規劃水資源論證報告》《大連金普新區總體方案水資源論證報告書》《青島西海岸新區規劃建設總體方案水資源論證報告書》等也先后通過了水利部、流域機構、省水行政主管部門組織的審查審批工作。此外，湖南省、浙江省等部分地區也陸續開展了城市總體規劃水資源論證工作?？傮w來看，城市總體規劃水資源論證取得了顯著成效，為全面實施城市規劃水資源論證提供了經驗和參考。

二、當前存在問題分析

盡管當前城市總體規劃水資源論證工作取得了顯著成效，但依然存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

1.對城市總體規劃水資源論證工作認識不足

《中華人民共和國水法》明確規定：“國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應，并進行科學論證”。但目前城市總體規劃水資源論證工作尚處于試點探索階段，部分地區在實際工作過程中，對該項工作重要性認識不夠，在對區域水資源、水環境承載能力掌握不清、水資源需求預測不準的情況下，盲目確定城市的建設布局和發展規模，給城市可持續發展造成重大隱患。

2.城市總體規劃水資源論證基礎依然薄弱

目前，《規劃水資源論證技術要求（試行）》是當前指導規劃水資源論證報告書編制的唯一技術文件，涉及論證對象廣泛，實踐中發現對不同水資源條件、不同類型規劃的針對性不足，對論證主要方法、主要研究內容的規定亦偏粗略。目前的技術要求還不能適應水資源論證工作的需要，報告書審查重點不明確，水行政主管部門對規劃水資源論證審查要求的監督管理手段缺乏，難以真正發揮水資源的約束和導向作用。此外，由于缺乏操作層面的具體規定和保障實施手段，規劃水資源論證工作一度僅僅停留在口頭上，并沒有得到真正的貫徹落實。同時，《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號）、2011年中央水利工作會議、《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）對加快推進規劃水資源論證工作都提出了新的要求，加之近年水資源論證工作論證范圍擴大，以及水資源論證編制單位技術人員專業結構不夠全面等原因，目前還很難適應新形勢的要求，論證基礎依然薄弱。

3.城市總體規劃水資源論證工作程序不夠規范

城市總體規劃水資源論證程序應包括準備階段、工作大綱編制、報告書編制、咨詢和審查等階段。城市總體規劃水資源論證應在規劃編制階段與規劃編制工作同步開展。但目前城市總體規劃水資源論證工作基本是在城市總體規劃編制完成、待審批階段介入，介入時機較遲，導致規劃水資源論證的意見很難在城市總體規劃中落實，城市總體規劃也不會根據規劃水資源論證的建議進行調整。城市總體規劃水資源論證很難發揮應有作用。

4.水資源論證核心內容在城市總體規劃中體現不深

城市總體規劃水資源論證的核心是區域水資源條件分析、規劃需水合理性分析、水源配置合理性分析、退水及水功能區限制納污分析、規劃實施影響論證和水資源節約保護與管理措施等內容，而城市總體規劃側重城市人口發展、產業規模、用地布局、城區的給水和排水工程建設等內容，在水資源方面，主要側重中心城區供水需求及排水體系，對上述核心內容分析不夠。

5.城市規劃水資源論證成果與當前水資源管理難以銜接

近期各地編制的城市規劃水資源論證報告，現狀年一般為2010年以后，部分甚至為2012年，但該區域的水資源綜合規劃一般以2005年為現狀年，二者之間很難協調。同時，我國雖然正在加快分解用水總量、用水效率、水功能區限制納污“三條紅線”控制性指標，全面推進最嚴格水資源管理制度，但目前部分省區尚未將該指標分解至縣市，難與當前城市總體規劃銜接。此外還存在部分問題突出，如“三條紅線”中的水功能區限制納污紅線管理，目前我國水功能區劃是按流域水系劃分，而不是按照行政區域劃分，城市總體規劃和水功能區劃的區域劃分體系不配套，造成水功能區劃成果很難直接應用于城市總體規劃水資源論證之中，很難做到與“三條紅線”控制性指標嚴格掛鉤，由此導致城市總體規劃水資源論證和水資源管理“三條紅線”指標銜接困難，很難適應新形勢下水資源管理工作需要。

三、推進城市規劃水資源論證工作的思考

1.進一步提高對城市規劃水資源論證工作的認識

城市總體規劃水資源論證是指導城鎮、園區總體規劃發展規模、產業布局和建設發展方向的重要依據，是城市總體規劃前期工作中，對規劃區水資源承載能力的具體摸底調查和評價，非常必要。應從戰略層面不斷深化對城市總體規劃水資源論證工作的認識，明確城市規劃水資源論證應以推進節水型社會建設和生態文明城市建設為目標，重點論證城市總體規劃的水資源條件及其支撐能力，綜合分析城市總體規劃方案的合理性，堅持以水定城市布局和規模，協調好城市經濟社會發展與水資源承載能力和水環境承載能力的關系，以水資源持續利用支撐城市可持續發展。

2.加快完善城市總體規劃水資源論證基礎工作

加快“水資源論證條例”立法進程，進一步加強規劃水資源論證法律支撐。同時加快出臺“城市總體規劃水資源論證技術要求”，進一步明確城市總體規劃水資源論證的工作要點。此外，要進一步加強城市總體規劃水資源論證能力建設，繼續抓好論證審查專家、編制單位、審查機關的隊伍建設，為新形勢下城市水資源管理提供可靠支撐。

3.進一步明確城市規劃水資源論證工作程序

對于當前城市規劃水資源論證工作介入時機較晚的情況，應明確城市總體規劃水資源論證需在規劃編制階段與規劃編制工作同步開展。同時應加快規范城市規劃水資源論證審查。按照城鄉規劃法，直轄市的城市總體規劃由直轄市人民政府報國務院審批。省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市總體規劃，由省、自治區人民政府審查同意后，報國務院審批。其他城市的總體規劃，由城市人民政府報省、自治區人民政府審批。因此，對應城市總體規劃審批權限，應盡快明確水利部、流域機構、省級水行政主管部門等審查權限，統籌做好城市總體規劃水資源論證工作。

4.準確把握城市總體規劃水資源論證內容

城市總體規劃水資源論證應在國家法律、行政法規和國家實行最嚴格水資源管理政策要求，符合水資源規劃及相關專業規劃，并與區域規劃等相協調的基礎上，主要圍繞水資源條件分析、規劃需水合理性分析、水源配置合理性分析、退水及水功能區限制納污分析、規劃實施影響論證、水資源節約保護與管理措施等六方面內容展開分析，并重點對規劃水資源需求合理性，規劃區或者園區的產業發展、項目布局等與區域水資源的協調性和適應性以及規劃供水方案可行性和可靠性進行分析論證，同時應對規劃或者園區實施后可能對流域或者區域水資源的影響進行分析、預測和評估，并提出預防或者減輕不良影響的對策與措施，改進規劃或者產業（項目）布局的建議，切實做到以水定城、以水定人、量水而行、因水制宜，實現水資源的可持續利用。

5.繼續推進城市總體規劃水資源論證試點工作

通過試點，部分地區基本摸清了城市總體規劃水資源論證的思路，但由于各地區產業布局、水資源條件的差異性，建議在今后工作中，進一步通過經費補助、制度宣傳等方式，大力推進城市總體規劃水資源論證試點工作，提高各地對城市總體規劃開展水資源論證工作的重視，通過召開試點工作座談會等形式，擴大工作交流，不斷總結論證工作經驗，逐步促進城市總體規劃水資源論證工作全面開展。

四、結 語

經過一定時期的探索，城市總體規劃水資源論證取得了顯著成效，為全面實施城市規劃水資源論證提供了經驗和參考，但依然存在工作基礎薄弱、總體認識不足、程序不夠規范、核心內容體現不深、與當前水資源管理難以銜接等突出問題。在新形勢下，必須進一步提高對城市規劃水資源論證工作的認識，并加快完善城市總體規劃水資源論證基礎工作，同時進一步明確城市規劃水資源論證工作程序，準確把握好城市總體規劃水資源論證內容。在此基礎上，繼續推進城市總體規劃水資源論證試點工作，切實為城市總體規劃涉水決策提供科學依據。

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